全球治理中的中東難民問題

全球治理中的中東難民問題

摘要：難民問題是長期困擾中東地區的一大難題。中東

難民問題的嚴峻現狀已經引起國際社會的廣泛?P注。在難民

問題逐步被納入全球治理框架的趨勢下，國際社會采取了多

層次、多領域的合作，取得了較為明顯的成效。然而一些障

礙性因素的存在阻礙了全球治理的有效實施，使得這一問題

難以從根本上得到解決。

?P鍵詞：中東問題；難民問題；全球治理；聯合國難民

署；近東救助工程處

作者簡介：邢新宇，上海外國語大學中東研究所2010

級博士生(上海200083)。

文章編號：1673－5161(2011)06－0030－08 中圖分類

號：D815.6 文獻標識碼：A

自2010年12月以來，中東局勢持續動蕩，這場劇變迄

今己席卷幾乎所有的阿拉伯國家。中東許多國家先后出現了

國內政治動蕩，有的甚至爆發了武裝沖突和內戰。隨著西方

國家的強勢介入，中東局勢更加復雜和嚴峻。持續惡化的地

區安全形勢也使大批民眾為躲避戰亂，被迫逃離家園，前往

他國尋求庇護，并最終淪為難民。這場持續已久的政局動蕩

使得中東地區本已突出的難民問題更加嚴重。

難民問題是長期困擾中東地區的一大難題。由于中東地

區民族和宗教矛盾尖銳，沖突和戰爭頻發，因此難民問題長

期得不到有效解決。在難民問題被逐步納入全球治理框架內

思考的趨勢下，國際社會對于中東難民問題的應對，不僅體

現“人道主義”?P懷，更?P系到整個地區形勢的穩定，也

是對現行全球治理框架的考量。

一、中東難民問題的歷史與現狀

難民問題是一個歷史悠久的世界性問題。以今天的眼光

來看待歷史，古代以色列人數次被迫逃離故土的遭遇，可以

看做一個典型的難民問題。近代以來，戰爭往往導致大量難

民的出現。然而，直到20世紀以前，并不存在一個嚴格意

義上的“難民”概念。兩次世界大戰的爆發，使得難民開始

成為一個具有廣泛意義的群體。戰后，難民問題逐漸成為國

際社會?P注和全力解決的問題，“難民”作為一個國際政治

術語開始頻繁出現，其法律地位也最終得以確立。

最早和最權威的難民定義來自于聯合國頒布的《1951年

難民公約》，即“有充足根據擔心因其民族、種族、宗教、

屬于特定的社會團體或持有異見而受到迫害，故逃離其祖國

或故土，不能或不愿重返家園的人”。1967年，聯合國又通

過了《?P于難民地位的議定書》，對《1951年公約》進行了

重要的修訂和補充。《公約》和《議定書》成為了識別難民

身份和保護難民地位的基本法律文件。

在全球化的當今世界，隨著傳統意義上的“國界”概念

日益模糊，世界范圍內人口的流動逐漸頻繁，難民問題成為

了日益凸顯的全球問題。?P于世界現有難民的數字，很難做

出準確統計。據美國移民和難民政策特別委員會的報告，

2007年全球難民人數近1400萬人，為2001年以來的最高。

據聯合國難民署統計資料顯示，截至2010年年底，受難民

署保護和救助的無家可歸者有2520萬人，包括1055萬難民

和1470萬國內流離失所者(Internally Displaced Persons，簡稱

IDPs)，這一數字為過去15年來最高，其中分布在24個國家

的大約720萬的難民缺乏妥善的安置，這一數字為2001年

以來的最高。由于聯合國難民署的管理范圍所限，真實存在

的難民人數應該遠遠大于這一數字。人類社會進入21世紀

以后，伴隨全球民族、宗教矛盾的加劇，難民問題再度凸顯。

特別是“9?11”事件以來，國際恐怖主義的泛濫引發全球安

全形勢的緊張，以中東為代表的地區局勢持續動蕩，催生了

大量難民，使得全球難民人數一直在高位徘徊。

在世界范圍內，中東地區存在難民問題的歷史最為悠久，

所受影響也最為嚴重。中東地區擁有光輝燦爛的文明遺產，

是各種思想和文化的交匯處。同時，該地區民族和宗教成分

復雜，長期以來各種團體和國家間的對立思想嚴重；因其重

要的地緣戰略位置，該地區又常受到大國勢力的爭奪和控制。

因此，中東地區一直飽受戰爭和動蕩的威脅。戰爭的頻發加

之經濟發展水平的低下，使得該地區許多國家的難民問題十

分突出。冷戰結束以來，相對于其他地區局勢的緩和而言，

中東某種程度上成了全球的動蕩之源，其安全形勢愈加嚴峻；

中東地區還成了目前世界范圍內最大的難民輸出地和集散

地。據統計資料顯示，截至2009年年底，在中東地區由聯

合國難民署和近東救助工程處兩家管理的難民人數有680多

萬人，人數遠遠超過世界其他地區。截至2010年年底，除

巴勒斯坦外，世界范圍內輸出難民最多的兩個國家是阿富汗

和伊拉克，分別為306萬人和168萬人；而收容難民最多的

三個國家中有兩個在中東，分別是收容107萬難民的伊朗和

100萬人的敘利亞。由此可見，無論是難民人數還是難民分

布，中東地區都堪稱世界范圍受難民問題困擾最嚴重的地區。

當前中東地區的難民群體主要有以下幾類：

(一)巴勒斯坦難民。巴勒斯坦人是當今世界最大的難民

群體。聯合國近東巴勒斯坦難民救助和工程處(UNRWA)是主

要負責救助巴勒斯坦難民的國際機構，據其最新統計，截至

2011年1月，在其機構注冊的巴勒斯坦難民就有497萬人之

多。巴勒斯坦難民群體是在二戰后半個多世紀的歷史中逐漸

形成的。以色列建國后，許多巴勒斯坦人失去了家園。經歷

了幾次中東戰爭后，大批巴勒斯坦人流落到約旦、敘利亞和

黎巴嫩等國并淪為難民，他們受到收容國政府、國際人權機

構以及資助方的多重管轄，處境極為悲慘，成為典型難民群

體。相當一部分巴勒斯坦難民居住在聯合國機構或收容國政

府修建的難民營中，難民營的設施普遍很簡陋，難民的生存

條件極為惡劣。長期存在的巴勒斯坦難民問題也成為巴以和

談的核心內容，對巴以和平進程和阿以?P系具有重要影響。

(二)阿富汗和伊拉克難民。這兩國的難民是全球僅次于

巴勒斯坦難民的第二大難民群體。阿富汗難民的產生源于冷

戰時期蘇聯入侵阿富汗的戰爭，此后數十年該國戰事不斷，

加之自然條件惡劣所帶來的普遍貧困，加劇了難民問題的嚴

重性。伊拉克難民的產生源于20世紀八十年代的兩伊戰爭，

而其最終形成一個龐大群體卻是2003年伊拉克戰爭的直接

后果。21世紀初，美英等國接連發動了阿富汗戰爭和伊拉克

戰爭兩場戰爭，其直接后果就是造成大量阿富汗和伊拉克平

民逃往鄰國避難，一部分人則在國內無家可歸，這些人都成

為新的難民并引發了中東地區難民數量的爆發式增長。伊拉

克和阿富汗也成為僅次于巴勒斯坦的主要難民來源國，并大

有超越之勢，前景不容樂觀。

(三)庫爾德難民。庫爾德人是生活在中東地區的古老游

牧民族，現今主要聚居在土耳其、伊朗、敘利亞和伊拉克。

作為中東人口僅次于阿拉伯、突厥和波斯的第四大民族，庫

爾德人在其聚居國內屬于少數族群，極易受到主流社會的排

擠，加之有些派別獨立主張強烈，因此長期受到所在國政府

的打壓，如伊拉克薩達姆政權數次發動針對北部庫爾德人的

軍事打擊，而近年來土耳其政府也多次越境打擊庫爾德工人

黨武裝。庫爾德人大多聚集在邊境地區，流動性很強，加之

長期受到打壓，其生活狀況十分艱難，屬于較為典型的難民

群體。

(四)其他國家的難民。難民問題在中東地區極為普遍，

除上述國家的難民群體外，也門、敘利亞和約旦等國也存在

比較嚴重的難民問題。2011年年初，彌漫在中東地區的政局

動蕩造成了新一輪的難民潮，其中以利比亞最為典型。據統

計，自爆發沖突以來，已經有超過74.6萬人逃離利比亞，在

其國內另有5.8萬流離失所者。利比亞難民已經形成危機規

模，并且這種危機還有日益深化的趨勢，人們稱之為“難民

海嘯”。

中東持續不斷的難民危機給整個地區乃至國際社會造

成了嚴重的威脅。首先，被迫逃離家園的難民由于與居留國

居民可能存在的教派矛盾和利益沖突，使他們極容易受到當

地居民的歧視甚至攻擊，形成新的“人道主義災難”；其次，

大量難民的涌入加重了接收國的負擔，許多國家已不堪重負，

如洶涌的伊拉克難民潮給敘利亞帶來了巨大的經濟負擔，敘

利亞每年援助伊拉克難民的開支約10億美元，這使原本經

濟低迷且失業率較高的敘利亞“雪上加霜”；最后，難民潮

在某種程度上也造成“不安定因素”的流動，給相?P國家和

地區安全帶來了巨大沖擊。有分析家以伊拉克難民為例評論

到：“戰爭在伊拉克產生了數以百萬計的無家可歸者，造成

了自1948年以來最大的難民危機。當這些人逃向他國避難

時，或許也會將戰爭帶到那里。”中東地區長期大范圍的人

口流動以及難民悲慘的生活境況，為恐怖主義思想的滋生和

蔓延提供了溫床，難民也成了中東恐怖組織人員招募的主要

目標群體。中東地區的難民危機，不僅嚴重影響了地區相?P

國家的經濟發展和社會安定，也給本已十分復雜的中東局勢

增添了新的不穩定因素。

二、中東難民問題的治理

全球治理是一個有爭議的概念，至今仍沒有統一和明確

的定義，與其類似的概念還有“國際治理”、“世界范圍的治

理”、“國際秩序的治理”等。就一般意義而言，全球治理是

通過具有約束力的國際規制解決全球性的沖突、生態、移民、

毒品、走私和傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩

序。目前各國學者提出的需要全球治理機制?P注和解決的問

題主要有以下幾類：1.全球安全，包括國家和區域性的武裝

沖突、大規模殺傷性武器的生產和擴散等；2.生態環境，包

括資源的合理利用與開發、污染源的控制、稀有動植物的保

護等；3.國際經濟，包括全球金融市場、貧富分化問題、全

球經濟安全、債務危機等等；4.跨國犯罪，如走私、非法移

民、毒品交易、國際恐怖活動等等；5.基本人權，如種族滅

絕、饑餓與貧困、傳染病問題。面對越來越多的跨國性問題，

單靠一個國家的力量難以有效解決，“全球治理”強調國際

合作以共同應對人類面臨的威脅，因此這一概念成為國際社

會日益?P注的焦點。隨著全球化程度的不斷加深，新的跨國

性問題不斷涌現，全球治理所涉及的范圍正不斷擴大。

難民具有跨國性和流動性的特征，使得對其保護和管理

的難度很大，不可能依靠某一國家政府獨自應對和解決。難

民問題作為當前突出的全球性問題，已經引起各國政府和國

際社會的廣泛?P注。各國通力協作、將這一問題納入全球治

理的框架下加以解決，已經成為國際社會的共識。

對于中東地區難民問題的嚴重性，國際社會已經充分重

視并在全球治理層面有所作為。聯合國及其下設機構發揮著

主導性作用；一整套涉及難民保護的國際法已經形成并逐步

完善；地區相?P國家在政策層面也給予了一定的配合，并對

難民的安置和返鄉工作提供支持；西方國家為中東難民治理

提供了重要的資金和人員支持；在政府組織的職能范圍之外，

一些非政府組織也起到了重要作用。在中東地區難民問題的

治理方面，隸屬于聯合國的兩大機構一一聯合國難民署和近

東救助工程處發揮著主導性的作用。

(一)聯合國難民署，全稱聯合國難民事務高級專員公署

(United Nations High Commissioner For Refugees，UNHCR)，作

為聯合國下設的國際難民組織，受聯合國委托指導和協調世

界范圍內保護難民和解決難民問題的國際行動。自1950年

成立以來，以為難民提供國際保護為責任，聯合國難民署已

經累計幫助超過5000萬難民重新開始生活，并因此兩次獲

得諾貝爾和平獎。除巴勒斯坦難民外，中東地區大部分難民

都由聯合國難民署管理。聯合國難民署作為聯合國下設的全

球最大的難民救助官方組織，其在中東難民治理中的作用主

要體現在以下幾個方面：第一，它促使中東國家遵守有?P難

民保護的條約并監督執行，敦促各國就難民問題進行立法。

在難民署的督促和號召下，中東有?P國家相繼加入《聯合國

難民公約》，并進一步完善各自國內的立法工作，使得中東

地區涉及難民保護的法律體系最終確立并日益完善；第二，

幫助難民重返家園以及在第三國的安置工作。對于難民的重

新安置作為聯合國難民署的中心工作集中體現在伊拉克難

民問題的解決上，2007年至2010年年底，在難民署的保護

和救助下，約11萬名伊拉克難民得以重返家園，超過6萬

名伊拉克難民在第三國得到妥善安置；第三，為難民的日常

生活提供援助，更重要的是為他們提供教育和技能培訓。許

多難民在難民署的幫助下獲得了寶貴的就業機會，有了較為

穩定的收入來源；第四，在各國政府和地區組織間進行協調，

旨在為難民的安置和返鄉工作提供保障，并盡可能減少和預

防無國籍難民的出現。難民署與海灣地區的國家和組織建立

了長久而穩定的合作?P系，如在沙特，難民署設有專門處理

海灣地區難民事務的辦事處，該辦事處與海合會共同致力于

該地區難民的安置工作。2000年，聯合國難民署與伊朗政府

達成協議，促使伊朗政府為受到塔利班迫害而流亡伊朗的

140萬難民提供保護和幫助；第五，它還負責同非政府組織

以及聯合國其他機構協調工作。在中東難民事務上，難民署

同國際紅十字會和紅新月會、樂施會、基督教福利援助組織、

拯救兒童基金會等國際非政府組織有長期的溝通與合作，雙

方的合作構建了一個更廣泛的救助體系，越來越多的難民被

納入其中。2010年2月，難民署和聯合國人權委員會共同組

織召開了一次地區專家會議，對中東無國籍難民問題的調查

和研究作了回顧和展望。總之，聯合國難民署在中東難民問

題的治理中扮演著最核心的角色。

(二)聯合國近東巴勒斯坦難民救助和工程處(UNRWA)，

是聯合國下設的專門負責巴勒斯坦難民事務的機構，它旨在

保護和救助約旦、敘利亞、黎巴嫩境內以及巴勒斯坦被占領

土上的巴難民，并聲援他們的政治主張；其宗旨是在阿以沖

突造成的巴勒斯坦問題解決之前，為難民提供救濟和幫助。

截至2011年1月，在該處注冊的難民總數為497萬人，該

處共修建58所難民營，難民營中的難民人數為145萬人。

作為聯合國在中東地區最大的辦事機構，近東救助工程處擔

負起了巴勒斯坦難民的主要救濟和援助工作。自1950年正

式運作以來，該處的主要活動也在發生變化，從過去重點向

難民提供救濟逐漸轉變為興辦教育，為難民提供衛生和社會

服務。目前，近東救助處的救助和服務主要涵蓋五大類項目：

1.興辦教育，該處管理著中東地區最大的學校系統，為巴勒

斯坦難民提供基礎教育；2.醫療服務，為難民提供基本的醫

療保健：3.救濟和社會服務，主要是食品供給和提供資金救

助；4.為巴勒斯坦難民提供小額信貸服務；5.基礎設施建設

和難民營的改造以及其他一些緊急救助項目。此外，近東救

助處也與相?P國家和其他一些國際組織建立了合作?P系，

共同致力于巴勒斯坦難民的安置和救助工作。2011年9月，

近東救助處與聯合國兒童基金會(UNICEF)共同出資合作，連

續第二年為黎巴嫩境內的巴難民學校分發學習用品。由于近

東救助處長期參與巴勒斯坦事務，其對整個巴以局勢也有著

重要的政治影響。近東救助工程處一直致力于推動巴勒斯坦

建國，并與巴解組織等巴勒斯坦派別建立了密切的合作?P系，

對中東和平進程具有不可忽視的影響作用。總之，近東救助

和工程處的宣傳使得巴勒斯坦難民的狀況日益受到國際社

會的?P注，其長期的工作對于巴難民問題的解決發揮著主導

性的作用。

面對全球性的難民問題，國際社會逐步形成了一套比較

完善的法律體系，中東地區也被涵蓋在這個以公約為中心的

國際法體系之中。僅靠《公約》和《議定書》仍難以有效應

對日益擴大的難民問題，特別是在中東地區，政治局勢缺乏

穩定性，國家之間缺乏溝通，對“難民”又沒有一個統一的

定義，因此區域性的?P于難民保護的法律文件成為了國際公

約的有效補充。中東區域性的難民保護條約和草案主要集中

在對巴勒斯坦難民的保護上。1965年，在卡薩布蘭卡舉行的

阿拉伯國家首腦會議上，通過了《?P于巴勒斯坦人在阿拉伯

國家待遇問題的草案》，該草案要求阿拉伯國家采取措施擴

大巴勒斯坦難民在阿拉伯國家生活的權利。1991年，在埃及

首都開羅，阿拉伯國家批準了《對在阿拉伯世界的難民和被

驅逐者的保護宣言》，重申了幾個重要的?P于巴勒斯坦難民

的原則，包括重返巴勒斯坦的權利，并決定加強對巴難民的

保護。此外，中東各個國家也相繼以國際難民公約為藍本，

制定了其國內的《難民法》。

在難民署和近東救助處兩大機構的管理職能之外，中東

國家主要是阿拉伯國家之間，針對難民問題也有比較密切的

政策協調。由于共同的民族和宗教信仰，阿拉伯國家對其境

內的阿拉伯難民大都表現出比較寬容的態度，難民安置國與

來源國往往比較容易達成協議，為難民安置和返鄉提供便利，

如在巴勒斯坦難民的問題上，除約旦以外的阿拉伯國家雖拒

絕巴勒斯坦難民入籍，但都予以妥善安置，而其拒絕給予巴

難民公民權的主要原因是堅持巴難民的回歸權。在伊拉克難

民問題上，伊拉克執政當局就與埃及、敘利亞等國達成了協

議，以遣返或妥善安置伊拉克戰爭時期逃往他國避難的伊拉

克難民。在這些國家的努力下，近年來越來越多的伊拉克難

民得以重返家園。

以色列與阿拉伯國家之間就巴勒斯坦難民問題也有著

一定程度的合作。巴難民問題是中東和平進程的重大障礙，

也是包括以色列在內中東各方面臨的棘手難題，多年以來巴

以雙方也一直在嘗試尋求最佳的解決方案。2002年6月，巴

以雙方共同召開學術會議，商討解決難民問題。與會學者對

徹底解決巴勒斯坦難民問題的經濟成本進行了估算，認為大

約需要花費550億至850億美元。為解決這一難題，巴以雙

方必須深化經貿領域的合作。這次會議不失為解決巴勒斯坦

難民問題的一個有益嘗試，后來有學者評論道：“多年來，

這是巴以雙方能夠達成真正有效合作方案的最為接近的一

次。”

西方國家特別是美國在中東難民問題的治理方面也發

揮著一定的作用：首先體現在難民合作議程的引導上。難民

問題是美國主導的中東和平進程的重要議題，2007年11月，

在由美國提議并主持召開的中東問題安納波利斯會議上，為

敦促巴以雙方盡快就難民問題達成協議，美國承諾由其出資

補償最終難民協議可能影響到的巴以雙方民眾的全部損失。

盡管最終協議沒有達成，但美國借此也向世人傳達了其力促

巴勒斯坦難民問題解決的立場；其次，西方發達國家對于中

東難民問題的治理貢獻體現在資金和人員的援助上。美國作

為世界最大的發達國家，是聯合國難民署最大的援助國。

2010年，在難民署用于中東和北非事務的預算中，有2.3億

美元來自美國的捐贈，占其所有3.1億美元預算的絕大部分。

發達國家的資金支持為中東難民問題的有效治理提供了重

要保障。聯合國難民署和近東救助工程處的工作人員大都來

自西方國家，他們拿著相對微薄的收入，奔走于中東各國，

承擔著難民救助工作，為中東難民治理做出了突出的貢獻；

最后，西方國家在實際中還擔負了一部分中東難民的收容和

安置工作。由于西方國家社會安定、經濟發達，每年都有大

量中東難民通過合法或非法渠道前往西方避難，尤其是緊鄰

北非的意大利和希臘等歐盟國家每年都要吸納大量中東難

民。為此，許多歐洲國家與中東國家簽署協議增加吸收移民

數量同時共同防堵非法移民涌入，聯手解決難民問題。

由于政府間組織的職能有限，中東地區還有大量難民沒

有受到相?P救助，而非政府組織就起到了很好的補充作用。

這些非政府組織普遍具有非政治性和非營利性特征，同政府

間組織相比，它們更具有同“草根階層”打交道的經驗，因

此某種程度上這些組織更能勝任難民的救助工作。難民國際

(Refugees International)是其中一個較為典型的代表，該組織

致力于為伊拉克難民提供援助并號召國際社會都來?P心伊

拉克難民的現狀。大量類似于難民國際的非政府組織活躍于

中東地區，它們具有相當的靈活性，一定程度上彌補了政府

層面的治理缺陷，從而為難民提供了更多幫助。

中國作為安理會常任理事國和最大的發展中國家，長期

以來一直堅持以一個大國的角色廣泛參與到國際人道主義

行動中。作為聯合國難民署執行委員會成員，中國一直強調

同難民署在中東難民問題等領域內進行深入合作。中國在難

民問題上主張維護世界和平，促進共同發展，標本兼治解決

難民問題；切實維護《難民公約》的權威及現行的保護體制，

積極尋求解決難民問題的新思路；堅持“團結協作”與“責

任分擔”的原則，切實有效展開合作；嚴格劃清難民問題的

界限，防止濫用《公約》的保護體制和庇護政策。應該說，

中國政府的主張為大國參與難民問題治理樹立了光輝的典

范，對中東難民問題的解決也具有重要的指導意義。

三、中東難民問題治理中的障礙性因素

在中東難民問題的治理上，國際社會已經建立了一套相

對有效的機構和法律制度，并在不同層面進行了合作，取得

了一定的成效。但是當前中東的難民治理仍面臨一些巨大的

障礙，加之治理方式也存在一些弊端，使得國際社會難以有

效應對日益嚴重的中東難民危機。歸結起來，主要有以下幾

點：

第一，中東地區戰爭和動亂頻發，使得難民問題難以從

根本上得到解決。戰爭和沖突是造成難民問題的根源。據聯

合國難民署統計，2001～2009年間，因戰爭和沖突導致的無

家可歸者不斷攀升，2009年己達2600萬人，占難民總數的

71％。戰爭對于中東難民問題的影響可從新世紀以美國為首

的西方發動的兩場戰爭得到清晰的認識。冷戰結束至2001

年阿富汗戰爭前，中東局勢相對平穩，難民人數呈現逐漸下

降的態勢。美國在中東相繼發動阿富汗和伊拉克兩場戰爭后，

難民人口出現暴增，帶動了中東新一輪的“難民潮”。就中

東地區而言，只要引發戰爭和沖突的因素不消除，和平就難

以維持，不可能從根本上解決難民問題。

第二，中東地區存在著復雜的政治、民族和宗教矛盾，

地區國家往往專注于自身利益，使得國際難民治理難以有效

進行。巴勒斯坦難民的遭遇是個典型的例子。以色列基于保

持其國家猶太特征的考慮，一直以來拒絕承認巴勒斯坦難民

的回歸權，主張巴勒斯坦難民在現寄居國安置，只同意基于

人道主義之上的少量安置巴勒斯坦難民。這導致大量巴勒斯

坦難民有家難返，被迫流落他國。這些難民的寄居國大部分

為阿拉伯國家。即使是同一民族和擁有相同的宗教信仰，巴

勒斯坦難民仍受到所在國政府和居民的不公正待遇。在2003

年以后的伊拉克，巴勒斯坦難民遭到了伊拉克人普遍的歧視

甚至仇恨，主要原因是伊拉克人認為這些難民受到了薩達姆

政權的庇護和照顧，并且嚴重威脅了當地人的生活。而巴勒

斯坦難民在黎巴嫩的處境更為糟糕，由于敘利亞與巴勒斯坦

民族權力機構長期爭奪巴以和平進程的主導權，雙方?P系不

和，在黎巴嫩的巴難民深受其害，親敘利亞的黎巴嫩政府和

派別甚至將他們作為對抗以色列軍事打擊的“人肉盾牌”。

因此，中東國家間的利益沖突和缺乏互信使得難民這一弱勢

群體極易受到不公正的對待，也極大影響了國際難民治理的

成效。

第三，聯合國難民機構自身存在嚴重的危機，影響了其

作用的發揮。首先是嚴重的資金短缺。難民署的經費來源主

要是國際社會的捐助，每年預算約2％由聯合國撥款，其余

98％靠各國認捐。由于認捐款項沒有任何約束，難民署幾乎

年年陷入財政危機，同樣的問題也出現在近東救濟處。另外，

聯合國難民機構因帶有的人道主義性質，經常面臨巨大的政

治壓力：一方面，聯合國難民機構主要從事協調工作，但這

種人道主義、非政治性的協調工作嚴重制約了其活動空間，

使其許多措施難以對相?P國家產生實質性影響；另一方面，

由于這些機構的經費主要來自于發達國家，它們很容易順從

大國意志，成為大國政治的御用工具。更值得注意的是，近

些年來國際難民機構也不斷爆發丑聞，有評論指出近東救助

工程處長期存在道德危機，使越來越多的人喪失對它的信任，

更有評論直指近東救助處暗中支持哈馬斯對抗以色列，破壞

中東和平進程。總而言之，聯合國難民機構存在的職能缺陷

迫切要求其作出重大改革。

第四，發達國家普遍緊縮移民政策，不利于難民的安置

工作。近年來，特別是金融危機爆發以來，歐美國家基于就

業、社會福利、安全等方面的考慮，紛紛加強對其邊境的控

制，嚴格限制外來人口入境，中東難民有相當一部分流向發

達國家，尤其是地中海沿岸的歐洲國家，歐美國家的這種政

策轉向無疑對難民的安置工作產生了消極影響。聯合國難民

署高級官員呂貝爾斯曾經批評歐盟嚴厲打擊非法移民的做

法是“自私的”，“并非是解決問題的有效方法。”

(責任編輯：鈕松)