效率低下

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試論行政效率低下的原因及對策建議

四川省XX食品藥品監督管理局陳三陳健波

行政效率是行政管理活動的出發點，行政工作的高效

率是建設“廉潔、勤政、務實、高效”機關的迫切需要，是

貫徹落實黨的十七大精神，改善發展環境，加強機關作風建

設，提升行政效能，提高服務水平的具體體現。行政效率能

否提高，直接影響機關、企業、事業管理活動的運行，它制

約著社會系統的整體效率。隨著改革開放向縱深推進、社會

經濟的不斷發展，行政效率低下成了嚴重阻礙我們前進的絆

腳石，提高行政效率已成為各級政府及其職能部門面臨的首

要任務。

一、行政效率低下的原因

(一)機構設置臃腫、人浮于事

行政組織是行政效率的基本保障因素。組織機構合理、

人員編制適量，行政人員優化，就有利于行政效率的提高，

反之則會限制行政效率的提高。目前，由于行政機構雍腫,

帶來的推諉扯皮，相互掣肘等現象仍大量存在；行政人員的

結構，特別是專業知識結構不科學現象較為嚴重，具有專業

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知識、專業能力的人較少；行政管理活動的各環節不規范，

不能很好地協調一致；特別是“漂”在機關的借調群體，也

是一個誰也不清楚有多大的群體；至于機構改革、職能劃分

難以走出精減—膨脹—再精減—再膨脹的“怪圈”。我國行

政管理機構縱向管理層次多，橫向職能交叉多。據相關數據

介紹，我們是4712萬人管理8000億美元的產值，美國是300

萬人管理60000億美元產值(GDP)，這就是效率的懸殊。行

政組織改革雖已經歷多次，但這一問題并沒有得到有效解

決，至今仍然嚴重影響行政效率的提高。另外，人浮于事不

僅簡單地表現為工作人員多，而且表現在部分單位領導干部

虛職、副職過多，造成了職務貶值，有職無責，有職無權，

導致上情不易下達，下情不易上送，人為地阻礙了政令的暢

通；另一方面，形成了多頭領導，搞得下屬不知所從，嚴重

影響了行政管理的順利進行。

(二)個別領導思想有待解放，能力有待跟進

極個別領導因循守舊，只顧本部門利益，沒有全局眼光；

或者只顧自身政績，沒有急群眾之所急、想群眾之所想；或

缺乏專業知識；或日理萬機，事必躬親，不利于調動下屬的

積極性，降低了整個行政管理體系的效率。筆者愚見，領導

者應準確定位，把握重點，把時間與精力放在提高領導者自

身素質、實現領導工作科學化和提高領導效能上。

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(三)行政人員素質不高、用人機制不健全

一個行政人員的素質包括科學文化素質、思想道德素

質、政治素質和處理事務的能力。個別行政人員素質不高，

主要表現在：科學文化水平、思想道德不高，缺乏堅定的政

治信仰，處事能力不足等等。這些素質的缺失都使行政人員

在具體的行政過程中效率與效益，動機與效果不相統一，最

終使行政人員從事行政管理活動的產出同所消費的人力、物

力、財力等要素間的比例關系很低，導致行政效率較低。其

次，用人機制的落后也是行政效率低下的重要原因。當前，

行政管理考核和激勵機制不健全，難以實現人盡其才、物盡

其用，容易產生職業枯竭癥，使得行政人員對工作沒有熱情，

辦事敷衍塞責，這也極大地影響了行政效率的提高。

(四)行政法規不健全、制度不完善

行政管理是一項系統復雜的活動，需要有整套與之相適

應的行政法規來保障。在現實行政管理活動中，由于行政法

規的不健全和不配套造成的行政效率低下比比皆是。體現

在：第一、組織中“條條”(縱向行政管理組織)與“塊塊”

(橫向行政管理組織)各自制定的行政法規、規章之間在一定

條件下相互沖突，從而影響到行政效率；第二、同級行政部

門制定的法規、規章之間相互矛盾，從而影響行政效率，在

行政管理組織中，各行政管理部門都有各自的行政法規，以

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保障本部門工作的有效運轉，由于缺乏統一和協調，在實際

工作中部門行政法規之間的“碰撞”現象時有發生。在行政

制度上缺乏系統性和針對性。當前，我們缺乏的首先是高效

的制度，也就是缺乏能夠有效地組織配置各種政治、思想、

經濟要素以實現行政效率增長的制度資源。其中既包括政府

機構設置、職能劃分、人員編制，以及決策、法制、人事等

政治方面的制度，也包括財稅制度、金融制度、投資制度、

企業制度、住房制度、醫療制度等經濟制度。

(五)行政方法簡單、技術手段落后

在現代的行政管理活動中，能否大幅度提高效率，在很

大程度上取決于行政管理活動中能否有效地運用現代科學

技術和現代管理方法。如運用以電子計算機為中心的信息處

理技術，實現用辦公自動化技術，可以大大提高行政效率；

一般辦公設備和其它行政活動技術裝備的更新和改進，也對

提高工作效率有積極作用。當前我們的辦公設備還不夠普

遍，運用科學的決策技術方法不夠，實際工作中現代化的信

息傳輸技術及管理手段還未得到完全普及，這也在一定程度

上制約了行政效率的提高。

二、提高行政效率的途徑和手段

(一)合理設置機構

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按照社會主義市場經濟體制的要求，必須大力推進機構

改革，精簡機構和人員。合理的機構設置是使行政權力得以

運行的組織保證，也是影響行政效率的成本、時間、效果的

重要因素。

黨的十七大明確要求加快行政管理體制改革，建設服務

型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊

制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、

優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、

執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，

完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服

務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場

中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減

少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。規范

垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索

實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機

制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政

層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出

多門問題。統籌機構設置，減少領導職數，嚴格刂票嘀

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(二)建立健全行政管理法規和制度

行政管理法制化是建立法制國家的核心，要提高行政管

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理效率，應該建立健全行政法律制度，依法辦事。在改革并

完善黨和國家的各項制度的過程中，鄧小平多次強調：“要

制定一系列法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”。

只有盡可能做到所有的行政行為都有法律依據，才能發揮各

項科學管理制度的作用。

現代行政管理最重要的特征是法制化的管理。行政管理

法制化就是通過法律對行政管理的各項活動、各個環節進行

調整和規范，將行政管理的一系列技術方法、協調手段、行

為方式、步驟和程序法律化、制度化，為行政管理提供法律

依據和法律保障。依法行政是現代行政管理發展的大趨勢。

行政管理法規作為行政管理法制化的有力工具，以國家強制

力和嚴肅性確保行政管理活動有章可循、有效運轉。健全行

政管理法規是提高行政效率的法律保證。為此，必須加強行

政管理法規的建設，使一切活動都具有基本的規范和程序，

行政機關應明確職權和責任，上下左右關系理順，各司其職，

各盡其責。

日常工作制度的建立和完善，也是提高行政效率不可缺

少的重要保證。特別是嚴格工作責任制，明確劃分責權，做

到責權統一，從制度上杜絕敷衍塞責、拖拉扯皮、爭功諉過

的現象。

1、首長負責制。根據集中統一的原則，各行政部門的

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首長，要負責本行政部門的工作，負責重大問題的決策和主

持有關會議并主持全面工作。副職協助正職分管某一方面的

工作，并對正職負責。

2、崗位責任制。根據行政管理的授權和分工負責的原

則，對工作人員要確定任務和職責范圍，從上到下建立崗位

責任制。從制度上明確職責，對工作人員定崗位、定責任、

定權限、定獎懲、定期考勤、考績，以解決科室、部門之間

存在的職權不清，責任不明，程序混亂，推諉扯皮等現象。

3、分級責任制。根據分級管理的原則，上下級機關和

領導人要明確劃分職權和責任范圍，實行分級責任制，切實

解決越權指揮、越級報告等弊端。實踐證明，只有加強分級

責任制，才能分權分工，分級治事，分層負責，激發民主精

神，發揮各級的主觀能動作用。

(三)提高領導者的素質和領導藝術

行政領導是領導活動的一種，它在國家政府管理的政

治、經濟、文化、社會等生活各領域、各層次中，處于核心

的、主導的地位。在社會主義國家，行政領導是行政權力的

象征，也是人民公仆的體現。建立一個科學的、民主的、強

有力的行政領導體制，是現代行政管理的一個重要目標。要

充分發揮行政領導在國家與社會生活中的作用，提高行政效

率，必須提高行政領導者的素質，建立合理的行政領導集體，

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并不斷地探索科學的行政領導藝術。

任何一個行政單位如果沒有素質較高的領導者，就會成

為一個松散的缺乏戰斗力的機構，也就談不XX效率。領導

者努力提高自身素質的同時，要努力提高領導藝術，善于領

導所屬行政人員同心協力做好工作，這樣才能提高行政效

率。反之，高的行政效率也會向低的方向轉化。領導者要通

曉現代管理觀念和行政管理的規律，樹立信息觀念、系統觀

念、時間觀念、信譽觀念等。并善于運用影響力來提高行政

效率，這也是一種寶貴的領導藝術。

領導者要學會領導藝術，這是提高效率的一條途徑。領

導者不隨便干預下一層次的事；不能顛倒工作的主次；要隨

時傾聽各方面的意見；善于總結經驗教訓；善于控制會議廳

文牘，消除文山會海；善于調動部屬的積極性。

(四)建立一支高素質專業化公務員隊伍?

行政工作人員是管理國家事務的主體，承擔著促進經濟

發展的重任。隨著社會主義市場經濟體制的建立，政府職能

正向有益于經濟高度發展的方向轉變。選拔任用行政機關干

部應從過去的傳統觀念和標準轉變，應從單純型、執行型、

保守型、資歷型向復合型、開拓型、開放型、能力型轉變。

行政管理現代化，首先是人的現代化，尤其是管理國家

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的官員在知識素質和技能的現代化。行政人員是行政管理的

主體和運作者，是行政效率的力量源泉。人是決定因素，公

務員素質提高了，才能不斷提高行政效率。高素質并具有綜

合能力的國家公務員，才能夠嫻熟地運用行政科學知識、法

律知識、現代科技知識，懂得國際規則和國際習慣，能夠開

創性地為部門工作創造新的生機，注入新的活力，創造新的

發展環境，取得卓越的成就，提高行政效率。我國的行政官

員要加速從單一型向綜合型、多功能型轉變，提高綜合工作

能力，成為全方位人才。廣大行政人員要有深入學習行政管

理、領導科學、領導藝術、法律、經濟學等方面知識的緊迫

感責任感。

完善行政隊伍激勵機制

這有利于增強廣大行政人員提高行政效率的緊迫感和

危機感，同時亦可使他們提高自身素質的積極性增強。建立

開放、競爭、公正、透明的干部管理和任用機制，任人惟能、

任人為才；大力提高公務員素質，實行競爭上崗機制，優勝

劣汰，實行能上能下的公務員制度；按照德能勤績標準選人

用人，實行崗位責任制，把政治表現、個人業績與提拔任用

聯系起來；建立和完善各種工作制度、規范、準則，促使行

政人員管理標準化、規范化、制度化，保持提高行政人員素

質的長期性、規范性和制度化。

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(六)運用現代管理技術提高行政效率

管理技術和管理工具是提高行政效率的物質技術保證。

行政管理工作是一項綜合性的復雜的社會活動，涉及范圍

廣，作用因素多，必須借助一定的技術手段才能完成，特別

是現代社會，由于節奏加快，信息量激增，科學技術以日新

月異的態勢向前發展，行政管理如果依舊采用傳統的手工操

作方式來運行，顯然已經難以適應社會發展的要求。因此，

必須利用現代科學技術成果，用電子計算機信息系統和人工

智能設備處理公文、傳遞儲存信息。推進電子政務來提高行

政效率、降低行政成本。推行電子政務，實際上就是建立起

電子化的政府管理體系，這也是適應信息化時代政府管理活

動的需要。電子政務是政府管理方式的革命，它對政府管理

具有很大的影響。一方面，電子政務是政府管理工具的創新，

政府利用現代化信息技術和網絡環境可以提高工作效率，從

而精簡機構和人員，降低管理成本；另一方面。電子政務的

實行將不斷改進政府管理結構和方式。規范政府業務流程，

而這種從管理工具的創新到管理結構的改善，再到管理方式

的變革，將極大地改變現有的管理觀念，最終將不可避免地

構建起適合信息時代社會發展所需要的政府組織形態。