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科學規劃合理利用和保護松遼流域重點河道岸線

陳娟;曲洋;于冰

【摘要】《松遼流域重點河道岸線利用管理規劃》(以下簡稱《規劃》)是松遼流域

水行政管理的一項重要基礎工作,是今后一個時期松遼流域重點河道岸線利用和保

護的重要依據.文中在深入開展岸線資源及其開發利用情況、河道演變規律調查評

價的基礎上,全面分析岸線資源利用狀況和需求以及岸線資源利用與河道整治工程、

河勢控制工程的關系,在確保防洪安全、供水安全和保護好水生態環境的基礎上,對

流域重要河段的岸線進行評估,合理規劃岸線資源的利用與保護,并提出岸線利用與

保護的指導意見,進一步明確河道岸線的管理范圍,為實現岸線資源的科學管理、加

強水行政執法提供技術支撐.

【期刊名稱】《東北水利水電》

【年(卷),期】2013(031)007

【總頁數】3頁(P54-56)

【關鍵詞】岸線利用管理;岸線控制線;岸線功能區;規劃意見;松遼流域

【作者】陳娟;曲洋;于冰

【作者單位】水利部松遼水利委員會,吉林長春130021;水利部松遼水利委員會,吉

林長春130021;水利部松遼水利委員會,吉林長春130021

【正文語種】中文

【中圖分類】TV212.4

1規劃編制背景

松花江、遼河流域河流眾多，岸線資源豐富。岸線資源的合理開發利用、科學保護

和有效管理，對于促進我國經濟社會可持續發展，保障防洪、供水安全和水生態環

境等方面都具有十分重要的意義。

隨著流域經濟社會的快速發展，工業化、城鎮化進程也在加快，各行各業對岸線灘

涂資源的開發利用要求越來越高。目前流域岸線利用管理存在以下主要問題：

1）開發利用與治理保護不夠協調，岸線資源無序開發和過度開發問題突出。在防

洪、供水、工業、航運、生態環境等岸線功能利用上缺乏統籌協調，造成岸線資源

的開發利用不夠合理，尤其是部分城市河段的岸線利用項目高度集中，影響防洪和

河勢穩定，對河流生態也產生了很大的影響。

2）缺乏岸線資源利用統一規劃。由于缺乏具有法律效力的岸線資源利用規劃，河

道岸線界定沒有統一規范的標準，河道岸線界限范圍尚不明確，涉河項目開發建設

是否影響防洪、河勢穩定及滿足水生態環境保護要求難以確定。

3）岸線資源利用缺乏規范的管理制度和政策。岸線開發利用管理法規尚不健全，

管理體制機制不夠完善，也缺乏規范的管理制度和政策，難以有效規范和調節岸線

利用行為。岸線控制和利用常涉及不同部門和不同專業，而部門間和行業間缺乏統

一協調，各職能部門職責不清、各自為政，多頭管理現象突出。所有權、使用權、

管理權不清，現行法律法規相互矛盾，行業間各執行各的規定，造成河道、堤防、

岸線管理困難。

4）單純重視經濟效益，忽視防洪、供水安全和生態環境功能，對岸線治理保護重

視不夠，缺乏有效的控制措施，無序開發和隨意侵占河道行洪水域的現象日益增多。

5）有些開發利用項目，排污不達標造成了下游水域嚴重污染。

6）地區之間矛盾突出。部分地區的岸線開發利用未能統籌處理好上下游、左右岸

等方面的關系，只顧自己利益，變相搶占岸線，給防洪安全和供水安全帶來不利影

響。

局部岸線資源開發利用的影響是細微的，但沿河兩岸岸線資源大量開發利用的累積

效應對河流防洪安全和生態環境的影響是十分巨大的，部分開發利用項目對河道的

侵害甚至是難以逆轉的。因此，為保障河道行洪安全，維護河流健康生命，適應流

域經濟社會可持續發展的要求，對松遼流域重要河段岸線灘涂利用和保護進行科學

規劃是十分必要和迫切的。

2規劃的特點

1）流域乃至全國均未進行過岸線利用管理規劃，《規劃》尚屬首次。

2）《規劃》注重協調好岸線資源利用保護與沿河地區社會經濟發展之間的關系，

重視發揮岸線資源的多功能作用，既發揮岸線在防洪、供水、水資源利用、生態環

境保護等方面的作用，保障防洪安全、河勢穩定、供水安全、保護水生態環境和維

護河流健康，又發揮岸線的社會服務功能和行業發展等資源效用，合理開發利用岸

線資源，促進岸線資源可持續利用。

3）《規劃》對岸線資源保護與利用并重、治理與開發相結合，將岸線資源的保護

和控制利用放在突出的位置，既考慮沿河地區經濟社會發展對岸線資源開發利用的

需要，提出合理的開發利用方案，又根據不同河段的河勢特點和防洪、供水以及水

生態環境保護的要求，提出有效保護和合理控制利用的對策措施，對不適當開發的

區域嚴格加以控制。

4）《規劃》劃定了流域重點河道岸線控制線和岸線功能區，為岸線利用管理提供

了依據。

5）突出岸線利用管理。《規劃》提出了不同岸線布局調整和控制利用管理指導意

見，以及加強岸線利用、保護和管理的政策制度建議。

3主要規劃內容

3.1規劃河道基本情況

此次松遼流域重點河道岸線利用管理規劃河段是松花江流域的嫩江段、二松段、松

干段和遼河流域的老哈河界河段、遼河口盤錦段。嫩江段：尼爾基水庫壩下至三岔

河口，河道長563.88km；二松段：豐滿水庫壩下至三岔河口，河道長368.54

km；松干段：三岔河口至哈爾濱，河道長306.80km，佳木斯市河段，河道長

29.94km；松花江支流牡丹江：牡丹江市河段，河道長22.37km；老哈河界河段：

葉赤鐵路橋下東小河入河口至赤通鐵路橋下白斯朗營子河入河口，河道長106.42

km；遼河口盤錦段：盤錦市境內，河道長36.55km。

松花江流域規劃河段涉及黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區12個市盟、20個縣

（市、旗），其中包括6個地級市建成區，2005年規劃區總人口為2260萬人，

土地面積13萬km2，耕地面積5萬km2，地區生產總值3618億元，重點城市

包括哈爾濱市、齊齊哈爾市、佳木斯市、牡丹江市、吉林市和松原市等。遼河流域

規劃河段涉及遼寧省、內蒙古自治區的朝陽市、盤錦市、赤峰市的7個縣市區，

其中包括盤錦市城市建成區，2005年規劃區總人口為306萬人，土地面積1.71

萬km2，耕地面積3950km2，地區生產總值315億元，重點城市為盤錦市。

3.2岸線功能區劃

松花江流域重點河道岸線規劃區劃定嫩江段、二松段、松干三岔河口至哈爾濱市段

以及佳木斯市和牡丹江市城市河段的臨水控制線長度為2498.76km，外緣控制

線長度為2206.05km，岸線區面積為2144.76km2；遼河流域老哈河界河段、

遼河口盤錦段兩個河段臨水控制線長為272.25km，外緣控制線長為265.27km，

岸線區面積為100.42km2。

松花江流域重點河道共劃定了4類114個岸線功能區，其中：岸線保護區22個，

岸線保留區16個、岸線控制利用區70個，岸線開發利用區6個。遼河流域重點

河道共劃定了4類15個岸線功能區，其中：岸線保留區9個，岸線控制利用區6

個，沒有岸線保護區和岸線開發利用區。

3.3岸線資源利用現狀

松花江流域重點河道現狀利用岸線總長度為245.72km，岸線開發利用率為

9.83%，岸線開發利用程度較低。各類岸線利用，工程設施136.50km，景觀商

業類31.62km，工業與住宅類9.47km，其他類68.13km。岸線利用主要集中

在黑龍江省和吉林省，岸線利用長度分別為135.50km，109.18km，內蒙古自

治區岸線利用長度僅為1.05km。現狀利用岸線面積127.96km2，永久性占地率

5.97%。岸線功能區跨河建筑物總數83個（雙側合并的實體數量），密度為0.03

個/km；取排水口總數538個，密度為0.22個/km。

遼河流域重點河道現狀利用岸線總長度為14.66km，岸線開發利用率為5.39%，

岸線開發利用程度較低。各類岸線利用，工程設施8.71km，景觀商業3.54km，

其他類2.42km。岸線利用主要集中在遼河口盤錦段，岸線利用長度11.73km。

現狀利用岸線面積4.73km2，永久性占地率4.71%。岸線功能區跨河建筑物總數

為11個（雙側合并的實體數量），密度為0.04個/km；取排水口總數為11個，

密度為0.04個/km。

4岸線利用現狀評價

4.1岸線利用現狀與功能區劃要求的協調性評價

一般情況下，現狀多數的岸線利用項目都集中在岸線控制利用區和岸線開發利用區

內，經過協調性分析，除排污口外，絕大多數現有的建設項目滿足岸線功能區劃要

求。

4.2岸線利用現狀對防洪、供水、生態環境等的影響評價

沿河地區的城鎮排污口所排放的工業和生活污水，港口碼頭區船舶的油污和可能污

染水體的貨物，以及建設項目在施工期間所產生的污染物，這些都直接地污染了水

體，對河道的水生態環境不利。近年來，河道內建設項目基本上都要經過水行政主

管部門審批許可，都要進行防洪評價，因此近年來新建成的一些建設項目基本上是

和防洪規劃是協調的。但是在之前的建設項目，或者是在項目建設時有關的水利規

劃還未出臺的情況下，一些建設項目與現有的水利規劃或管理規定存在某些不協調

性，具體包括：1）齊富公路橋、濱洲鐵路橋（齊市）、平齊鐵路橋、通讓鐵路橋、

龍潭大橋、海浪公路橋（舊牡寧公路橋）、鐵嶺公路橋等7座橋梁壅高洪水；2）

河道內部分工業與住宅、村屯、高桿作物等建筑物及林地等阻礙行洪，嫩江段共有

排污口14處，對河流水質有一定影響；3）規劃河段共有排污口116處，對河流

水質有一定影響；4）老哈河界河河段未能按《老哈河清障治理補充規劃》實施拆

除、清退已有建筑和建設規劃工程，河流防洪安全、河勢穩定控制存在較大隱患；

5）盤山閘現狀過洪能力不足，只能達到3000m3/s，對工程本身及盤錦市防洪

安全有不利影響。

4.3岸線利用現狀與相關規劃和區劃協調性的評價

在劃定岸線功能區時，充分考慮相關規劃和區劃并與之保持協調一致，主要有松花

江、遼河流域防洪規劃、水資源開發利用規劃、松花江、遼河流域地表水水功能區

劃、各城市總體規劃、農業及林業保護區規劃等。對于胖頭泡和月亮泡兩處規劃蓄

滯洪區，其進水口所在岸段都劃定為岸線保留區，并根據蓄滯洪區的特點劃定岸線

控制線；對地級以上城市飲用水水源地所在岸段，都劃定為岸線保護區；對水功能

區劃劃定的保護區所在岸段，也相應劃定為岸線保護區；為適應城市發展總體規劃

及區域經濟發展要求，對哈爾濱市、齊齊哈爾市、吉林市、松原市等城市部分岸段，

劃定為岸線開發利用區；對漠漠格國家級自然保護區、大安市烏蘇里擬鲿國家級水

產種質資源保護區、肇源縣自然濕地保護區、肇東市自然濕地保護區所在岸段，分

別劃定為岸線保護區；為解決盤山閘河段泄流能力低的問題，規劃近期對盤山閘進

行擴建，在盤山閘擴建未實施前，遇大洪水時，還需利用左側灘地分洪，岸線規劃

劃定此河段為保留區，為過洪預留了通道。

5岸線利用管理規劃意見

岸線保護的總體目標是嚴格控制污染利用項目，嚴禁占用河湖水域，改善河湖水域

環境，逐步恢復河湖生態功能。同時對已有不合理的岸線開發利用項目逐步進行調

整和清退，對歷史遺留的圍墾區域予以妥善處理。

5.1岸線控制線管理

臨水控制線是對岸線利用項目進入河道的距離和方式加以限定。除攔河（閘）壩以

外，任何實體的阻水建筑物原則上不得逾越臨水控制線，但防洪及河勢控制工程、

橋梁、管線和取供水工程等跨河、穿河建設項目除外。建設項目必須滿足河道管理

范圍內建設項目審查技術要求，并經有審批權限的水行政主管部門審查同意。橋梁、

碼頭、管線等需超越臨水控制線的項目，超越臨水控制線的部分應采取架空、貼地

或下沉等方式，盡量減小占用河道過流斷面。外緣控制線是岸線資源保護和管理的

外緣邊界線，進入外緣控制線的建設項目均須服從岸線利用管理規劃。

5.2岸線功能區管理

對于岸線保護區的管理，要將保護作為管理工作的首要目標，要結合劃分岸線保護

區時確定的保護目標，有針對性地進行岸線功能區的管理，確保保護目標的實現。

岸線保留區的管理須重視岸線開發利用條件，對現狀不具備開發利用條件的，在防

洪治理及河勢控制等工程建成后，方可考慮開發利用，部分洲灘岸線須嚴格按照流

域防洪規劃的安排進行管理。對于岸線控制利用區的管理，特別需要強調的是控制

和指導，以實現岸線的可持續開發利用。岸線開發利用區的管理，要充分考慮沿江

地區經濟社會發展的需要，根據地方城鄉建設規劃等相關規劃，嚴格執行防洪影響

評價、水資源論證和環境影響評價等相關行政審批制度后，可建設港口碼頭、跨

（穿）河建筑物、取排水口等各種符合法律法規的開發利用項目，科學合理地開發

利用。

5.3岸線利用與保護調整意見

1）保障防洪安全。清除河道岸線范圍內阻水建筑物，清理阻礙行（蓄）洪的灘地

占用，實施農村段圍堤（生產堤）、套堤清退及“單退”，清除河道中阻水林地和

高桿作物；拆除影響防洪安全的浮橋及廢棄橋等阻水建筑物；復核河段內多個橋梁

的阻水作用，對阻水嚴重的7座橋梁實施必要的改建；對盤山閘進行改擴建。

2）落實水資源保護。嚴格控制排污口水質達標排放和污染負荷總量控制，對于無

法達標排放或污染負荷總量超標的排污口堅決予以清除；清退和調整水源地及取水

口保護區內影響水資源保護的岸線開發利用項目。

3）統籌協調上下游、左右岸及沿江相關規劃的關系。重視岸線開發利用項目的論

證，合理配置岸線資源，實現有序高效利用。

6建議

1）與防洪、水資源或水環境治理及保護有關的項目，應符合流域綜合規劃和防洪、

水資源等專業規劃的相關規劃要求。

2）在河道岸線功能區、水域、灘地內，從事建設、養殖、爆破、鉆探、旅游、過

駁船只等活動，需報經所在地的縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者河道管

理單位批準。

3）利用堤頂、堤身或者戧臺確需兼做公路的，必須經科學論證和有管轄權的水行

政主管部門或者流域管理機構批準。

4）需對岸線或岸線功能區進行調整的，應征求省級水行政主管部門和流域管理機

構的意見，并報岸線利用管理規劃的原批準單位同意后實施。

5）編制有關涉河城市總體規劃及土地利用、航道、養殖、旅游、交通等行業規劃

要與此規劃相協調，并按各自權限審批并事先征求水行政主管部門意見。

6）各級土地主管部門在進行河道岸線功能區、水域、灘地和圍墾區土地轉讓審批

前，需征求省級水行政主管部門和流域管理機構意見。

7）編制清障規劃，應征求省級水行政主管部門和流域管理機構意見，并報省級人

民政府批準。