五四憲法

從制憲的過程和文本的視角進行解讀，五四憲法不乏可圈可點之處，然而這部憲法施行不到

三年即遭受了毀棄的命運，制憲時的光榮與夢想化為新中國憲政史中的驚嘆號，令人唏噓感

慨。

回顧五四憲法厄運的原因，并非為了發思古之幽情，而是為了更好地推進當下中國

的憲政建設。五四憲法的缺失表現在：

首先是憲政核心價值的疏離。限制國家權力的惡性，保障人權是經由歷史檢驗的憲

政基本規律。為了體現這個規律，必須在憲法文本中有一套周密的制度設計和機制安排。但

在五四憲法制定之初，基于中國共產黨在領導革命和社會重建中立下的特殊功勛，使我們很

難以限制黨領導下的政府權力作為憲法制度安排的重點之一，因為這在邏輯上易被理解成對

黨的不信任。同時，任何國家權力都存有權力之所屬和權力之行使兩個緯度，可是我們在五

四憲法制度時卻差不多是把它們合而為一的。我們以為只要建立了人民當家作主的政府，“只

要我們用民選的立法機構來”控制政府“，那么約束政府的各種傳統手段就可以棄之不用了。”

（哈耶克語）另外中國歷史上長期存在的內省式的傳統也使得人們易把解決權力問題的希望

寄托于：執掌權力者的道德內修和人格凈化，而不重視外在的制度設計。上述因素造成五四

憲法文本有諸如“中華人民共和國一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表

大會和地方各級人民代表大會。”“一切國家機關工作人員必須效忠人民民主制度，服從憲法

和法律，努力為人民服務”的明確規定，卻無關于權力制約的鮮明倡導。

憲法必須規定公民的基本權利，這也是近現代憲法的要義所在。列寧就說過，憲法

是一部寫著人民權利的紙。但憲法對公民權利的保障，其目的不在于用憲法文本的形式對權

利進行簡單的羅列與宣示。因為近代以來，即使是許多借民主之名而行專制之實的國家，也

可能會制定一部憲法規定公民權利以粉飾門面，掩人耳目，所以公民權利的有效保障固然有

賴于憲法文本的確認，但建立確實可靠的公民權利保障機制，創造適合憲法生成和發育的社

會環境則更為重要。以此而言，五四憲法僅有對公民權利的列舉式規定而沒有設置權利被侵

害的憲法救濟機制和富于實效的憲法保障制度，可謂其最大的缺失。

其次是五四憲法的綱領化。中國的法制發展是與現代化轉型和民族獨立幾乎同步展

開的。前現代的落后、停滯與現代化發展的“共時性”，要求動員一切國家和社會資源實現“超

常規”發展。這就注定憲政在中國啟動之初便被賦予了強烈的工具價值，即便是五四憲法這

部社會主義的新型憲法也未能逃脫這種歷史的宿命。在當時的歷史條件下，五四憲法的使命

就是在過渡時期實現社會主義，它是一個過渡時期的總章程，是為建設社會主義而奮斗的憲

法。五四憲法制定的目的就是在四九年共同綱領的基礎上，在已經取得成就的前提下，進一

步把現存的資本主義成分轉變為社會主義性質，通過完成過渡時期的總任務，實現建設社會

主義的目標。五四憲法規定的總任務是“逐步實現國家的社會主義工業化，逐步完成對農業、

手工業和資本主義工商業的社會主義改造。（序言）”五四憲法同時規定了建設社會主義的政

治基礎、經濟基礎、過渡的步驟、具體的過渡形式以及完成過渡任務的具體力量等。這部憲

法實質上是政治任務的綱領化，是用具有最高效力的憲法把當時執政黨所確定的歷史使命固

定下來，因此，使命的完成也意味著憲法生命的完結。當1956年黨宣布社會主義改造提前完

成時，五四憲法已經失去了存在的必要。這部憲法的創制是黨重視的產物，其發揮作用的時

間也由黨事先確定，它在實施中的命運實際上也與黨的指導思想和法制理念息息相關。五四

憲法不是近代意義上的權利契約書，而只是完成國家任務的宣言書。

再次，五四憲法厄運的成因還在于其所規定的經濟內容具有速變性的特點。西方近

代的憲法是市場經濟成熟化的產物，是社會自我演進的階段性表征。而五四憲法生成的社會

環境卻只是一個剛剛擺脫了半殖民半封建狀態的社會。因此盡管在相應的社會關系、市場因

素和政治環境還不完全確定甚至根本不具備的情形下，我們還要憑著對社會的觀察和預見制

定憲法，并要以之改變社會建立憲法存在發展的基礎。五四憲法有關經濟內容的大幅度規定

無疑是這種努力的一個顯示。但問題是當時在社會主義經濟與資本主義經濟并存，且又急于

消滅資本主義經濟的情況下，五四憲法過于具體地規定了經濟內容，而現實中這些經濟成分

又具有明顯的變動性。關于我國現有的各種生產資料所有制的分析以及國家關于各種所有制

的政策，構成了憲法總綱的重要部分。五四憲法第5條規定“中華人民共和國的生產資料所

有制現在有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；

個體勞動所有制；資本家所有制。”五四憲法對不同經濟成分的地位給予不同的規定。第6

條規定“國家保證優先發展國營經濟”。第7條規定“鼓勵、指導和幫助合作社經濟的發展”。

第8條“國家對富農經濟采取限制和逐步消滅的政策”。第9條規定“國家指導和幫助個體手

工業”。第10條規定對資本主義工商業“鼓勵和指導他們轉變為不同形式的國家資本主義經

濟，逐步以全民所有制代替資本家所有制。”五四憲法還對不同經濟成分的過渡形式作了分別

規定。“在對農業和手工業的社會主義改造中，主要的過渡形式是勞動群眾部分集體所有制的

合作社，如像幾年前來我國農村中已經開始發展起來的，以土地入股和統一經營為特點的農

業生產合作社。在我國的歷史條件下，我們逐步地和廣泛地運用這種半社會主義性質的合作

經濟的過渡形式，就可以引導廣大的個體勞動者比較順利地走向勞動群眾的集體所有制。在

對資本主義工商業的社會主義改造中，過渡形式是國家資本主義。在我國的歷史條件下，我

們可能通過各種不同形式的國家資本主義逐步實現對資本主義工商業的社會主義改造。”另外，

五四憲法還規定了實現過渡的和平道路。“??所有這些，即工人階級的國家領導權和工農的

鞏固聯盟，社會主義經濟在國民經濟中的領導地位，國內統一戰線的關系，并加上有利的國

際條件，就是我國所以能夠通過和平道路消滅剝削制度，建成社會主義的必要條件。”

五四憲法這種對經濟政策亦步亦趨的追隨，不符合憲法規范穩定性、概括性的要求。

憲法的權威在很大程度上來自于憲法的穩定。失去高度概括性之特點的憲法規范，面對現實

經濟生活的劇烈變動失去了應變能力。而法律是一個保守的事物（培根語）。列寧說，當法律

與現實脫節的時候，憲法是虛偽的，當它們是一致的時候，憲法是真實的。事實也確實如此，

當1956年我國對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造完成后，五四憲法的有關經

濟制度的規定，尤其是對非社會主義的經濟成分進行社會主義改造的部分，由于失去了調整

對象，事實上已經停止了生命力，連宣示的作用也沒有了。