如何盤活和利用閑置國有資產

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關于我縣經營國有資產工作的調研報告

國有資產是指國家所有的一切財產和財產權力。廣義的國有

資產，指的是國家依法取得和認定的資產，或者國家以各種形式

對企業投資和投資收益，以及國家向行政事業單位撥款等形成的

資產。在此意義上，國有資產與國有財產基本等同。為此，要盤

活國有資產存量，不能僅僅停留在如何盤活國有資產存量上，還

要從國家政策的傾向、單位業務開展是否正常、該單位是否需要

撤并上，來考慮如何盤活國有資產存量問題。本文就近年來我縣

經營國有資產、盤活閑置國有資產工作進行了調查研究，提出了

存在的問題，并就如何盤活和利用閑置國有資產、促進縣域經濟

發展提出以下三點建議。

一、近年來我縣在盤活和利用閑置國有資產工作方面的主要

做法與成效

華亭縣是一個人口小縣、資源大縣，也是一個國有資產存量

較大的縣。近幾年來，縣委縣政府從“盤活國有資產、合理配置

資源”的理念出發，把管理和利用國有資產作為發展地方經濟中

一項有力舉措，堅持深化企業改革的同時，對國有資產的管理和

利用進行了一些有效的探索，取得了初步的成效。

一是成立了專門機構。1997年11月，成立了華亭縣國有資

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產投資經營公司，受原國資局管理，隨著國有資產管理體制改革

的不斷深入，2005年更名為華亭縣國有資產經營公司，主要職責

是：代表縣政府行使國有資產出資人職權，管理和經營授權范圍

內的國有資產。

二是出臺了相關政策。為了摸清“家底”，管好用活國有資產，

按照縣政府及財政部門的工作部署，2002年以來，先后組織實施

了經營性、非經營性國有資產的統計、清查、評估、出讓等國有

資產基礎管理工作，形成了比較完整、清晰的數據庫，并報請縣

政府制定印發了《華亭縣人民政府<關于國有(集體)資產管理辦

法>》、《關于國有資產管理有關問題的意見》等，為確保工作順利

開展提供了依據。同時，《華亭縣行政事業單位國有資產管理辦法》

通過調研已形成初稿。2007年4月，縣國有資產經營公司在城市

國有資產管理和經營的基礎上，聯合縣政府采購辦，就全縣公務

用車配置、采購、處置專門印發了《關于進一步加強公務用車管

理的通知》，《通知》指出，凡本縣行政區域內的黨政機關、企事

業單位、社會團體、各鄉鎮公務用車購置、報廢、處置都必須堅

持“依法處置、歸口管理、公開處置和依程序辦理”的原則，并

規定了國有資產處置的基本程序，嚴格了對車輛處置的管理，使

縣級國有資產的管理和利用逐步走上健康的發展軌道。

三是取得了一定成效。縣政府的一系列關于國有資產管理的

政策，有效地規范了縣級國有資產的管理和利用，對國有資產的

管理和有效利用，起到了“吹糠見米”的效果。近年來，在企業

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改革中，縣國有資產經營公司通過對工業、商業、醫藥企業的國

有資產變現處置，處置資產總額近5000萬元，處置收益1700萬

元，將必須的債務清償后，主要用于企業職工的安置，使企業改

革在眾多矛盾中率先在全市完成。從2005年開始，將重點工作逐

步向經營管理城市基礎設施和黨政機關事業單位的非經營性國有

資產轉變，充分挖掘非經營性國有資產的商業開發價值，對農牧

局、建設局等存量資產進行盤活，依據有關法律規定采取公開拍

賣，拍賣收益達到1372萬元，最高地價賣到了每畝120萬元，有

力地激活了我縣房地產市場。2006年，根據縣委“賣掉縣衙門、

建設新農村”的工作思路，從蘭州聘請了具有較高資質的資產評

估機構、會計信息咨詢中心、法律事務所、拍賣公司等專業機構

組成聯合策劃評估小組，開展了對全縣32戶行政事業單位資產進

行調查摸底工作，形成了一套法律、政策相結合的依據，為我縣

經營資產轉軌提供了法律保障。在經營資產上，按照“成熟一宗

拍賣一宗”的原則，籌集新農村建設資金。目前，華亭賓館、縣

委機關、廣場東口等三宗資產已成功出讓，蘭州客商以3118萬元

簽約。如果這32戶行政事業單位資產出讓工作順利完成，可籌措

資金1.2億元，將有效緩解城市建設和新農村建設資金不足的矛

盾，并可解城市建設上急需解決的突出問題。同時，國有資產經

營公司根據自身特殊身份，積極化解財政風險，收購債權，舉債

融資。分別從華融資產公司、中國長城資產公司按較小比例的金

額收購債權，用170萬元收購原5203、5204廠以及縣屬部分企業

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抵押資產債權4600萬元，用90萬元收購我縣改制企業安口燈炮

廠、醫藥公司債權1500萬元。債權收購以后，不僅將即將流失的

國有資產盤活重新利用，發揮效益，而且為企業順利完成改制節

約了成本，減輕了政府財政的債務風險及改革費用。

二、盤活和利用閑置國有資產工作方面的存在的問題

在調查中我們發現，我縣國有資產管理的范圍廣泛，構成復

雜，任務艱巨。目前僅僅是委托縣財政局隸屬的縣國有資產經營

公司進行管理和運作，遠遠不適應國有資產管理的需要。我們認

為，目前這種管理體制下，國有資產存在幾個明顯的問題：

一是存量巨大，線長面廣。國有資產從構成上劃分，有經營

性資產、非經營性資產和資源性資產；從形態上劃分，有有形資

產和無形資產；從效益上分，有增值性資產、保值性資產和虧損

性資產。不管按什么分類，目前華亭縣的國有資產總量是巨大的。

幾十年來，國家分別投入的資產、日益增值的城市資產和近些年

來政府壟斷資產，更是數額巨大。這些資產，除了一部分屬政府

管理的外，很大一部分分別屬于縣內不同的部門和不同的單位，

分布分散，線長面廣。政府很難準確地為其一一定性，更談不上

進行定量分析和有效進行管理，在盤活和利用閑置資產方面更是

困難重重。

二是多頭管理、構成復雜。在縣內的國有資產中，普遍存在

著多頭管理的現象，有一少數資產甚至資產不明，權屬不清。其

中有的是在機構改革時個別被撤消單位在撤并之前管理和使用著

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一些國有資產，有的是甲單位移交乙單位管理的國有資產，甚至

有的單位臨時性移交給企業或者個人經營的資產等。特別是委托

給個人管理和經營的那部分國有資產，很多都是無償或者少量地

向單位上交一點管理費用，所產生的資產效益沒有歸于政府。多

頭管理和權屬不明，使得國有資產的管理和使用過程中存在諸多

的矛盾，很難實現有效管理。

三是閑置量大、效益不佳。目前我縣撤鄉并鎮后的一些國有

資產至今有很大一部分目前都閑置在那里，沒有得到很好的利用，

有的已經不知所向。閑置資產過大，不僅不能產生經濟效益，而

且還得支付大量的看管費、維護費和人員工資。

四是處置隨意、流失嚴重。正是因為目前國有資產管理權屬

復雜，且沒有一套科學的管理和處置辦法，在國有資產的處置過

程中隨意性比較大，人為的因素比較多。加上缺乏必要的約束和

監督機制，導致有的國有資產的處置就是幾個人甚至一個人說了

算。有的單位甚至把國有資產處置后的收入作為本單位的預算外

收入，甚至單位的小金庫。因此存在著不同程度的國有資產流失

現象，有的甚至成為了某些人滋生腐敗的溫床。

五是國有資產經營公司資產規模小，缺乏營運空間。國有資

產經營公司資產現有的資產規模實質上是政府授權資產，使用權、

占有權分布在各行各業，實質上是一個虛擬的公司，只是在政府

需要統一職權時才能發揮作用，導致運作空間小，資金不足，缺

乏資金運營實力，缺少資產運營人才，且沒有相應的規章制度可

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依據，使公司在盤活和利用閑置的國有資產工作中遇到的困難和

問題難以解決。

三、盤活國有資產存量的思考與建議

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規模

的建議》指出，要建設社會主義和諧社會，就必須加強社會建設

和完善社會管理體系。要健全黨委領導、政府負責、社會協調公

眾參與的社會管理格局。要以擴大就業、完善社會保障體系、理

順分配關系、發展社會事業為著力點，妥善處理不同利益群體關

系，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。加

強和諧社區、和諧村鎮建設，倡導人人和睦相處，增強社會和諧

基礎。國有資產處置、企業改制、職工身份置換等都關系到最廣

大人民群眾切身利益的大事，是我國社會保障體系是否完善最直

接的體現，同時也是提高和豐富人民群眾物質基礎和精神文明最

具體的表現。為此，要構建和諧社會，就必須要保障廣大人民群

眾的安居樂業，而安居樂業首要的條件是廣大人民群眾的充分就

業和在盤活國有資產中妥善安排好企事業單位的干部、職工。

目前我縣國有資產只盤了一些國有企業的存量資產，而盤活

集體企業和事業單位中的國有資產還在嘗試階段，鑒于以上實際

情況，就如何盤活國有資產存量問題，提出我們的幾點建議。

一是建立健全完整的國有資產監督管理機構。 在國有資產的

監督管理工作中，我縣通過原縣國有資產管理局、國有資產經營

公司幾年的努力工作，使原分散于各單位管理的資產，通過清產

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核資、國有資產產權登記和年檢、以及“財政統一報表”的編制，

初步掌握了各單位資產的分布情況。企業改制中的清產核資、資

產評估、財政核準、產權交易、閑置國有資產出讓都出現了良好

的發展勢頭。但目前國家對國有資產經營公司沒有法律制度來規

范，實際操作主要是依據《公司法》中有關規定來設置工作流程，

實際工作中，政府的授予權職責不同程度地被有關部門以行政審

批方式截留，工作開展難度很大。為此，要進一步建立健全國有

資產經營公司法人治理機構，推動國有資產運營工作順利開展。

二是統一收購，實行有計劃地盤活存量資產。統一收購就是

由政府出資，先收購一些資產較多的企業，按照縣屬企業改制的

統一標準，發給職工安置費、繳交職工社保費，解決好職工的后

顧之憂。再盤活和處置該企業的有關資產，逐步回收資金歸還原

墊付款項。對于資產較少的企業，政府要適當墊付部分資金，按

較低標準發放職工安置費，收購該企業資產，再根據縣上統一安

排，并實行有計劃地盤活所存量的資產。對于行政事業單位閑置

的資產，也可采取類似的方法，妥善安置干部、職工的再就業后，

逐步收購和盤活國有資產。

三是將盤活和利用閑置資產與推進改革和經營城市結合起

來。適應改革發展的新形勢，盤活和利用閑置國有資產管理必須

與時俱進，大膽創新，把管理、經營與推進改革和經營城市有機

結合起來，操作中要突出重點，穩步推進，堅持“三先三后”：①

先非經營性資產后經營性資產。經營性資產比重較小，并且集中

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在少數重點企業，資產的運作應由企業實施，可以通過深化改革

加快退出和通過扶持重點企業發展實現保值增值。非經營性資產

數額龐大，而且閑置資產較多，盤活的潛力和意義也大，因此，

應該優先考慮并集中突破行政事業單位國有資產的盤活和優化，

提高資產的使用效益。②先事業單位后行政機關。在整個行政事

業單位的國有資產中，事業單位占有的資產總額超過行政機關，

應該是盤活的大頭。第一，從已經按企業機制經營的企業化管理

的事業單位入手，如政府招待所、市政工程、園林綠化、房產開

發等，可實行資產租賃或置換。第二，加快教育和衛生體制改革，

幼兒園和醫療機構中國有資產要盡快置換出來。③先有形資產后

無形資產。可先對閑置的固定資產進行拍賣和跨區域的調劑使用，

對已轉為經營性的資產按規定收取占用費，對各單位的臨街門市

和城市道路的各類廣告攤位進行統一招租，加大盤活改制企業的

土地資產力度，變死資產為活資產。然后轉向無形資產，有償轉

讓城市基礎設施和文化體育設施的經營權。

四是建立健全一個完善的產權交易市場管理體系。盤活國有

資產，最終要進入產權交易程序。產權交易是市場經濟條件下企

業發展的內在要求；是企業資本經營的客觀需要；是改革傳統企

業制度的基本手段；是企業實現規模經營的最佳運作方式；是當

前企業、國家融資發展的最佳渠道。同時也是從源頭上治理腐敗

的一個重要原則。所以必須完善產權交易市場管理體制。產權交

易還有一個很重要的環節，就是資產評估。要防止不進行資產評

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估，或者壓低評估值，國有產權單位要給資產評估機構一個好的

評估環境，不在事先給評估機構規定價值；評估機構也不能受委

托方的干預而影響評估的公正性、客觀性。縣上應盡快成立產權

交易機構，以組織全縣的國有、集體資產公開、公平、公正的交

易。國有資產監督管理機構和產權交易機構要分別設立，切不可

同設在一個部門。

國有資產管理部門是政府委托管理國有資產的的職能部門，

是代表政府依法履行對本區域國有資產進行登記、依法確認國家

對國有資產的所有權以及企業和單位占有、使用國有資產的法律

行為。因此，按照公正性、完整性的原則，政府應進一步給予支

持和相應配置，與市場經濟規則相配套、相一致，促使國有資產

運營產生較大的經濟效益和社會效益。

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