政府投資基金績效評價

政府投資基金績效評價

近年來，各級政府批準設立的政府投資基金已經形成較大規模，對創新財

政資金使用、引導新興產業發展、撬動社會資本投入發揮了重要作用。但同時

一些基金也存在政策目標重復、資金閑置和碎片化等問題。為加強對設立基金

或注資的預算約束，提高財政出資效益，促進基金有序運行，結合績效在各地

的評價經驗，就如何做好政府投資基金績效評價工作總結如下：

一、政府投資基金與政府引導基金的區別。

1. 政府引導基金。最早來源于“中關村創業投資引導資金”，意為通過政府資

金和信用引導社會資本投資。中關村創業投資引導資金設立于2002年，當時作

為試驗田的中關村科技園區，為了吸引社會資金投資中關村科技園區企業，借

鑒以色列發展創業投資的成功經驗，開創性地將政府財政資金采用股權投資的

方式進行運作。經過幾年嘗試，該種做法得到了國家有關部門的認可。2005年，

國家發改委等十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》。該辦法中第二

十二條提出“國家與地方政府可以設立創業投資政府引導基金，通過參股和提

供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展。”2006年，中關村科技園

區管委會設立了規模為5億元的“中關村創業投資引導基金”，創業投資引導

基金主要是采用參股的方式進行運作，即參股創業投資企業。引導基金事實上

是一種母基金，即通過專門投資其他股權投資基金的方式進行運作。在實際運

作中，很多人對政府引導基金有不同的理解，例如，某機構和政府合作設立了

一只子基金，把這只子基金叫做政府引導基金。

2、什么是政府投資基金?政府投資基金一詞產生于2015年。2015年11月，財

政部出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》。該辦法第二條對政府投資基金做

了定義，即“政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與

社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資

經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。”政

府投資基金最重要的特征是采用股權投資的方式進行運作。過去，大量財政資

金是采用無償撥款、貸款貼息等方式支持企業發展，而政府投資基金的設立，

是采用市場化方式進行運作，是一種有償方式的運作。政府出資設立投資基金，

應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批準。

3、政府投資基金和政府引導基金的異同點政府投資基金和政府引導基金的

相同點就是二者都是采用股權投資的方式扶持經濟社會重點領域發展的基金，

可以認為政府投資基金包括政府引導基金，只是歷史的原因，政府引導基金在

先，所以政府引導基金的稱謂比較多。政府投資基金和政府引導基金的不同點

在于，政府引導基金主要是采用參股的方式扶持股權投資基金的發展，即采用

母基金的方式進行運作。政府投資基金是指采用股權投資的方式進行運作，包

括了直接投資和參股基金兩種方式。在實際運作中，地方政府傾向于針對某個

產業領域設立股權投資基金，也叫做產業投資基金。

二、政府投資基金在各地設立的情況。國家級政府產業引導資金有哪些？

國家級政府引導基金主要由國家部級單位或者央企發起，平均單支目標規模達

636億元。國家級政府引導基金可以分為三類：（一）國資委發起基金，主要針

對國企改革，包括國企改革兩大基金和協同創新四基金，其資金規模幾乎占了

一半；（二）各部委主導基金，聯合各大央企發起；（三）各央企主導發起基

金。具體如下：

1.國資委發起基金

（1）國企改革兩大基金

a.中國國有企業結構調整基金（3500億）

b.中國國有資本風險投資基金（2000億）

（2）協同創新四大基金

a.國協基金（300億）

b.國同基金（1500億）

c.國創基金（1500億）

d.國新基金（1500億）

2.各部委主導基金

（1）發改委

a.國家新興產業創業投資引導基金（400億）

b.國家戰略性新興產業發展基金（3000億）

（2）財政部

a.國家集成電路產業投資基金（一期1300億，二期2000億）

b.中國農墾產業發展基金（首期100億）

c.國家軍民融合產業基金（財政部與國防科工局發起，總規模1500億，首

期560億）

d.國家制造業轉型升級基金（1472億，與國開金融等多家央企發起設立）

（3）工信部

a.國家中小企業發展基金（600億）；

b.安全產業發展投資基金（500億，擬設立）

（4）科技部國家科技成果轉化引導基金（247億）

（5）商務部國家級服務貿易創新發展引導基金（300億）

（6）網信辦中國互聯網投資基金（總規模1000億）

（7）中國環境與發展國際合作委員會長江經濟帶生態基金（3000億）

3.各大央企主導發起基金

a.招商局資本：服務貿易創新發展引導基金（300億）

b.中國國新：國企改革“雙百行動”發展基金（600億）

c.國投集團：國家先進制造業產業投資基金（首期200億，二期500億）；

中央企業貧困地區產業投資基金(簡稱：央企扶貧基金)&貧困地區產業發展基金

（總規模342.05億元）；軍民融合發展產業投資基金（1000億，首期100億）

d.國開金融：國創母基金、中國科學院科技成果轉移轉化基金

e.中航科工：航空工業產業投資基金

f.航天投資：國華軍民融合產業發展基金2021年以來，

部分新設政府引導基金：

12月，江蘇昆山成立總規模為100億的產業發展投資母基金，存續期為10

年，首期規模20億；天津濱海產業基金與國家中小發展產業基金簽約，設立中

小企業發展基金,認繳總規模為30億；安徽省懷寧縣政府與深創投設立政府引

導基金，總規模5億元。

11月，湖北武漢設立數字產業基金，總規模10億；首只碳中和專業投資基

金在深圳羅湖落地；陜西設立首只人工智能基礎數據產業基金；貴陽創投8億

基金落地；長三角G60科創走廊科技成果轉化基金成立，總規模100億；雄安

設立首只生態環保基金；粵港澳大灣區科技創新產業投資基金設立，基金總規

模1000億，首期規模200億；山東擬設50億海水淡化產業發展基金；貴州設

立45億元發展基金，推動農業農村現代化發展。

10月，廣西設立創新驅動發展融資擔保基金；河南設立兩只省級引導基金，

總規模1650億；貴州創新賦能大數據基金設立，規模20億；河南擬設立300

億鐵路產業投資基金，首期100億年內到位；千億國調基金二期成立。

9月，高通資本與成都高新區設立100億專項基金；江蘇設立40億中小企

業發展基金；北京設立10億元科幻產業基金；武漢產業發展基金揭牌，首期出

資300億；佛山設立首只百億規模政府投資基金；成都高新區設立100億產業

基金。

8月，福建設立省級政府投資基金，規模暫定100億，河南創業投資引導基

金設立，總規模為150億；山東陸海聯動投資基金設立，總規模100億；青島

設立碳中和專項基金，規模100億；河南擬設1500億新興產業投資引導基金。

7月，云南設省級自貿基金，規模20億；新疆設立首只億文化旅游為主要

方向的產業投資基金——新疆文旅產業基金，規模10億；貴州發布能源結構調

整基金，首期10億；蘭州設立本土科技基金；武漢宣布設立100億武漢碳達峰

基金；合肥建立首只生物醫藥產業基金，總規模50億。

6月，山東半島城市群基礎設施投資基金設立，總規模1000億；天津成立

國資發展基金，總規模200億；200億醫藥產業基金落地杭州；廣東東莞100億

產業引導基金落地；上海設立800億城市更新基金。

5月，北京中關村科學城城市更新與發展基金落地，總規模300億；武漢光

谷設立10億合伙人投資引導基金；深圳設立100億規模的5G產業發展基金；

武漢宣布設立總規模3000億的產業投資基金。

4月，江蘇潥陽設立總規模100億的潥陽市政府投資基金；杭州啟動總規模

為1000億的創新引領母基金；廣州市南沙區聯手越秀集團打造100億越秀南沙

母基金；廣州南沙聯合廣州金控發起設立廣金南沙母基金，總規模100億。

3月，河南文投擬設立中原文化產業子基金；南京市設立超200億產業引導

基金。

2月，京津冀協同發展產業投資基金落地，首期規模100億；陜西成立氫能

產業基金。

1月，規模百億的新能源產業基金落地。

二、政府投資基金的績效目標。

（一）預期產出，包括政府投資基金的認繳規模，數量、進度、質量、時效

指標等。

（二）預期效果，包括政府投資基金產生的引導作用，放大、扶持效果，可

持續影響等。政府投資基金應在設立方案中明確基金總體績效目標及投資進

度總體安排。并根據基金實際情況，在總體績效目標框架內，每年向財政部

門報送年度績效目標及投資進度計劃。

四、政府投資基金績效評價的基本內容。

（一）績效目標的設定情況；

（二）基金設立程序的規范情況；

（三）行業主管部門、財政出資代持機構的履職情況；

（四）基金運營和投資管理效率情況；

（五）基金投資業績情況；

（六）基金引導作用和政策效果；

五、績效評價的指標體系。政府投資基金績效評價指標體系包括三級指標，

其中一級指標包括基金合規性、基金效率與價值、政策效果三個部分。

（一）基金合規性主要包括：基金設立合規性、基金運營合規性和基金監

督合規性；

（二）基金效率與價值主要包括：基金管理團隊配置、資金管理、投資管

理效率和基金業績；

（三）基金政策效果主要包括：基金的放大效果、引導作用和扶持效果。

一級指標構成基金績效評價的基本框架，二級指標反映基金所處發展階段的效

益效果。一二級指標及權重，原則上不得調整。三級指標及權重，可依據項目

具體實施情況，進行適當調整。評價指標體系須在基金績效評價方案中進行明

確。

一級指標 二級指標 分值 指標釋義 評分標準

三級指

標

基金(含參股基

金、項目基金和

直投基金，下

同)年度投資市≥80%得15分，≥70%且<80%得

內重大項目數15 12分,≥60%且<70%得9分,<60%

量(重合項目按不得分

一個計算)/基

金年度投資市

內項目總數量

政策效應政策引導投項目

(45) (30) 比重

返投市內企

業或項目金15

額比例

基金年≥1.1得

度投資15分，≥1

市內金且<1.1得

額/市12分，≥

級引導0.8且<1

基金年得9分，

度實際<0.8不得

投資額 分

基金累計

認繳出資≥5得5分，≥4

總額/市級資金放大且<5得4分，≥

引導基金(15) 3且<4得3分，

累計認繳<3不得分

出資總額

市級引導基

金社會資本5

撬動率

市級引導基分，≥3且

金帶動社會<4得8分，

資本實繳出≥2且<3

資率 得6分，<2

10 級引導

基金累

計實繳

出資總

額/市

基金累

計實繳

出資總

額

基金覆投資運營基金設立

蓋面 (35) (10)

≥4得10

不得分

5 產業重大項目產業得3分，每少1個減1分，

基金覆蓋主要已完成工商注冊的基金覆蓋主要

情況 減完3分為止；當年基金投資1

一級指標 二級指標 分值 指標釋義 評分標準

三級指

標

個以上不足5個市內重大項目得

1分，5個以上得2分

基金設立的

規范性

5 范、公和無效投

基金設檢查沒有

立符合重大問題，

政策要并且沒有

求，建出現重大

立了科投訴(不含

學規惡意投訴

正公開訴)得5

的決策分，經審計

機制，或檢查每

依法依發現一處

規設立重大問題

基金 或每出現

基金設立

科學規范、

公正公開，

經審計或

一起重大

投訴扣1

分，扣完為

止

市級政府基金

年度實際投資≥80%得5分，≥70%且<80%得4

額/市級引導基5 分，≥60%且<70%得3分，<60%

金年度計劃投不得分

資額

投資運營基金投資資計劃

(35) (20) 完成情

年度投

況

基金年≥10得10

度投資基金投資企分，每減少

企業或業或項目數10 一個扣1

項目的量 分，<5不

數量 得分

按照流

程進行

項目的

篩選、項目基金和

盡調、直投基金投

決策和資和運營的

投后管合規性

理，按

投資進

度籌集

5 作行為扣1

每出現一

次違規操

分，扣完為

止

一級指標 二級指標 分值 指標釋義 評分標準

三級指

標

和使用

資金

基金收益基金資產保

(5) 值增值率

5 應出資額，且<80%得3分，

基金退出

后市級引

導基金凈≥100%得5分，

值/市級引≥80%且<100%

導基金對得4分，≥60%

有多支基<60%不得分，當

金退出的，年無退出基金

按照加權不扣分

平均法計

算

管理效能基金管理設、參股基金投資運

(20) (10) 股基金作進行監督管

基金投完備的基金投

資項目資項目庫，是否

庫建依法合規對參

規范運理，確保參股基

營和監金投資運作符

管情況 合政策要求和

是否建

立完善

的參股建立績效

基金績評價機制

效評價得3分，每

機制，績效評價機年組織開

每年對制 展績效評

參股基價工作得2

金組織分。否則不

開展績得分

效評價

工作

5 分，每半年沒有更新項目庫扣1

是否建立動態

合伙協議約定

建立了動態完備的基金投資項目

庫、參股基金監管規范有效得5

分，沒建立基金投資項目庫扣5

分，每出現一起投資不符合政策

要求或合伙協議約定扣1分，扣

完為止

5

內部治理基金風險防規定，建立

(10) 控 投資風險

5 規操作行為扣1

遵守市級

引導基金

相關管理

防控制度

和機制，按

規定報送

每出現一次違

分，扣完為止

一級指標 二級指標 分值 指標釋義 評分標準

三級指

標

相關報表

等

整改落實情效評價

況 中發現

5 一處整改

對上年

度審

計、績

的問題

整改落

實情況

全部整改

落實得5

分，每發現

落實不到

位扣1分，

扣完為止

基金投資每有一個當年

的市內企境內外上市加

業當年在特別加分基金投資企10分，在新三板

境內外新(20) 業上市情況 精選層掛牌加5

上市公司分，最多加10

的數量 分

10

基金招商引程，推個項目加5

資情況 動市外分，最多加

10

基金參

與招商

引資過每落地一

項目落10分

地市內

的數量

政府投資基金績效評價方法包括綜合指標評價法、比較法、成本效益分析

法、因素分析法、調查法等。可根據政府投資基金特點，采取一種或多種評價

方法。

六、績效評價政策建議

1、強化政府預算對財政出資的約束。對財政出資設立基金或注資須嚴格審

核，納入年度預算管理，報本級人大或其常委會批準；數額較大的，應根據基

金投資進度分年安排。設立基金要充分考慮財政承受能力，合理確定基金規模

和投資范圍。年度預算中，未足額保障“三保”、債務付息等必保支出的，不

得安排資金新設基金。預算執行中收回的沉淀資金，按照推進財政資金統籌使

用和盤活存量資金的規定，履行必要程序后，可用于經濟社會發展急需領域的

基金注資。

2、著力提升政府投資基金使用效能。發揮財政出資的杠桿作用，積極帶動

社會資本投入，圍繞產業轉型升級、推進供給側結構性改革和做好“六穩”等

開展基金運作。完善基金內部治理結構，加快基金投資進度，提高基金運作效

率，減少資金閑置，從嚴控制管理費用。支持地方政府推進基金布局適度集中，

聚焦需要政府調節的關鍵性、創新型行業領域，防止對民間投資形成擠出效應。

鼓勵上下級政府按照市場化原則互相參股基金，形成財政出資合力。同一行業

領域設立多支目標雷同基金的，要在尊重出資人意愿的基礎上，推動整合或調

整投資定位。

3、實施政府投資基金全過程績效管理。財政部門會同相關部門對基金實施

全過程績效管理。行業主管部門負責做好事前績效評估，制定績效目標和績效

指標，開展績效監控，每年末基金實施績效自評。自評結果報財政部門和其他

主要出資人審核。財政部門可組織對基金開展重點績效評價，主要評價政策目

標實現程度、財務效益和管理水平。績效自評和重點績效評價結果作為基金存

續、計提管理費的重要依據。

4、健全政府投資基金退出機制。設立基金要規定存續期限和提前終止條

款，并設置明確的量化指標。基金投資項目偏離目標領域的，財政部門應會同

行業主管部門及時糾正；問題嚴重的，報經本級政府批準后，可中止財政出資

或收回資金。基金績效達不到預期效果、投資進度緩慢或資金長期閑置的，財

政出資應按照章程（協議）擇機退出。基金未按約定時間完成設立、開展業務，

或募集社會資本低于約定下限的，財政出資可提前退出。

5、禁止通過政府投資基金變相舉債。嚴格遵守黨中央、國務院關于地方政

府債務管理的各項規定，不得通過基金以任何方式變相舉債。地方政府債券資

金不得用于基金設立或注資。地方財政部門要會同相關部門對違反上述規定的

基金嚴肅整改。財政部各地監管局按照有關職責和工作部署，加強對涉嫌變相

舉債基金的監管，協助地方防范隱性債務風險。

6、完善政府投資基金報告制度。受托管理基金的機構應定期向財政部門和

其他出資人報告基金運行情況。財政部門會同相關部門監測基金運行情況，向

本級政府匯總報告其批準設立基金的總體情況，包括政策引導效果、財政出資

變動、基金投資回報和管理費用等。

七、績效評價結果及其應用。

對績效評價結果為良好及以上的政府投資基金，財政部門和行業主管部門可

予以表揚、優先支持或繼續支持。對績效評價結果為一般的政府投資基金，財

政部門和行業主管部門可予以通報批評，并責令其限期整改。不進行整改或整

改不到位的，由行業主管部門進行督導，直至運行規范。對績效評價結果為不

及格的政府投資基金，按照相關程序及約定更換基金管理人或直接進行清算退

出。