信賴保護原則

行政法之信賴保護原則

行政法之信賴保護原則

「摘要」摘要在行政法上確立信賴保護原則是現古代名言名句 代行政行為理念的召喚，

是營造誠信政府、責任政府和依法行政的應然。確立有權機關保護行政相對人

因信任行政主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實施的授益性、合

意性、指導性等行政行為所期望得到的合法或合理權益，有助于推進我國的行

政法治建設。

「關鍵詞」誠信原則，信賴保護原則，自由裁量權

民法領域的誠實信用原則擴張到公法領域始于德國。后經發展，不但一些

國家和地區在法律上對其作出了明文規定，而且在理論上被認為是行政法基本

原則之一，甚至有人認為“誠信原則既非行政法之一般原則，亦非行政法之基

本原則，而應是行政法之最高形式原則”。然而令人遺憾的是，我國學者在論

述行政法上的誠實信用原則等問題的同時，并末全面闡述與之緊密相聯的現代

行政法應有的信賴保護原則。有的雖有論述，但仍感未能切合我國行政法實踐，

突出信賴保護原則應有的規制行政自由裁量權之意。一、信賴保護原則在行政

法上確立的理論根據

首先，20世紀以來的現代行政法是以“社會本位”為人文精神的。它在公

共利益與個人利益dispo 關系上的價值判斷是互相一致，在道德觀念上的價值取向是

互相信任，因而在行為關系上的理念就是服務與合作。政府不能再扮演守夜人

的角色，僅僅實施行政處罰、行政征收等等消極行政行為；還要通過實施行政

指導、簽訂行政合同等積極行政行為，主動與行政相對人合作。這種服務與合

作是行政法精神對雙方主體在行為上的要求，相互信任是行政法精神對雙方主

體在實施行政法行為時的一種道德要求和觀念支持。因而，保護行政行為雙方

的信任，使相對方獲得期望的利益，是保障行政法實施，維護公共利益的要求。

其次，美國法學家富勒提出的八項法治原則：（1）法律的一般性，即人們

有規則可循法律是對一般人都適用的，同樣情況應同樣待遇。（2）法律是應公

布的。（3）法律是適用于后來的行為而不是溯及既往的。（4）法律應是明確的。

（5）法律中不應有矛盾。（6）法律中不應要求不可能之事。（7）法律應是穩定

的。（8）官方行為和法律應是一致的。以上原則是依法治國應當遵循的基本原

則，它對保護行政相對人的信賴利益，提出了兩個方面的要求。一是法律的明

確性、穩定性和可預測性，法律不應有矛盾，不應要求不可能之事，法律不應

溯及既往。這就要求政府權力必須以一種可知的、可預測的方式行使。只有這

樣，才能給相對人的行為提供規范和指導，相對人也才有可能對自己將來的行

為進行籌劃、安排和控制，整個社會才能有條不紊地維系在良好的秩序當中。

這就要求行政機關應當遵守自己發布的政策、信守自己的諾言，也就是官方行

為應和法律一致。二是法治要求行政機關應科學合理地行使自由裁量權，平等

對待行政相對人。行政機關應當要受到自己頒布的行政規范性文件，乃至法律

和政策的約束，不得傷害各行政相對人對其公平性，權威性的信賴，同樣情況

同樣對待，不同情況不同對待。如果行政機關出爾反爾，就不值得信賴，其代

價就是增加行政成本，降低行政效率。

再次，確立信賴保護原則，是制約自由裁量權的有效方式。信賴保護原則

需要的信賴保護觀念無論在公法還是私法上都極其重要，是維護社會秩序的重

要基礎。在現代社會中，人們要想有效地進行經濟交易、安排生活，就須對行

政機關有起碼的信賴，行政機關也應該保障這樣的信賴感。如果行政機關已經

對行政相對人做出意思表示，并且使后者產生了信賴，就有義務兌現上述承諾，

不能因為辜負這個信賴而使行政相對人蒙受不必要的損失。英國和德國行政骨科疾病 法

中都存在著信賴保護觀念，以及與此密切相關的合法預期保護原則，盡管適用

的范圍和內涵不完全一樣，但都是為了限制行政機關任意撤銷、撤回、廢止其

已經生效、并且已經公之于眾的承諾、決定或政策。

最后，行政法是新興的法律領域，在我國真正意義上的行政法初創于50年

代，在西方形成也不過二百多年，行政法的規定多不完備，有必要借鑒民法的

成果。“特別是在今日福利國家時代，舉凡人民之衣食住行，莫不在政府留意

之列，政府滲入人民私生活范圍，亦日漸擴大，昔日在行政法上隱而未見之誠

實信用原則，尤有適用于政府與人民相互間之必要。”而“信賴利益賠償制度

是基于民法的誠實信用原則而設。”通過賠償等制度，保護人民對政府的信賴，

是實現誠信原則，營造誠信政府的要求。

二、行政法之信賴保護原則的涵義

（一）信賴保護的語義

信賴保護，簡單的說，是保護可信賴的期望利益（鑒于行政主體能夠憑借

行政權單方獲得依法期望的利益，信賴保護主要是指保護行政相對人可信賴的

期望利益）。嚴格的講，信賴保護是指，有權機關應保護行政相對人因信任行政

主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導

性等行政行為所期望得到的合法或合理利益。

（二）信賴保護原則的基本內涵

政行為時，必須應相對方的申請賠償其有關財產利益，該財產利益是因相對方

相信行政行為的確定力而產生，相對方所得到的財產補償不得超過相對方在行

政行為存續時所具有的利益。”我國臺灣地區《行政程序法》第120條規定：

“授予利益的違法行政行為經撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產損失，

撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利

益。”

我國雖然至今未制定《行政程序法》，但是有關權威專家已提出完整的《中

華人民共和國行政程序法（試擬稿）》（北京大學公法研究中心行政執法與行政

程序課題組執筆人姜明安）。該稿明確規定“第10條（誠信與信賴保護原則）

行政行為應遵守誠實信用的原則。行政行為對行政相對人賦予權益的，非違法

對社會公益或第三人利益造成重大影響或相對人有重大過錯，不得撤銷或變更。

如因社會公益或第三人重大利益需要必須撤銷或變更，應對無過錯的相對人因潰退的意思

此受到的損失予以補償。”還有學者也在其《行政程序法（試擬稿）》里規定“第

12條（誠信原則）行政機關實施行政行為，應當遵循誠實信用的原則，保護公

民、法人或其他組織對行政機關正當合理的信賴。行政行為由于所依據的法律、

法規修改、變更、廢止，或者由于實施行政行為所依據的客觀情況發生變更需

要廢止行政行為的，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應

當依法給予補償。”

（二）行政救濟法

有權利，必有救濟。沒有救濟的權利是空頭支票，不是真正的權利。體現

信賴保護原則的行政法上的行政相對人的權利，必須有相應的手段給予保障，

當其受到侵害時，通過它實現信賴保護原則的價值。當前我國可供利用的行政

救濟方式主要有以下幾類：

1、行政訴訟雖然我國行政訴訟法第5條規定：人民法院審理行政案件，對

具體行政行為是否合法進行審查。顯然不審查行政行為的合理性問題，使得大

量的因行政機關行使自由裁量權的行政行為而產生的信賴利益被排除在人民法

院的保護范圍，僅有顯失公平的行政處罰，才可能被變更。而且《最高人民法

院關于執行若干問題的解釋》第一條規定不具有強制力的行政指導行為不屬于

人民法院行政訴訟的受案范圍。但行政訴訟法畢竟為行政機關作出羈束性行政

行為侵害的信賴利益提供了救濟途徑。

2、行政復議行政復議法是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行

為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職

權而制定的。它可以比較全面的對行政相對人受侵害的信賴利益給予救濟。

3、行政賠償法和行政補償法我國的國家賠償法中規定行政機關及其工作人

員違法行使職權侵犯行政相對人的合法權益應予賠償。但對行政相對人受侵犯

的合理信賴利益的賠償問題尚有待完善。另外，雖然我國還未出臺行政補償法，

但已有學者提出了呼吁，認為完善我國的行政救濟制度，必須制定行政補償法。

這同樣反映在姜明安教授的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中。該稿

第36條第三款規定：“行政處理撤銷后，如法律無相反規定，其撤銷效力追溯

至處理作出之日。但如果因此而給本身無過錯的行政相對人造成損失的，應予

以賠償或補償。”第38條第二款規定：“行政處理廢止，其廢止效力不溯及既

往。行政相對人對行政處理的信賴利益因行政處理廢止受到損害的，應予以適

當補償。”第93條第一款規定：“（救濟）行政相對人因接受行政指導，實施

一定行為，而使自己利益受到損失的，可以申請實施指導的行政機關或其他行

政主體給予一定補償。行政機關或其他行政主體根據相對人的具體情況，可以

給予或不給予補償。”

四、行政法之信賴保護原則的作用

（一）有利于全面保護行政相對人的合權益信賴保護原則要求有權機關應

保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權威性而無過錯參與其實

施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種

觀念涵蓋了行政合法性原則、行政合理性原則保護行政相對人權益的要義，并

突出了誠實信用原則未彰顯的保護行政相對人可期望的合法或合理權益的內

容。更有意義的是，為立法者規制自由裁量權，維護行政相對人的合法權益，

提供了科學的思路；為執法者運作行政權力，高度負責，依法行政，闡明了要

旨；為司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益與個體利益，確立了

可行的準則。

（二）有利于營造“誠信政府”，改善人們與政府的關系，提高行政效率

信賴保護原則側重于保護無過錯行政相對人對行政機關的信賴，并通過法律救

濟的方式，確保這種合法或合理利益的實現。就是通過嚴格要求行政機關對其

行為負責，以此迫使行政機關真誠守信，使行政機關認識到其使命是立足于公

共利益，為人民利益服務的。行政機關與行政相對人之間不是對立的關系，而

應是信任與合作的關系。增那個讓我尊敬的人 強二者的信任與合作，減少行政活動中的沖突與磨

擦，提高行政效率，才是現代行政的精神。

（三）有利于營造“責任政府”，規制行政權，堅持依法行政信賴保護原

則不但要求行政機關對違反法胯下過人 律規定的行為負責，還要求其對不合理的行為負

責。此原則不僅規范和制約羈束性行政權，還規范和制約自由裁量性行政權，

從而使行政機關對其行為全面負責，以消除不合法、不合理的行政管理特權。

促使行政機關既在形式上依法行政，又在實質上依法行政。

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復旦大學法學院袁勇