基建管理

基本建設(shè)項目管理存在的問題及建議

凌冰：2010年度中州十大名師

實戰(zhàn)派人力資源管理專家

NLP企業(yè)管理人員教練技術(shù)培訓(xùn)

打造高績效學(xué)習(xí)型團隊

高績效團隊建設(shè)與管理技能培訓(xùn)

高績效團隊建設(shè)與管理技能提升培訓(xùn)

基本建設(shè)項目程序復(fù)雜，投資大，建設(shè)時間長，涉及部門多，國家規(guī)定多,到處是“機

關(guān)”,容易出問題；干基建的油水大，查基建的風(fēng)險高.本文為此提出加強建設(shè)項目管理的幾

點建議，旨在全球金融危機背景下,對我國新一輪基本建設(shè)項目管理方面有所啟示和幫助.

一、基本建設(shè)項目管理存在的主要問題

1、立項審批及內(nèi)部控制方面

（1)違規(guī)立項。如個別應(yīng)由國務(wù)院或部委總部審批的項目，直接由省級管轄單位審批立

項，有的建設(shè)項目未經(jīng)上級單位審批擅自在地方立項。

（2)規(guī)模控制不力，超面積、超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的問題仍然存在，部分初步設(shè)計或初步設(shè)

計變更未經(jīng)審批，隨意增加變更工程項目。

(3）部分項目立項時間較長，建設(shè)工期失控,個別建設(shè)項目在上級行立項批復(fù)之前先行

施工，由于資金不能及時到位或工程監(jiān)督管理不善,項目一拖再拖，成為“馬拉松”工程.

（4）部分建設(shè)單位建設(shè)項目管理機制不健全，職責(zé)未落實,未成立基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，

沒有配備專職基建財務(wù)會計和懂基建工程的管理人員，有的甚至基建會計、出納一人兼,重

大決策沒有相關(guān)的會議記錄、基建檔案資料不全，內(nèi)部控制薄弱，管理不規(guī)范。

2、基建財務(wù)管理方面

（1）少數(shù)基建項目資金來源運用不合規(guī)。有的建設(shè)單位擠占公用經(jīng)費和行政事業(yè)經(jīng)費

列支基建工程費用，或虛列費用支出將資金轉(zhuǎn)入基建賬戶，未經(jīng)批準(zhǔn)使用其他項目結(jié)余資金、

使用借款墊付基建款等；有些單位則挪用基建資金購置非建設(shè)用固定資產(chǎn),如汽車、空調(diào)或

個人住宅商品房,列支汽車修理費或其他與基建無關(guān)的費用。

(2）部分單位基建財務(wù)核算體系不健全，支付工程款審核把關(guān)不嚴(yán)格。如：違規(guī)使用現(xiàn)

金支付大額工程款、支付工程款無發(fā)票、無合同或工程進度報告支付工程款、未按合同（協(xié)

議)約定支付工程款、未督促供應(yīng)商及時繳納履約保證金、基建資金未做到專戶存儲、多頭

開戶、白條入賬、憑證無審簽、記賬憑證無附件或附件不全、重要支付憑證和財務(wù)印章管理

不嚴(yán)格等;有的施工單位利用建設(shè)單位對建設(shè)工程預(yù)算、結(jié)算知識了解甚少的管理漏洞，采

用高套定額，多計材料、設(shè)備價格和數(shù)量，設(shè)計變更減少不做調(diào)整,重復(fù)計算工程量,編制虛

假預(yù)算和結(jié)算等手段，高估冒算工程造價，致使建設(shè)資金流失。

3、基建項目招投標(biāo)采購管理方面

按照《中華人民共和國采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等有關(guān)法規(guī)，基建項目的勘察、設(shè)計、

施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須實行集中采購管理，在采

購金額達到一定標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)采用招標(biāo)采購方式。但實際工作中部分建設(shè)單位未將基建工程,

貨物或服務(wù)項目未納入建設(shè)單位集中采購管理，采購方式、操作程序不合規(guī)，分散采購，應(yīng)

招標(biāo)項目未招標(biāo)。還有一些建設(shè)單位招標(biāo)活動不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}比較普遍，如在投標(biāo)單

位數(shù)量不夠的情況下未重新組織招標(biāo),評標(biāo)前與中標(biāo)單位進行實質(zhì)性談判，招標(biāo)標(biāo)底不準(zhǔn)，

隱性市場存在舞弊;對代理招標(biāo)單位、投標(biāo)單位資質(zhì)、評標(biāo)人員資格審查不嚴(yán)格等。

4、合同及工程管理方面

(1）建設(shè)項目合同管理不規(guī)范。建設(shè)工程合同,作為承包人進行工程建設(shè)、發(fā)包人支付

價款的經(jīng)濟合同，是明確雙方權(quán)利和義務(wù)的經(jīng)濟契約.一些采購合同簽訂不及時、不合理，

有的單位未按中標(biāo)結(jié)果簽訂采購合同，有些則簽訂追加采購的補充合同金額超過10％的規(guī)

定比例逃避再次招標(biāo)，個別單位邊施工邊簽合同或先施工后簽合同，還有的根本就未簽合同

或協(xié)議；一些合同（協(xié)議)簽訂不嚴(yán)謹(jǐn),合同條款漏洞太多,對許多可能發(fā)生的情況未作充分的

估計；對簽訂合同的主體資格審查不嚴(yán)，合同的條款之間、不同的合同文件之間規(guī)定和要求

相互矛盾或不相一致，合同條款殘缺不全，維權(quán)意識差，造成經(jīng)濟糾紛;一些單位未嚴(yán)格執(zhí)

行合同條款，個別單位終止合公務(wù)員考試資料 同卻未簽訂解除協(xié)議，嚴(yán)重影響了建設(shè)單位的利益，有的甚至

造成了基建資金的損失浪費.

（2)工程日常監(jiān)督管理松懈.部分建設(shè)項目監(jiān)理、質(zhì)檢部門與建設(shè)單位基建現(xiàn)場管理人

員監(jiān)督檢查不到位，造成工程肢解發(fā)包、轉(zhuǎn)包等問題發(fā)生，施工合同單位與現(xiàn)場實際施工單

位不符，施工單位串通監(jiān)理或質(zhì)檢部門，偷工減料，以次充好,部分工程項目驗收不嚴(yán)格，

個別工程項目存在質(zhì)量隱患，反映出部分建設(shè)單位未有效督促監(jiān)理單位履行約定職責(zé)。

5、置換、代建基建項目問題較多

基建置換一般是將舊的房產(chǎn)通過資產(chǎn)評估進行處置,用取得資金建設(shè)新的項目，但在多

起不良資產(chǎn)處置案件中，資產(chǎn)評估、拍賣、處置變成家族生意,低價折讓出售國有資產(chǎn)，徇

私舞弊，造成置換黑洞.“代建制"項目往往為個別開發(fā)商從權(quán)力主體手中獲得，采購人不通

過信息披露直接將手中的項目委托給信得過的代建單位,也存在“權(quán)力租金”的交易，其可

控性較差、不確定因素多，有些開發(fā)商資金實力不足可能會造成半拉子工程、建設(shè)單位自身

的權(quán)益難以保障，存在一定風(fēng)險。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

1、主客觀原因?qū)е陆ㄔO(shè)規(guī)模超標(biāo)

一是受當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)（如城市規(guī)劃規(guī)定層高、外部裝飾等）、基建工期長、建材漲

價及配套項目要求提高等因素影響，直接加大了建設(shè)成本。二是建設(shè)單位追求“標(biāo)桿”、“形

象”工程，想方設(shè)法爭取項目和資金，互相攀比，規(guī)模能大則大，標(biāo)準(zhǔn)能高則高，“三超"

問題比較普遍，存在法不責(zé)眾的心理.

2、內(nèi)控不力和基建管理能力欠缺，導(dǎo)致風(fēng)險隱患增加

一是部分建設(shè)單位建設(shè)項目管理人員內(nèi)控意識不強,責(zé)任和風(fēng)險防范意識淡薄,基建領(lǐng)導(dǎo)

小組、集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組、基建辦和會計部門的管理職責(zé)不明確，基建管理一手硬一手軟，

上項目、跑批文、要資金積極主動,財務(wù)核算、工程管理和監(jiān)督檢查等相對松懈，導(dǎo)致基建

管理不規(guī)范、部分環(huán)節(jié)失控。二是缺乏建設(shè)項目管理專業(yè)人才，建設(shè)項目管理能力嚴(yán)重不適

應(yīng)項目建設(shè)發(fā)展的需要。基建工作相對復(fù)雜，法規(guī)政策性強、涉及領(lǐng)域廣，在工程開工前臨

時抽調(diào)的基建管理和財務(wù)人員對基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)不了解，缺乏工程技術(shù)、工程

建設(shè)的專業(yè)知識和財務(wù)管理經(jīng)驗,難以做到建設(shè)項目管理的科學(xué)化和財務(wù)管理的規(guī)范化，在

招投標(biāo)、合同簽訂、工程管理、資產(chǎn)置換等過程中，一旦考慮不周、決策不慎、操作不當(dāng)就

會陷入被動和糾紛，導(dǎo)致個別工程出現(xiàn)質(zhì)量問題和風(fēng)險隱患。三是基建監(jiān)督檢查及處罰力度

不夠，造成問題屢查屢犯。

3、基建管理制度不完善，導(dǎo)致操作出現(xiàn)偏差.

一是資產(chǎn)置換、委托代建等制度空缺.如在對以置換、代建方式修建營業(yè)辦公用房項目

的管理上，目前沒有相關(guān)的法規(guī)制度，特別是對置換資金的控制管理上缺乏可操作性的制度鹵豬腳的做法 、

辦法，造成置換代建項目建設(shè)缺乏主動控制權(quán),操作出現(xiàn)失誤，維權(quán)意識淡薄；個別建設(shè)單

位決策管理不當(dāng)，尤其是對置換投資方式和委托建設(shè)方式的復(fù)雜性估計不足，缺乏管理經(jīng)驗，

操作具有隨意性，致使工程進度慢、問題多、隱患大.二是個別基建法規(guī)要求不明確、不一

致，操作性不強.目前基本建設(shè)項目管理法規(guī)很多，有國務(wù)院、國家部委制定的，也有地方

制定的，實際工作中,由于基建法規(guī)太多和有些規(guī)定不明確、不一致導(dǎo)致執(zhí)行過程中的盲目

隨意和無所適從，一些建設(shè)單位未將《采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》與《工程項目招標(biāo)范圍和規(guī)

模規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定結(jié)合執(zhí)行，不論合同估價金額，對勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)項目都招標(biāo),

對大部分設(shè)備、材料等均采取詢價方式采購,致使招投標(biāo)采購管理不規(guī)范。

三、加強基本建設(shè)項目管理的建議

1、加強立項和基建內(nèi)控管理，有效控制建設(shè)規(guī)模電腦小鍵盤 .

一是嚴(yán)格落實立項審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上對總規(guī)模控制.建議基建項目立項應(yīng)在進

行了全面調(diào)查摸底及有效論證的基礎(chǔ)上，根據(jù)機構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)量、房屋類固定資產(chǎn)的新舊

程度等客觀因素和實際需要，確定審批新建、擴建、改造房屋類固定資產(chǎn)的建設(shè)項目。立項

批復(fù)時要針對單個建設(shè)項目的具體情況盡可能一次核準(zhǔn)總規(guī)模，減少多次追加批復(fù)，避免“上

級批一塊"、“地方政府給一塊”、“建設(shè)單位超一塊”等多頭立項、分頭審批導(dǎo)致普遍超投資、

超規(guī)模問題的發(fā)生。另外要加強工期控制，上級管理機構(gòu)在批復(fù)初步設(shè)計方案時，五一勞動手抄報 可大致界

定工程竣工時間，讓建設(shè)單位有緊迫感，避免因工期延長導(dǎo)致的成本增加。二是加強建設(shè)項

目管理人員培訓(xùn)工作,確保建設(shè)單位建設(shè)項目管理人員及相關(guān)管理人員熟悉國家有關(guān)法律法

規(guī)和基建管理專業(yè)知識和工作程序，增強相關(guān)人員的責(zé)任意識、維權(quán)意識、大局意識和執(zhí)行

法規(guī)制度自律意識，進一步提高建設(shè)項目管理水平。

2、制定和完善相關(guān)制度辦法，彌補建設(shè)項目制度上的管理空擋

一是制定以資產(chǎn)置換方式興建辦公樓及附屬設(shè)施的相關(guān)制度規(guī)定。根據(jù)基建過程中用舊

辦公樓置換新辦公樓、建設(shè)用地或建設(shè)資金的實際情況，應(yīng)盡快制定和明確項目申報、資產(chǎn)

評估、置換資金管理等方面的管理辦法和操作程序。二是研究制定“代建制”建設(shè)項目管理

辦法。建議在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析“代建制"的利弊和風(fēng)險，通過試點和總結(jié)經(jīng)驗，制

定有關(guān)基建委托代建建設(shè)項目管理辦法，確定“代建制"的實現(xiàn)方式、工作程序和風(fēng)險控制

重點。三是修訂完善有關(guān)基建管理辦法。建議基建上級主管機構(gòu)應(yīng)及時制定或修訂基建管理

辦法，并結(jié)合實際制定建設(shè)項目管理操作手冊或指南,增強基建工作的規(guī)范性和可操作性。

3、加強基建財務(wù)管理,規(guī)范采購行為和工程管理,提高基建管理水平

重視基建會計人員配備和會計基礎(chǔ)工作，健全財務(wù)管理核算體系,切實加強基本建設(shè)資

金管理；嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招投標(biāo)法規(guī)和采購管理辦法，基建項目按規(guī)定實行集中采購管理,

做到采購方式確定恰當(dāng)、采購程序合規(guī)合法，對達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的采購必須實施招標(biāo)；加強基

建合同管理，認(rèn)真落實合同審核制度，確保合同的完整、嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)防爭議或不必要的法律糾

紛。

4、建立健全基建工程“全過程管理監(jiān)督”制約機制，加大指導(dǎo)和審計監(jiān)督檢查和處罰

力度

一是對基建工作的指導(dǎo)、檢查和審計監(jiān)督應(yīng)實行“全過程管理監(jiān)督"，貫穿于基建項目

立項、開工建設(shè)到竣工等各個階段，并對工程招投標(biāo)、合同簽訂、設(shè)計變更、隱蔽工程驗收、

暫定材料認(rèn)價、竣工決算等環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)督審計,早介入、早審計可以使監(jiān)督關(guān)口前移，

改變那種找到了管理漏洞,但問題已無法糾正;查出了損失浪費，但資金已無法挽回的被動局

面。通過事前、事中、事后的全過程審計監(jiān)督與評價，有效控制防范風(fēng)險,減少或避免違規(guī)

問題和損失浪費問題的發(fā)生,確保工程質(zhì)量.二是健全基建項目監(jiān)督機制，加大違規(guī)問題查處

力度，嚴(yán)格按照制度規(guī)定對違規(guī)建設(shè)項目進行處罰和通報，對有關(guān)責(zé)任人進行責(zé)任追究,確

保基建工作依法合規(guī).

6、組建基建管理專業(yè)團隊

建議把承擔(dān)過基建工作熟悉具體業(yè)務(wù)的集中起來（或聘請個別中介機構(gòu)專家參與)，

對建設(shè)單位提供基建管理全過程的專業(yè)咨詢和指導(dǎo)，并實施對建設(shè)項目監(jiān)督和檢查,提出改

進建設(shè)項目管理的意見和建議。專業(yè)團隊的日常辦事機構(gòu)可設(shè)在上級管轄機構(gòu)，加強系統(tǒng)內(nèi)

直屬單位基建管理和重唇石斛 指導(dǎo)工作，充分發(fā)揮專業(yè)團隊的積極作用。

7、研究和探索適合實際情況的基本建設(shè)項目管理模式

在基建實際中發(fā)現(xiàn)，有的建設(shè)單位突破基建項目自己組織建造的傳統(tǒng)做法，為解決基建

管理人員和經(jīng)驗不足的矛盾，奶粉過敏癥狀 在征得有關(guān)部門同意的情況下,采取了置換委托建設(shè)、定向購

置等方式進行基本建設(shè)。隨著基本建設(shè)模式的發(fā)展和實踐，委托代建、定向購置等建設(shè)方式

不失為一種新的嘗試。因此,建議對有關(guān)單位委托建設(shè)和整體購置營業(yè)辦公用房的做法進行

調(diào)查研究和分析論證，研究、探索基本建設(shè)項目管理的新方法。

與其他重復(fù)性運行或操作的工作不同，項目管理具有一次性、獨特性、目標(biāo)的確定性、

活動的整體性、組織的臨時性和開放性、成果的不可挽回性等屬性,因此，要確保項目的成

功，獲得讓所有項目相關(guān)者滿意的效果，項目經(jīng)理除了需要清晰地把握項目流程外,更要具

備優(yōu)秀的信息管理、溝通管理、沖突管理、風(fēng)險管理、質(zhì)量管理和集成管理等能力.

清華大學(xué)項目經(jīng)理培訓(xùn)課程精選戰(zhàn)略管理、人力資源管理、財務(wù)管理和項目管理實戰(zhàn)四

個專題的核心課程，輔以模擬實戰(zhàn)演練和案例研討，項目經(jīng)理不僅能切實提高項目管控的水

平,更能站在企業(yè)戰(zhàn)略的高度，將項目管理與企業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來，從而推動企業(yè)的高效運作。