文官

近代西方國家的文官制度

一、文官制度的形成與發展

文官是西方國家權力系統的要素。

文官是指近代西方國家改革舊官吏制度以后的政府文職官員，它首先與武官和法官相區別，其

次與政務官員相區別。

在近代時期，西方國家把政府行政部門的官員分成政務官和事務官兩大類。

二者的主要區別在于：

政務官：

采用“選任制”，即由選舉產生或從政治角度考慮任命；

他們實行“任期制”，隨政黨和內閣進退；

其職責是制定政策及承當行政，進行政治和國務活動。

事務官：即文官又稱公務員。

他們采取“考任制”。亦即必須經過公開競爭考試合格后擇優錄用；

他們不受政黨和內閣更迭的影響，實行“常任制”所以又稱“常任文官”。

其職責是執行政策，從事行政和業務管理工作，他們是政府職能的實際執行者。

文官制度實質上是西方國家的一種較為完善和規范的人事管理制度，而且也是資產階級政治制度

的有機組成部分。

14世紀末葉，由于城市手工業、商業、金融業的發展，資本主義生產關系開始萌芽，西歐國家

的社會結構發生了深刻的變化，政府結構也隨之開始發生變化：

（1）西歐各國先后建立了統一的、中央集權的專制政府；

（2）王權的加強促使政府管轄范圍的相應擴大，繼而出現了對君主負責的文職官員，這是西方

最早的文官階層。

從中世紀晚期文官階層的出現到近代文官制度的形成，經過了三個時期：“恩賜官職制”、“個

人徇私制”、“政黨分肥制”。

19世紀前，前兩個時期“恩賜官職制”和“個人徇私制”這二個時期的基本特點相同。具體說，

在封建君主專制統治時期和資產階級掌權初期，政府文職官員的官職的獲得，大多是由國家當權

者，根據個人印象而恩賜或憑借私人關系的親疏相授予的。

進入19世紀后，伴隨著資產階級政黨輪流執政這一政黨政治的形成和發展，“政黨分肥制”應

運而生，這種狀況延續了約半個世紀。

近代西方國家的文官制度是在19世紀中葉以后確立起來的。它的產生是資本主義經濟和政治的

必然結果，是資產階級革新吏制的重大成果。

（1）文官制度的建立是資本主義經濟發展引起政府職能擴張的產物。

工業革命后，隨著資本主義經濟的發展，社會化的大生產，導致政府主管事務的膨脹，政府除了

管理治安、國防、財政、稅收等傳統事務外，加強了對經濟、教育、科技、文化等新的社會事務

的管理。

（2）文官制度的建立是資產階級政黨政治發展的結果。

在資產階級統治下，隨著執政黨的定期更迭，大批行政官員經常是大規模的換班，所以建立常任

文官制度呈現緊迫性。

（3）文官制度的建立是資產階級平等思想和功利主義原則在人事制度上的體現。

在中世紀，歐洲各國實行界限森嚴的封建等級制。資產階級興起后，提出了天賦人權、人人平等、

主權在民等思想廣泛深入人心，并在西方國家得到明確的認可，成為資本主義社會的基本原則，

為公平競爭錄用人才創造條件，為文官制度的建立提供了思想和理論依據。

19世紀上半葉英國資產階級哲學家耶利米?邊沁（親qin）的“功利主義”原則，也為文官制度

的建立提供了思想和理論依據。

耶利米?邊沁“功利主義”：

（教材《世界史》近代史編下卷p150“邊沁的功利主義”）主要代表作有《道德與立法原理》、

《政府論斷篇》、《最高限度的行政效率，最低限度的開支》等，他主張以實際功效或利益作

為道德的標準。他強調，人的全部活動、道德和立法的活動，都只能依據一個原則，即功利。

他解釋說，功利就是追求快樂和避免痛苦，力爭有利的東西而避免有害的東西。在功利這個原則

面前“品行最壞的人和道德高尚的人，其行為為動機都是一樣的。無論什么人都想增加自己的幸

福。因此，盡力保障人的快樂和利益，不僅是個人的動機，也應成為立法者的目標?！?/p>

（4）近代西方文官制度也是在吸收古代中國官吏制度（科舉）精華的基礎上建立起來的。

古代中國官制在人類政治發展史上占有重要地位，其嚴密性、系統性和成熟性在當時世界上是獨

一無二的。

在西方倍受“恩賜官職制”、“個人徇私制”、“政黨分肥制”之苦的西方資產階級和其他階層

的眼里，公開考試、擇優任官的中國科舉制無疑是一劑良藥。

可以認為，近代西方文官制度的核心——考任制是在古老的中國大地上鑄造的，后經西方人加工

錘煉成為西方文官制度的主體。

英國文官制度：

在人類社會發展的人事進程中，資產階級發展的“最初的過程總是發生在英國；英國是資產階級

世界的締造者?！保ā恶R恩選集》1卷p487）

從總體上看，英國近代文官制度的確立可以分為兩個階段：

第一階段是產生政務官與事務官的分野；

第二階段是實現事務官與考試錄用的結合。

1805年，英國財政部開始設立事務官。

1830年，其它各部也相繼設立了這一職務。

從此，英國政府的文職官員就正式分成兩大類：

一類是有任期限制的政務官。一類是常任的事務官。

1832年，第一次議會改革，為文官制度啟動奠定了基礎。

1854年，英國提出了一個《關于建立英國常任文官制度的報告》（又稱為《諾斯科特——屈維

廉報告》）。

該報告奠定了英國常任文官制度的基礎，確立了四項重要原則，即：

（1）建立公開競爭考試制度，擇優錄用文官；

（2）根據不同的教育程度，把政府文官分為高級文官和低級文官兩大類，前者從事執行政策的

智力工作，后者從事辦理日常事務的例行工作；

（3）建立統一的文官體制，對各部文官實行統一管理，允許各部文官相互轉調；

（4）建立考核在職文官的工作的機制。根據其工作成績和勤奮程度加以晉升。

1855年，帕麥斯頓內閣頒布《關于錄用王國政府文官的樞密院令》，決定成立不受黨派干涉，

獨立主持文官考試。

1870年，又頒布了關于國家文官制度的第二個樞密院令，補充規定，凡未經考試并持有文官事

務委員及格證書者，一律不得從事任何事務官職。

至此，世界上第一個文官制度在英國正式確立。

美國文官制度：

美國文官制度基本上是仿效英國，經過多次改革而建立起來的。美國在建國后曾是一個實行“政

黨分肥制”近半個世紀的典型國家。

1871年，美國成立了第一個獨立的文官機構——文官改革委員會，統一負責改革事宜。

1877年，美國內政部首開了公開考試錄用文官之先例。

1883年，美國國會通過《調整和改革美國文官制度的法案》（又稱《彭德爾頓文官法》由美國

國會議員彭德爾頓提出的。）

這個法規定：

（1）成立由不同政黨成員組成的三人文官委員會，統管聯邦文官事務；

（2）建立公開競爭考試制度。擇優錄用文官；

（3）實行文官職業保險，文官一經錄用，不得因政黨關系等政治原因被革職；

（4）嚴禁文官參與黨派政治活動；

（5）建立統一的文官體系。

該法案標志著美國文官制度的最終形成。

日本文官制度：

日本文官制度的形成與發展是以第二次世界大戰為界，劃分為戰前文官制度和戰后公務員制度

兩大時期。

日本戰前文官制度，

亦即日本近代文官制度是明治維新在向西方學習的改革大潮中建立起來的，是在“和洋結合”

原則指導下的獨創。具體說，日本近代文官制度是學習西方經驗與保存日本歷史特點、民族傳

統相結合的產物，具有鮮明的日本化特色。

1885年，日本開始實行君主立憲的“（ci持）敕令內閣制”，并頒布了旨在建立文官考試制度

的《官吏綱要》，規定今后“仕進（錄用）須經由考試”。這是日本歷史上首次確立的考試選

官制度。

1887年，明治政府又頒布《文官考試試補及見習規則》，對高等文官和普通文官的選擇范圍作

了詳盡的規定。從《綱要》和《規則》中可以看出，近代日本文官制度所要求的考試和任用制已

在日本建立了起來。

1893年，明治政府制定了《文官任用令》和《文官考試規則》，以考試任用高等文官的原則才

得以確立。

1899年，明治政府又修改了《文官任用令》，同時還頒布了《文官資格保障令》和《文官懲戒

令》。這三個法令被稱為日本的“文官三令”，在日本官吏制度發展史上占有重要地位，標志著

日本近代文官制度的最終確立。

日本近代文官制度的特點：

（1）日本近代文官制度受德國官吏制度的影響較深。日本1871年和1881年兩次派出政府使團

出國到西方考察，特別對德國的考察，參照德國在立憲政體形式下保持君主統治大權的經驗，

制定了《官吏綱要》。

（2）有關文官關系的法律，主要以天皇的任命大權為基礎，以敕令的形式出現；

（3）文官具有封建屬臣的身份，完全隸屬于總攬統治權的天皇。必須“對天皇陛下和天皇政府

忠順勤勉，并服從法律命令，恪盡職守”，但文官又居于超越一般國民之上的特權地位；

（4）文官之間等級森嚴，“上層無寒門，下層無貴族”的身份制色彩派厚。

戰后公務員制度：

1946年，美國派出著名人事行政專家布勞恩?胡佛為團長的“美國對日人事行政顧問團”赴日

研究和督導日本的官制改革。

1947年6月，美國顧問團在對日本戰前文官制度進行了全面的調查和綜合論證的基礎上，向日

本政府提交了一份以美國文官制度為藍本的《國家公務員法草案》。

同年10月，日本政府以新憲法的原則為依據，以美國顧問團的草案為基礎，制定了《國家公務

員法》，成為日本戰后公務員制度的基本法規。此后，日本又陸續制定了一系列補充法規、條例

及實施細則，從而形成了一套完整的現代公務員制度。

戰后日本公務員制度的新特點：

從法律上確認了官吏的性質和身份是“為全體國民服務”的“公務員”；

規定公務員必須“保持政治上的中立”；

以及保障公務員在任職方面“機會均等”；

實行嚴格的定編定員制。

二、文官制度的基本特征

共同特征：

一是、實行“功績制”。

這是西方國家文官制度的一個重要特征，也是西方國家文官制度最重要的原則之一，舍此不成

為文官制度。

功績制包括兩方面的內容：①是公開競爭考試，擇優錄用；②是嚴格考核，擇優晉升?？傊?，

這種功績制充分體現了“機會均等”、“用人維才”和“獎優罰劣”。

二是、設有專管機構，實行統一管理。

為了保證文官考試和錄用的公正性與權威性，也為了避免人事機構不受劃少受行政長官和黨派

勢力的干涉，還為了適應日益復雜的政府行政事務工作，西方各國普遍建立了獨立的、職能化

的文官專管機構。

它的建立與運行，一方面減免了因各部門自行管理而帶來的諸多弊病，如部門分割、機構重

疊、領導多頭、政出多門和苦樂不均等問題；另一方面促進了治事與管人的有機結合，即以治

事為目的，管人為手段，管人為治事服務。

三是、進行職位分類，實行文官職位制。

所謂“職位”，是指符合一定規格的人所擔任的工作職務和承擔的責任。

職位分類就是把各種復雜的文官職位（行政人員類、工程技術人員類），按工作性質、難易程

度、責任輕重、所需資格等因素，劃分為若干等級，以便做到對不同專業、不同等級的文官實

行不同的管理。

可以說，職位分類是實現文官管理科學化的重要標志，同時也是創建文官職位制的先決條件。

文官職位制就是依法確定的每一文官職務與其任職資格、工作責任、考核標準、工資待遇、升

遷路線等相統一的規程。

四是、規定“政治中立”，實行文官職務常任制。

西方國家規定文官必須在政治上嚴守中立，主要是為了在多黨制激烈競爭的政治環境中，避免

使文官成為某一政黨政治目標的工具，企圖造就一個超越黨派、階級之上的社會階層，確保政

治局勢的穩定性和政府工作的連續性，從而更有效地維護資產階級的整體利益。

五是、實行法制，依法管理。

西方國家在建立與健全文官制度的進程中，特別重視變“人治”為“法治”。文官對國家、對

政府、對民眾、對上下級的關系等，都是由法律確定的。

西方國家一般都是先制定文官制度的總法或基本法，然后根據總法的基本準則制定各種單項法

規和條例，逐步形成完備的文官制度法律體系。

西方國家的文官法規不僅健全，而且有明確的罰則，對于違反文官法規的行為要給予嚴厲的懲

處，以維護法規的權威性和嚴肅性。

三、文官制度的歷史作用和局限性。

從近代西方國家文官制度的本質屬性來看，它作為資產階級政治制度的有機組成部分，無疑要打

上階級的烙??；

它作為政府人事管理的技術規范體系，又具有科學管理所必須遵循的準則，在人類社會發展史

上，它即是政府人事管理制度史的重大變革，亦是近代資產階級創造的制度文明。正是西方國

家文官制度這種階級性和科學性的兩重屬性，決定了它在推動資本主義社會發展中的重要作

用。

第一，保證政局的穩定性、政策的連續性和社會的常態運行。

西方資本主義國家實行多黨輪流執政的政治體制，因而政黨爭斗激烈，內閣換屆頻繁。那么，

為什么頻繁更迭政府沒有動搖資產階級的統治呢？

重要原因之一，就是它們比較普遍地實行了常任文官制度。

近代西方國家的文官制度，是資本主義社會正常運轉中不可缺少的一環，是資產階級有意識進

行的社會調節與控制的一部分，并且是取得了相當成功的一部分。

第二、促進資本主義經濟的發展。

西方各國為了在世界市場的激烈競爭中戰勝對手，資產階級迫切要求本國政府提供更有效的服

務和更有力的支持。在這種新的歷史條件下，資產階級各國政府直接出面對社會經濟進行大規

模的干預和控制。于是政府的經濟功能擴大，與此相適應，越來越多的專業科技人員進入了文

官隊伍，他們在研究經濟開發，制定經濟發展戰略、各項經濟政策和經濟法規，調整產業結

構，指導完善經營管理等方面起著重要作用。促進了經濟的發展。

第三、擴大選才范圍，提高行政效率。

西方國家建立文官制度的著眼點，就是廣泛羅集優秀人才，改善國家人事管理，提高政府工作

效率。

為了達到這一目的，西方國家將競爭機制引入了人事行政領域，實行公開而又平等的競爭考

試，而后擇優錄用文官，鼓勵人們在競能、競技、競智中充分顯現聰明才干。

同時，西方國家還建立了比較完善的文官培訓網絡，通過對文官職前和在職的培訓，不斷提高

文官隊伍的素質。

此外，對在職文官實行常任制、功績制和職位制，也有利于增強他們的職業安全感和工作責任

心，還可以激發他們的工作積極性和創造性。

西方國家的文官制度雖然已經和在發揮著積極功能，但它決不是一種盡善盡美的模式，西方文

官制度也存在著許多不容忽視的局限性：

（1）西方文官制度具有很大的階級局限性。

（2）西方文官制度存在著由它自身所造成的一些局限。

主要表現：

一是、“鐵飯碗”文官一經錄用，無重大過失不受免職處分，可長期任職到退休。

二是、西方文官即有實權而又不負政治責任的特殊階層。

三是、文官考試制度的貴族化傾向。晉升上的論資排隊等。

盡管如此。近代時期創立的西方文官制度畢竟是一個巨大的歷史性進步。