地方立法權(quán)

地??民代表?會及其常務(wù)委員會有?法權(quán)嗎？

普通?中課程標準實驗教科書《思想政治.必修2.政治?活》教材56頁的“?民代表?會職權(quán)?意圖”第?項為“?法權(quán)”。其后的

解釋表述為“?法權(quán)、即制定法律的權(quán)?。全國?民代表?會及其常務(wù)委員會?使國家?法權(quán)。省直轄市的??及其常委會可

以制定地?性法規(guī)，報全國?民代表?會常務(wù)委員會備案。”教材編者把“?法權(quán)”作為?民代表?會的職權(quán)以及對內(nèi)容的解釋是

不科學的、不嚴謹?shù)模兄档蒙倘兜牡??！?法權(quán)”不能簡單的歸納為地???的職權(quán)。理由如下：

第?．從教材關(guān)于“?法權(quán)”的定義來看，制定地?性?政法規(guī)不能稱為“?法權(quán)”。

教材56頁“?法權(quán)、即制定法律的權(quán)??！眹栏竦膩碚f，?法權(quán)應(yīng)該改為：?法權(quán)即制定、修改和廢?法律的權(quán)?。《?法法》

共六章，第?章——第四章分別是法律，?政法規(guī)，地?性法規(guī)、?治條例和單?條例、規(guī)章?？梢姟胺伞?詞是與?政法

規(guī)、地?性法規(guī)、條例、章程并列。?法法的規(guī)范中“法律”?詞并不包括制定地?性法規(guī)。

再從《?法法》第七條：“全國?民代表?會和全國?民代表?會常務(wù)委員會?使國家?法權(quán)。全國?民代表?會制定和修改

刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。 全國?民代表?會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當由全國?民代表?會制定的法

律以外的其他法律；在全國?民代表?會閉會期間，對全國?民代表?會制定的法律進?部分補充和修改，但是不得同該法律

的基本原則相抵觸?！钡?條“下列事項只能制定法律……”。把這些規(guī)定和教材定義結(jié)合起來看，“?法權(quán)”只能是全國??及其

常委會的職權(quán)，?不能是地???及其常委會的職權(quán)。

第?．我國法律沒有明確規(guī)定制定地?性法規(guī)為地???的職權(quán)。

??及其常委會的職權(quán)被概括為“四權(quán)”：?法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。實際?作中，為了表達簡明?便，這樣說未嘗不

可。?些法學教科書和專著上也多這樣表述。筆者認為學者為研究需要有其??的觀點和解釋是正常的。但是中學教材中涉及

的國家權(quán)?機關(guān)的職權(quán)問題只能以國家的法律明確規(guī)定為依據(jù)，對??的職權(quán)的概括和歸納，不能產(chǎn)?任何爭議。

各級??及其常委會的職權(quán)，我國《憲法》《?法法》《地?各級?民代表?會和?民政府組織法》《民族區(qū)域?治法》等法

律法規(guī)有明確的做出規(guī)定。但是從?字的表述看，只對全國??及其常委會?了“?法權(quán)”這?表述。《憲法》第六?七條“全國

?民代表?會常務(wù)委員會?使下列職權(quán)”把?法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)都列?職權(quán)范圍。

但憲法、法律對地?各級??及其常委會的職權(quán)規(guī)定就相當復(fù)雜。從《憲法》《地??民代表?會組織法》、《民族區(qū)域?治

法》看，地???及其常委會的職權(quán)分如下三種情況：?是縣以上各級?民代表?會及其常委會的職權(quán)；?是縣以下?民代表

?會的職權(quán)；三是對民族區(qū)域?治地?的??及其常委會的職權(quán)規(guī)定。從這些規(guī)定看都沒有明確把?“?法權(quán)”來作為地???

及其常委會的職權(quán)。這?點可以從憲法和法律設(shè)定的地???各項職權(quán)之間的相關(guān)條?安排和對?較上得到證明?！兜??民

代表?會組織法》對地???制定地?性法規(guī)與其他職權(quán)也是分開表述的。??其他職權(quán)法條的表述?般是明明??稱之

為“?使下列職權(quán)”，?對制定地?性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定是單獨出來，并沒有放在?使下列職權(quán)中。

第三、從法律對“制定地?性法規(guī)”條?內(nèi)容看，?法權(quán)不能是地???的職權(quán)。

?先，并?所有的地???及其常委會都可以制定地?性法規(guī)。

我國《憲法》《地?各級?民代表?會和地?各級?民政府組織法》《?法法》和《民族區(qū)域?治法》的相關(guān)規(guī)定看，可以制

定地?性法規(guī)的主要有下列地???及其常委會：

（1）省、直轄市的?民代表?會及其常務(wù)委員會

（2）省、?治區(qū)的?民政府所在地的市?民代表?會及其常委會

（3）經(jīng)濟特區(qū)所在地的市?民代表?會及其常委會

（4）經(jīng)國務(wù)院批準的較?的市?民代表?會及其常委會。

（5）民族區(qū)域?治地?的?民代表?會可以制定?治條例和單?條例。

?般的市、縣、縣（鎮(zhèn)）??不能制定地?性法規(guī)。所以教材?意圖的這種表述，是以偏概全，以個別代替?般，邏輯上是容

易產(chǎn)?混亂的。

其次，制定地?性法規(guī)的不是地???獨?、完全的權(quán)?。

《地?各級?民代表?會組織法》第七條是這樣規(guī)定的“省、?治區(qū)、直轄市的?民代表?會根據(jù)本?政區(qū)域的具體情況和實

際需要，在不同憲法、法律、?政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地?性法規(guī)，報全國?民代表?會常務(wù)委員會和國務(wù)

院備案。

省、?治區(qū)的?民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較?的市的?民代表?會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、

法律、?政法規(guī)和本省、?治區(qū)的地?性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地?性法規(guī)，報省、?治區(qū)的?民代表?會常務(wù)委員

會批準后施?，并由省、?治區(qū)的?民代表?會常務(wù)委員會報全國?民代表?會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”

我們不妨對?這段條?做語義??的解釋。?是“根據(jù)本?政區(qū)域的具體情況和實際需要”作為基本法的規(guī)定這?講的具體情況

和實際需要，應(yīng)該是指符合地區(qū)情況，國家法律和法規(guī)沒有明確規(guī)定的或者?法涵蓋的內(nèi)容，?必需通過?法的形式長期穩(wěn)定

下來的相關(guān)問題。?是“不同憲法、法律、?政法規(guī)相抵觸”“不得與本省、?治區(qū)的地?性法規(guī)相抵觸”。就是強調(diào)，地?性法

規(guī)是下位法，其效?低于不同于憲法、法律和?政法規(guī)，也就是上位法?于下位法的問題。三是“備案”和“批準”。省?治區(qū)、

直轄市??及其常委會?的是備案；其他?的是“批準”和“備案”。這說明制定地?性法規(guī)并不是完全的權(quán)?或者職權(quán)，全國?

?常委會有權(quán)撤銷省、?治區(qū)、直轄市國家權(quán)?機關(guān)制定的同國家憲法、法律和?政法規(guī)相抵觸的地?性法規(guī)和決議。省、?

治區(qū)、直轄市??可以撤銷下級??制定的同國家憲法、法律和?政法規(guī)，以及和本省、?治區(qū)的地?性法規(guī)相抵觸法規(guī)?

件。也就是說制定地?性法規(guī)對地???來說不是獨?、完全的職權(quán)。四“可以”。這個副詞只在制定地?性法規(guī)的法條上?。

在設(shè)定地???及其常委會的其他各項職權(quán)時都沒有?。筆者認為“可以”?詞在語義上是授權(quán)，是許可，?不是“職權(quán)”。作為

職權(quán)?為是必須履?的，具有強制性的規(guī)定?！翱梢浴辈皇菑娭菩缘模?是附條件的，也就是如果“具體情況”、“實際需要”這些

條件符合時，才是“可以”的；如果不符合和未具備這些條件，則意味著“不可以”。

把上述限定詞和地???的其他職權(quán)相?就會發(fā)現(xiàn)，制定地?性法規(guī)不是地???及其常委會的職權(quán)，或者不是完全的、或者

獨?的權(quán)?。

第四．從我國的國家結(jié)構(gòu)形式看，“?法權(quán)”不是地???職權(quán)

當今世界，從國家結(jié)構(gòu)形式看主要有兩種，聯(lián)邦制和單?制。中央與地??法權(quán)的劃分較為普遍的有兩種模式：?種為分權(quán)

——讓權(quán)模式：地?和中央均有相對獨?的?法權(quán)，中央的?法權(quán)采取列舉?式，中央未列舉的事項，地??主?法，屬于地

?的保留權(quán)?或默?權(quán)?。聯(lián)邦制國家?多采?此制。第?種為集權(quán)——授權(quán)模式：?法權(quán)主要由中央?使，在?定程度上，

地?可以根據(jù)中央授權(quán)?使?法權(quán)或在憲法中規(guī)定地?享有?法?治權(quán)。地??法權(quán)要受制于中央的?法權(quán)。

我國是單?制國家，我國的?法模式屬于第?類。從憲法和法律有關(guān)條?的具體表述看，明確規(guī)定有?法權(quán)的只有兩種情況：

?是全國??及其常委會?使國家?法權(quán)；?是特別?政區(qū)的?法會有?法權(quán)。其他地???都沒有直接規(guī)定?法權(quán)，其制定

地?性法規(guī)是?種附有必要條件和明確限定的職權(quán)。

關(guān)于“?民代表?會的職權(quán)?意圖”修改建議。

鑒于以上分析筆者認為，教材“?民代表?會職權(quán)?意圖”可以做如下修改。

【?案?】（1）“?法權(quán)”改為“?法權(quán)或者制定地?性法規(guī)的權(quán)?”，具體內(nèi)容的解釋部分修改為“?法權(quán)，即?法機關(guān)制定、

修改和廢?法律的權(quán)?，全國?民代表?會及其常務(wù)委員會?使國家?法權(quán)；部分地????制定地?性法規(guī)的權(quán)?”

（2）以相關(guān)鏈接的?式對地???及其常委會的職權(quán)分兩層處理：地???制定地?性法規(guī)的內(nèi)容，直接引?《地?各級?

民代表?會組織法》第七條，并歸納為“制定地?性法規(guī)的權(quán)?”；其他權(quán)?直接歸納為“決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)”并做出解

釋，同時區(qū)分縣以上??及其常委會和縣以下??。

【?案?】（1）?意圖改為“全國?民代表?會及其常委會的職權(quán)?意圖”，概括為?法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并做

出相關(guān)的解釋。

（2）以相關(guān)鏈接的?式對地???及其常委會的職權(quán)分兩層處理：地???制定地?性法規(guī)的內(nèi)容，直接引?《地?各級?

民代表?會組織法》第七條，并歸納為“制定地?性法規(guī)的權(quán)?”；其他權(quán)?直接歸納為“決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)”并做出解

釋，同時區(qū)分縣以上??及其常委會和縣以下??。