棚改項目

PPP模式下棚戶區改造項目的研究

朱海波;郭志明;龐佳麗;江訓文

【摘要】TheapplicationofPPPmodelcaneffectivelysolvethecurrent

perdiscuss

thenecessityandfeasibilityofthePPPProjectFinancinginthetransform

ofshantytowns,andpreliminarydesignsthePPPmodeoperationprocess

inshantytownstransform,andputsforwardthepolicyrecommendations

forthedevelopmentofshantytownstransformprojectPPPmode.%在棚戶

區改pdd身價 造過程中，引入PPP模式能有效解決當前棚戶區改造項目的融資約大頭娃娃兒歌 束。本文

探討了PPP項目融資模式在棚戶區改造建設中的必要性和可行性，并初步設計棚

戶區改造項目PPP模式運作流程，針對性地提出發展棚戶區改造項目PPP模式的

政策建議。

【期刊名稱】《價值工程》

【年(卷),期】2016(035)032

【總頁數】3頁(P22-23,24)

【關鍵詞】棚戶區改造;PPP模式;融資約束

【作者】朱海波;郭志明;龐佳麗;江訓文

【作者單位】武漢工程大學，武漢430074;武漢工程大學，武漢430074;武漢工

程大學，武漢430074;武漢工程大學，武漢430074

【正文語種】中文

【中圖分類】F283;F299.27

2013年，新一屆中央政府提出棚戶區改造是實現穩增長、調結構、促改革、惠民

生目標的重大戰略舉措，是推進以人為本的新型城鎮化的重要抓手。并且政府提出

從2013年到2017年改造各類棚戶區1000萬戶以上和改造1億人居住的城鎮棚

戶區和城中村，由此開啟新一輪棚改，棚戶區改造工作已上升為黨中央、國務：確

定的重大民生工程。截至2015年緣月愿日，國家開發銀行已累計發放棚改貸款

10033億元，支持了全國三十多個省（市、區）的棚戶區改造，得到了國務：和

棚改群眾的充分肯定和贊賞。然而，棚戶區改造的巨大資金缺口卻直接影響了其順

利推進。棚戶區改造項目需要采用一種合適的融資模式來突破這一障礙，而PPP

（Public-PrivatePartnership，公私合作伙伴關系）模式便是最佳選擇。雖然

PPP模式運用于城市基礎設施建設方面有很多成功的案例，但是該融資方式在棚

戶區改造方面的運用并未普及和得到應有的重視。本文基于PPP模式相關研究，

深入研究該融資模式在棚改建設中應用的必要性、可行性和運作流程，以期解決棚

改建設中面臨融資難的問題。

1.1應用PPP模式的必要性

1.1.1減輕政府財政負擔

根據國務：部署，2015年棚戶區改造新安排漫畫英文 580萬套，比2014年增加110萬，

建設資金近30000億元。由于新一輪棚改中有很多棚戶區位于商業開發價值不高

的區域，對社會資金的吸引力小，只能由政府主導。同時，隨著國發43號文及新

預算法的實施，政府融資去平臺化，這使得政府應用于棚改項目傳統的融資模式難

以為繼，必須通過機制創新，積極探索新的融資渠道，以彌補棚改業務存在的巨大

資金缺口。在棚戶區改造建設中，政府應積極引導社會資本參與其中，實現棚改項

目投資主體多元化，從而發揮財政資金的“杠桿”作用，以較少的財政資金撬動龐

大的社會資金，拓展棚改建設的融資渠道。而以公私女孩用英語怎么說 合作為特征的PPP模式，能

夠有效地實現政府公共部門和社會資本的優勢互補，擴大資金來源。因此，在棚戶

區改造建設過程中積極引入PPP模式可以解決資金不足的問題。

1.1.2降低和分散風險

在棚改建設PPP融資模式中，強調社會資本在項目的初始階段就開始介入，政府

和民營部門通過談判，確立合理的風險分擔機制，有效降低和分散風險，提高棚改

建設的效率和效益。一方面，社會資本運用其先進的技術和管理經驗，參與項目的

可行性研究、風險的識別和分配，從而有效地對項目建設風險進行控制，提高棚戶

區改造項目的建設效率。另一方面，政府公共部門發揮其自身優勢從整體上把控棚

改建設項目的布局，對棚改建設工程質量進行檢查與監督，促進安置房的合理分配。

1.1.3擴大社會資本的投資領域

通過PPP模式讓社會資本參與棚戶區改造建設，可以實現政府和私營部門雙贏或

者多贏。PPP模式可以拓寬社會資本的投資渠道，獲得經濟利益。雖然棚改項建

設屬于民生工程，盈利能力較低，但是政府可以通過政策補貼環節讓社會資本從中

獲得合理的投資回報。這些優惠政策可以給社會資本帶來更多潛在的投資機會和利

益。棚改建設引入PPP模式可以提高社會資本的利用效率的同時也提升社會資本

的投資信心，拉動區域經濟的發展。

1.2應用PPP融資模式的可行性

1.2.1良好的運作基礎

PPP模式作為一種公私合作、實現“雙贏”或“多贏”的運營機制，在20世紀

80年代就在世界范圍內得到快速發展，并積累許多經驗。20世紀90年代至今，

PPP模式在我國的應用領域逐漸擴大，并且有很多成功的案例，就河南省而言，

焦作市運用PPP融資模式改造棚戶區取得顯著效果，整個改造過程政府僅投入了

2.2億元，便撬動了20多億元的社會資金，使得PPP融資模式真正發揮“杠桿”

作用，不僅緩解了地方財政的壓力，而且還使參與的社會資本獲得相應的投資回報，

真正實現了“雙贏”。

1.2.2有利的政策導向

棚戶區改造建設是一項重要的民生工程，要想發揮政府和社會投資的合力，實現社

會福利最大化，需要政府出臺政策為社會資本參與民生工程營造良好的環境、推出

各種優惠政策吸引社會資本參與其中，為社會資本參與棚改建設打開了政策大門，

為棚戶區改造建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。

1.2.3穩定的投資回報

棚改建設能否能吸引社會資本的關鍵因素是項目本身的盈利能力是否滿足民營投資

者的利益回報需求。只有棚改建設的收益大于社英文證明信 會資本的投資成本時，PPP模式

才能在棚改項目上真正得以落實。事實上，PPP模式下，社會資本參與棚改建設

是有利可圖的，政府為了使社會資本獲得合理穩定的收益率，會從多方面提供優惠

條件以吸引社會資本參與棚改建設。在PPP模式中，社會資本可以獲得政府直接

劃撥的土地、較高的貸款授信額度、一系列稅收減免等優惠措施。所以，綜合起來

看，社會資本參與棚改建設能夠獲得穩定、可觀的投資回報，這使得棚改建設過程

中運用PPP模式具備可行性。

棚戶區改造PPP模式是指政府公共部門與社會資本以棚改項目為合作基礎，政府

公共部門支持社會資本融資，讓社會資本所掌握的的資源參與其中，從而在實現政

府公共部門職能的同時也為社會資本帶來利益。本文基于采用PPP模式可行性和

必要性，結合PPP的自身特征，提出PPP模式運作流程：第一，是棚改項目確立

階段。政府公共部門根據社會經濟發展需要對棚改項目進行立項，完成可行性研究

報告、審批文件和招標文件，確定投標單位（社會資本）。第二，棚改項目招投標

階段。組織招投標，評選出候選中標者，公共部門與候選愛的表白經典語句 中標者進行詳細談判，確

定最終公司年終總結報告 的中標者，并與其簽訂附融資期限條件的特許經營權協議。第三，棚改項目

融資階段。由中標單位（社會資本）就棚改項目成立的項目公司對項目進行融資，

這其中包括確定融資任務和目標、設計融資結構、確定為該項目提供融資貸款的銀

行或其他金融機構，并與其簽署融資協議，同時，社會資本必須在政府公共部門所

規定的融資期限內完成融資任務，否則，政府有權取消已草簽的特許權協議，而重

新組織招標。第四，棚改項目建設階段。項目公司與設計單位簽訂設計合同，與承

包商簽訂施工合同，由承包商按設計標準建設安置房。第五，棚改項目移交階段。

安置房建設完成并通過相關部門的驗收后，項目公司依據特許權協議向拆遷戶提供

安置房。

3.1融資困難

棚戶區改造工程項目周期長，需要中長期資金支持，但實際上進入棚改工程的中長

期資金種類非常有限，主要以國家開發性金融為主，缺乏廣泛的中長期資金來源。

當前PPP如火如荼，財政部和省市級PPP項目入庫項目規模預計至少30萬億以

上。然而民間對PPP的“冷淡”卻是和政府部門的“熱情”形成鮮明對比。民營

資本參與PPP項目屈指可數。到目前為止，PPP項目落地率（簽約率）也不足

5%。究其原因，PPP融資難是不掙得事實。民營資本融資困局的原因主要有：融

資成本高、投資回報率限制、資產流動性差，民營資本擔心被“套牢”。

3.2國內尚缺乏完善統一的法律體系。

從2013年以來，PPP一詞在國內可以說是炙手可熱，PPP不僅是一種融資模人背影圖片 式，

還是政府與企業長達數十年的權利和義務的約定，需要國家出臺一套完善、科學、

合理的法律制度規范其健康運行。現有的大部分支持PPP模式的國務：部門規章、

政府政策，效力等級較低，約束性不強；另一方面，沒有上位法對社會資本的保護，

一旦政府違約，民營資本權益沒有法律對其提供保障。因此，國家層面立法工作迫

在眉睫。

3.3政府難以實現有效監管。

在PPP模式下，政府追求的是社會效益和環境效益，社會資本追求的是經濟利益，

二者之間存在差異。當前的規定雖然從市場準入、完善特許權經營制度、運行安全、

產品與服務質量、價格與收費、成本等方面對PPP項目進行監管，但由于缺少可

操作性的政策支持，政府對項目的監管只有籠統的規定，并未涉及到監管過程中責

任的分擔及相應的法律后果，導致政府監管基本上形同虛設。而在政府監管缺位的

情況下，社會資本出于節省成本考慮很可能會影響服務和產品質量。如，在政府監

管不到位的情況下，社會資本方為追求經濟利益最大化，可能在安置房建設中發生

偷工減料的行為、影響房屋的建筑質量等。

4.1積極創新融資方式

做好PPP模式下棚改工程建設應當采取多樣化融資手段，針對PPP項目的特點設

計和完善金融產品和融資方式。第一，豐富融資手段。通過各類的保函，各類基金

（包括引導基金、產業基金、PDF基金等）、企業債、項目收益債、中期票據、

資管計劃和險資計劃、融資租賃等金融工具的靈活組合，降低融資成本，擴大資金

來源；第二，鼓勵金融機構提前介入，PPP各參與方應充分考慮項目融資落地的

可行性，同時，金融機構則積極提出緩解風險的條款建議，爭取通過PPP合同有

效地化解和轉移融資風險；第三，政府建立有效的金融體系，擴大商業銀行的貸款

力度，即棚改項目公司可以直接獲得銀行提供的開發貸款，甚至采用財政補貼來減

小社會資本的利息負擔。

4.2完善法律法規并提供人才支持

政府應構建統一的PPP法律制度體系，如國家應確立PPP項目適用于民商法，通

過法律，界定PPP應用范圍，明確政府主管部門及審批程序，合理確定政府部門

和社會資本的主要權利和義務，明確合同框架、風險分擔、政府監管、社會資本參

與及退出機制等以改善政府與企業雙方不對等的關系，從法律的角度明確各級政府

在保障公民居住權利方面應承擔的責任和義務。另一方面，為配合PPP項目的順

利進行，省、市政府應培養一批熟悉PPP業務的專業人員，可委托專業的咨詢機

構對從事PPP項目的行政人員進行培訓，也可以雇傭專業的咨詢人員，以增強政

府從事PPP項目的能力。

4.3政府出臺棚改優惠政策，吸引微信怎么設置分組 社會資本積極參與

政府應提供相應的金融支持，建立有效的金融體系，如擴大商業銀行的貸款力度，

以及采用財政補貼利率等方式來吸引社會資本參與。所以，在PPP模式中需要包

括政府補貼的環節。政府補貼可采取資金補貼、稅費補貼和捆綁開發等多種形式。

積極利用住房公積金貸款，擴大其業務范圍，增加其貸款種類，既能為棚改建設提

供資金支持，也能滿足住房公積金自身增值的需要，政府應創造條件為棚改建設的

項目公司發行債券開通“綠色通道”，緩解融資難題。

PPP模式能夠廣泛吸引社會資本參與棚改項目建設、減輕政府負擔，拓寬棚改融

資渠道，而且還能夠通過優勢互補降低各方風險，實現雙贏。因此，引入PPP模

式是突破棚戶區改造建設資金缺口障礙的最佳選擇。目前，PPP模式在棚戶區改

造建設中尚未得到廣泛的應用，要大力發展該融資模式在棚改中的應用，就需要政

府從法律、稅收和金融方面提供政策支持，進一步推動棚戶區改造建設。

【相關文獻】

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