December.2020Vol.21 No.6
2020年12月 第21卷第6期中共云南省委黨校學(xué)報(bào)
The Journal of Yunnan Provincial Committee School of CPC 新時(shí)代巡察監(jiān)督的效果評(píng)估與政策建議
王天維
（中共貴陽市委黨校 科研管理處，貴州 貴陽550005）
摘 要：新時(shí)代開展巡察監(jiān)督效果評(píng)估，有助于完善巡察制度，提升巡察工作水平。立足巡
察“前半段和后半篇”構(gòu)建評(píng)估框架，重點(diǎn)在于選取客觀可識(shí)別的關(guān)鍵指標(biāo)，以動(dòng)態(tài)比較的視角做
出綜合評(píng)價(jià)。基于巡察實(shí)踐形態(tài)觀察發(fā)現(xiàn)，不同的巡察方式所產(chǎn)生的監(jiān)督效果存在差異。常規(guī)巡察
具有促進(jìn)基層組織涵養(yǎng)政治生態(tài)的作用，專項(xiàng)巡察通過瞄準(zhǔn)重點(diǎn)問題發(fā)揮出消除政治風(fēng)險(xiǎn)的效果，
提級(jí)交叉巡察有助于重塑基層政治生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)則發(fā)揮出推動(dòng)基層政治生態(tài)優(yōu)化的
獨(dú)特效用。然而，現(xiàn)行巡察制度運(yùn)行過程中還存在監(jiān)督質(zhì)量有待提升、巡察整改還需加強(qiáng)、“熟人
社會(huì)”干擾巡察、巡察隊(duì)伍素質(zhì)不高影響巡察監(jiān)督效果的問題。要從優(yōu)化巡察監(jiān)督內(nèi)容、創(chuàng)新巡察 方式、強(qiáng)化整改監(jiān)督、健全工作機(jī)制上提升巡察監(jiān)督效果。
關(guān)鍵詞：巡察監(jiān)督；效果評(píng)估；政策建議 中圖分類號(hào)：D2626 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
巡視巡察作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是 新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的重大舉措。2017年新修訂的
《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》增加了黨的市縣委員 會(huì)要建立健全巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)黨組織
進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告明確指出要 建立“市縣黨委巡察制度”，建立“巡視巡察上下
聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”。黨的十九大修正通過的黨章，新 增的第十四條明確要求黨的市（地、州、盟）和縣 （市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度。黨的十九大 以來，先后出臺(tái)的《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的
意見》《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》《中 國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，對(duì)市縣巡察作出 了專門規(guī)定，將巡察監(jiān)督作為市縣黨委履行管黨治 黨主體責(zé)任的重要內(nèi)容，村、社區(qū)黨支部工作納入 縣級(jí)黨委巡察監(jiān)督工作范圍。如何認(rèn)知新時(shí)代巡察
監(jiān)督在凈化優(yōu)化基層政治生態(tài)上的效果，需要立足 新時(shí)期市縣巡察實(shí)踐對(duì)巡察監(jiān)督制度產(chǎn)生的效果進(jìn)
行客觀評(píng)估，正視存在的不足，補(bǔ)齊制度建設(shè)上的
短板，破解工作中面臨的難題，更好發(fā)揮巡察監(jiān)督 在改善基層政治生態(tài)建設(shè)中的作用。
文章編號(hào)：1671-2994(2020)06-0054-08
―、巡察監(jiān)督的效果評(píng)估框架（―）基于工作流程選擇評(píng)估指標(biāo)
如何認(rèn)知巡視巡察在黨內(nèi)監(jiān)督方面的作用，學(xué) 界從巡視監(jiān)督效能⑴、巡視制度運(yùn)行績(jī)效［2］方
面進(jìn)行分析，從精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題和有效解決問題、黨 的十八大前后巡視制度效率的對(duì)比層面說明巡視制
度所產(chǎn)生的效果。在對(duì)巡察監(jiān)督的探索實(shí)踐成效分
析上，基于控制論理論邏輯出發(fā)來定性研究巡察工
作的實(shí)效性立足巡察實(shí)踐總結(jié)分析制約巡察工
作效能發(fā)揮的因素與提升路徑大部分研究?jī)A向 于關(guān)注巡察工作面臨的問題和挑戰(zhàn)，相對(duì)缺乏基于
巡察內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制選擇核心指標(biāo)形成評(píng)估框架來闡
釋巡察監(jiān)督的實(shí)際效果。黨的十八大以來，一些地 方在開展巡視的同時(shí)積極探索巡察監(jiān)督方式，巡視
巡察在改善政治生態(tài)方面的作用越來越突出。從整 個(gè)巡察工作的流程環(huán)節(jié)看，巡察前半段是對(duì)被巡察 單位的政治生態(tài)進(jìn)行評(píng)估，巡察整改后半篇文章卻
具有改善被巡察對(duì)象政治生態(tài)的效果。衡量巡視巡
收稿日期：2020-09-17
作者簡(jiǎn)介：王天維（1984-），男，四川省南充市蓬安縣人，中共貴陽市委黨?？蒲泄芾硖幐碧庨L（主持工作），
博士。研究方向：廉政建設(shè)與生態(tài)文明等領(lǐng)域。
基金項(xiàng)目：2019年度貴陽市高層次創(chuàng)新型青年社科文藝人才課題《巡察監(jiān)督凈化優(yōu)化基層政治生態(tài)研
究》，得到貴陽市創(chuàng)新型青年人才培養(yǎng)計(jì)劃資助。
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察制度運(yùn)行績(jī)效，關(guān)鍵在于選擇一套觀測(cè)變量，依據(jù)觀測(cè)變量之間的關(guān)系，基于系統(tǒng)性與可操作性原則，設(shè)計(jì)出適合基層巡察制度的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)框架體系，盡量做到定性與定量、客觀與主觀、靜態(tài)與
動(dòng)態(tài)等各方面的有機(jī)統(tǒng)一[5]o基于此，對(duì)巡察監(jiān)督效果的評(píng)價(jià)，要綜合考慮巡察發(fā)現(xiàn)問題和推動(dòng)問題整改兩個(gè)方面，立足兩個(gè)階段的工作質(zhì)量和水平，對(duì)巡察監(jiān)督效果做出全面客觀的評(píng)價(jià)。
在巡察前半段，巡察監(jiān)督充當(dāng)衡量和診斷政治生態(tài)優(yōu)劣的工具，能否精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)被巡察單位存在的各種問題，特別是重大核心問題是影響巡察工作質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。從巡察監(jiān)督的基本目標(biāo)任務(wù)來看，重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，推動(dòng)改革那些不合理的制度，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，提升群眾的獲得感幸福感滿意度。前期巡察工作質(zhì)量的高低主要通過巡察發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量和質(zhì)量體現(xiàn)出來，理想的評(píng)價(jià)方式是看巡察發(fā)現(xiàn)的問題與該組織本來存在的問題數(shù)量之比，如果能夠發(fā)現(xiàn)被巡察黨組織存在的全部問題是最理想的狀態(tài)，這在現(xiàn)實(shí)中難度較大，同時(shí)對(duì)該組織本身存在的問題數(shù)量也難以一時(shí)識(shí)別出來。巡察組發(fā)現(xiàn)的問題是否精準(zhǔn)、是否抓住了關(guān)鍵問題，可以通過后續(xù)環(huán)節(jié)檢驗(yàn)識(shí)別出來。如果巡察組發(fā)現(xiàn)或提交的問題，被巡察單位能夠整改，移交紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)干部問題線索能夠轉(zhuǎn)化為案件線索，可以在一定程度上說明巡察移交的問題線索質(zhì)量較高。巡察發(fā)現(xiàn)的問題能否真正推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)中有賴于后續(xù)整改和對(duì)巡察成果運(yùn)用的充分程度。如果被巡察單位對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題不整改，或者整改不徹底，巡察促進(jìn)被巡察單位改善政治生態(tài)的效果將大打折扣。構(gòu)建巡察監(jiān)督效果評(píng)估體系，要兼顧前后兩個(gè)階段，分別選擇數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)形成評(píng)估框架體系。
（二）采集評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的方法
通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段對(duì)巡察組發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行登記匯總，錄入信息管理系統(tǒng)，以巡察之后被巡察單位出現(xiàn)的問題作為參照，識(shí)別這些問題是在巡察前已經(jīng)出現(xiàn)還是巡察后新出現(xiàn)的問題。將巡察時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題與本應(yīng)巡察時(shí)發(fā)現(xiàn)卻在巡察后經(jīng)其他途徑發(fā)現(xiàn)的問題之和作為一個(gè)組織本身存在的問題數(shù)量。實(shí)際操作中，可以結(jié)合巡察“回頭看”和每一屆黨委任期結(jié)束后新一屆黨委會(huì)對(duì)該組織進(jìn)行巡察等途徑發(fā)現(xiàn)的問題，與之前巡察發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量、類別等進(jìn)行比較，通過比對(duì)發(fā)現(xiàn)前任巡察組是否真正地發(fā)現(xiàn)了問題或報(bào)告了問題，找出該組織本身存在的問題數(shù)量。巡察發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量一方面可以從移交的問題線索轉(zhuǎn)化為紀(jì)委監(jiān)委立案比率來反映，另一方面也可以從該問題涉及的人員數(shù)量、給國家和人民群眾挽回的經(jīng)濟(jì)損失等方面反映出來。對(duì)巡察整改成效的評(píng)價(jià)上，選擇相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)方式相對(duì)較難，但是可以找到被巡察單位的整改完成率來體現(xiàn)，這同樣可以通過后續(xù)的巡察“回頭看”和新一屆黨委常規(guī)巡察對(duì)該組織的巡察整改檢查進(jìn)行識(shí)別，如果大部分的問題整改不到位、不徹底，說明巡察監(jiān)督對(duì)改進(jìn)基層政治生態(tài)的效果有限。巡察整改效果能否得到直接利益主體的認(rèn)同，可以采取被巡察單位的服務(wù)對(duì)象對(duì)整改工作的滿意率來體現(xiàn)出巡察整改質(zhì)量的高低。
（三）綜合評(píng)估巡察效果的模型設(shè)置
巡察的績(jī)效評(píng)估需要兼顧客觀事實(shí)指標(biāo)和主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，以一個(gè)巡察周期作為一次評(píng)估周期⑹-評(píng)估方式上便于收集整個(gè)巡察過程形成的數(shù)據(jù)資料，也便于以走訪、問卷調(diào)查等方式了解主觀評(píng)價(jià)?；趯?shí)際操作中評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可行性和方便性，可以選擇最關(guān)鍵的一些指標(biāo)來綜合評(píng)估巡察效果。表1顯示了巡
察監(jiān)督效果可以通過選擇巡察發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量有效率（a）、紀(jì)委監(jiān)委對(duì)巡察移交問題線索的立案率（b）、巡察整改完成率（c）、被巡察單位的服務(wù)對(duì)象對(duì)巡察工作的滿意率（d）等四個(gè)主要指標(biāo)體現(xiàn)出來。其中紀(jì)委監(jiān)委的立案率在一定程度上說明這些問題線索的精準(zhǔn)程度，體現(xiàn)這些問題具體可查證，而被巡察單位的服務(wù)對(duì)象對(duì)整改工作的滿意率也在一定程度上體現(xiàn)出巡察整改效果得到社會(huì)的認(rèn)可程度，兩者分別體現(xiàn)出巡察發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量和巡察整改工作的質(zhì)量。這些數(shù)據(jù)的獲得需要巡察機(jī)構(gòu)針對(duì)特定的被巡察組織的相關(guān)巡察情況建立歷史資料數(shù)據(jù)庫，開展相關(guān)問卷調(diào)查，基于一個(gè)巡察周期的數(shù)據(jù)前后對(duì)比發(fā)現(xiàn)巡察監(jiān)督改進(jìn)基層政治生態(tài)的主要成效。這些指標(biāo)既有客觀指標(biāo)，也有主觀指標(biāo)，相對(duì)簡(jiǎn)單并易于提取。在定量綜合評(píng)價(jià)上，由于每一^環(huán)節(jié)均會(huì)影響巡察監(jiān)督的整個(gè)效果，在測(cè)量模型上可以選擇乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)和因素賦予同等權(quán)重，體現(xiàn)既重視巡察發(fā)現(xiàn)問題，又注重巡察問題的整改，相對(duì)兼顧了巡察的“前后篇文章”，可以全面體現(xiàn)出巡察監(jiān)督的效果。
二、不同巡察方式發(fā)揮的監(jiān)督效果分析
（-）通過常規(guī)巡察促進(jìn)基層組織涵養(yǎng)政治生態(tài)根據(jù)（黨章》的制度設(shè)計(jì)，黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，在一屆任期內(nèi)，對(duì)所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋。為貫徹落實(shí)這一要求，中央、省、市、縣相繼出臺(tái)了巡視巡察規(guī)劃，對(duì)本地區(qū)本行業(yè)的巡視巡察工作任務(wù)作出安排。這種根據(jù)全年的工
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表1巡察監(jiān)督效果主要評(píng)價(jià)指標(biāo)及其測(cè)量模型表
指標(biāo)名稱及代碼巡察發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)
量有效率（a）
紀(jì)委監(jiān)委對(duì)巡察
移交問題線索的
立案率（b）
巡察整改完成率（c）
被巡察單位的服務(wù)
對(duì)象對(duì)整改工作的
滿意率（d）
指標(biāo)內(nèi)容a=巡察實(shí)際發(fā)現(xiàn)的
問題數(shù)量/被巡察單
位本身存在的問題
數(shù)量
b=紀(jì)委監(jiān)委對(duì)移
交問題線索立案
的數(shù)量/巡察移交
問題線索的數(shù)量
c=（上一輪巡察需整改
的問題數(shù)量-巡察回頭
看或新一屆黨委常規(guī)巡
察發(fā)現(xiàn)的上一輪巡察整
改問題不到位數(shù)量）/上
一輪巡察需整改的問題
數(shù)量
d=被巡察單位的服
務(wù)對(duì)象對(duì)巡察工作
的滿意人數(shù)/參加調(diào)
查的被巡察單位服
務(wù)對(duì)象人數(shù)（d）
指標(biāo)解釋體現(xiàn)巡察發(fā)現(xiàn)問題
的程度
體現(xiàn)巡察的震懾
警示效應(yīng)
體現(xiàn)巡察整改的程度
體現(xiàn)巡察整改效果
的社會(huì)認(rèn)可度
評(píng)價(jià)模型P=a*b*c*d評(píng)價(jià)模型說明乘數(shù)效應(yīng)說明不同環(huán)節(jié)和指標(biāo)相互影響，每一?步均影響最終效果
資料來源：作者通過分析整理而得
作安排所進(jìn)行的巡視巡察，就是常規(guī)巡視巡察，是按照規(guī)定來檢查的，開展這一工作之前沒有重點(diǎn)目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域，也沒有得到重大的舉報(bào)。常規(guī)巡察緊扣被巡察黨組織職責(zé)，深入檢查黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的情況，不同時(shí)期對(duì)這些內(nèi)容的表述不盡相同，但是監(jiān)督的實(shí)質(zhì)具有一致性。整個(gè)巡察是政治監(jiān)督，注重對(duì)落實(shí)黨的路線方針政策和重大決策部署的監(jiān)督檢查，注重對(duì)組織人事工作的監(jiān)督檢查，注重對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)全面從嚴(yán)治黨反腐敗方面的監(jiān)督檢查。常規(guī)巡察是一種常態(tài)化的監(jiān)督檢查，要求對(duì)所管理的黨組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
從表2可以看出，市縣巡察移交的問題成為紀(jì)檢監(jiān)察部門查辦案件線索的重要來源，最多達(dá)到60%以上，
最少也在25%以上，說明巡察發(fā)現(xiàn)的問題能夠轉(zhuǎn)化為紀(jì)委監(jiān)委的立案比例較高，特別是市級(jí)巡察一半多的問題線索會(huì)被立案，找出破壞基層政治生態(tài)的污染源或風(fēng)險(xiǎn)源。通過發(fā)現(xiàn)問題加大對(duì)違紀(jì)違法行為的查處，可以有效形成震懾，倒逼被巡察黨組織壓實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化管黨治黨的責(zé)任意識(shí)。通過從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的政治高度分析判斷被巡察黨組織存在的問題，找出“病癥”、揭示“病因”、剖析“病害”，推動(dòng)以有力的措施抓好整改，消除影響基層政治生態(tài)的污染源，修復(fù)受損的基層政治生態(tài)，在社會(huì)形成良好的導(dǎo)向，有助于基層組織涵養(yǎng)良好的政治生態(tài)。
（二）開展專項(xiàng)巡察瞄準(zhǔn)重點(diǎn)問題消除政治風(fēng)險(xiǎn)一般來說，專項(xiàng)巡察有較強(qiáng)的針對(duì)性，通常是針對(duì)那些特定的地區(qū)、領(lǐng)域或行業(yè)方面存在的問題開展監(jiān)督檢查，及時(shí)找出被巡察黨組織存在的突出問題，找準(zhǔn)影響被巡察黨組織“肌體健康”、制約基層社會(huì)穩(wěn)定和落實(shí)上級(jí)政策上存在的“卡點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”。專項(xiàng)巡察機(jī)動(dòng)靈活，聚焦主題，圍繞基層群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)輿論關(guān)注的脫貧攻堅(jiān)、征地拆遷、掃黑除惡、生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)等民生領(lǐng)域的熱難點(diǎn)問題，這些問題直接關(guān)系到群眾的切身利益，影響到黨群干群關(guān)系，如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置，將可能引發(fā)群體性事件，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，產(chǎn)生潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大以來，各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，通過信訪、審計(jì)等多種途徑分析發(fā)現(xiàn)基層面臨的突出問題，通過開展巡察進(jìn)行專項(xiàng)整治，消除了潛在的風(fēng)險(xiǎn)源。
（三）提級(jí)交叉巡察重塑基層政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為了消除“熟人社會(huì)”對(duì)巡察工作的干擾，各地紛紛探索提級(jí)交叉巡察方式，解決巡察“地方不大、熟人較多、容易流于形式”的問題。在實(shí)際工作中，主要
采取市（州）統(tǒng)籌，跨縣（市、區(qū)）、跨區(qū)域交叉巡察，縣（市）黨委的主體責(zé)任不變，交叉巡察組既接受市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，又
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表2黨的十九大以來典型地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察部門查辦案件線索來自巡察的
市級(jí)巡察
段
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容
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資料來源：經(jīng)過對(duì)相關(guān)?。▍^(qū)）市、縣紀(jì)檢監(jiān)察部門網(wǎng)站新聞宣傳報(bào)道資料整理而得。
接受被巡察單位所在區(qū)（市、縣）巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)。巡察組成員來源異地，實(shí)行任職回避、地域回避、公務(wù)回避，市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一動(dòng)員部署，統(tǒng)一業(yè)務(wù)培訓(xùn)。市區(qū)（市、縣）兩級(jí)分別召開巡察工作推進(jìn)會(huì)，層層聽取巡察工作匯報(bào)，了解掌握巡察工作進(jìn)展情況，不斷推進(jìn)巡察工作深入開展。各交叉巡察組發(fā)現(xiàn)的問題線索移交被巡察單位所在區(qū)（市、縣）的同時(shí)，一并移交市委巡察辦，市委巡察辦結(jié)合全市問題線索，統(tǒng)一標(biāo)尺，提出有關(guān)意見建議，進(jìn)一步提升問題線索移交質(zhì)量。
提級(jí)交叉巡察在有效發(fā)現(xiàn)問題，破解基層熟人社會(huì)干擾方面產(chǎn)生明顯效果，長期以來被認(rèn)為習(xí)以為常、不以為然的問題被點(diǎn)出來，增強(qiáng)了群眾對(duì)巡察工作的信任。比如，平頂山市湛河區(qū)自行巡察的11個(gè)單位，平均每個(gè)單位發(fā)現(xiàn)問題5.6個(gè)、問題線索4.4件；接受交叉巡察的3個(gè)單位，平均每個(gè)單位發(fā)現(xiàn)問題13.7個(gè)、問題線索9.7件，交叉巡察發(fā)現(xiàn)問題明顯要高于當(dāng)?shù)刈孕薪M織的巡察，更好凸顯了巡察的
利劍作用⑺。通過交叉巡察，一些依靠縣域自身監(jiān)督檢查難以發(fā)現(xiàn)的問題被挖掘出來，基層組織中常見的潛規(guī)則被打破，長期以來的不正常政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)受到?jīng)_擊，外來力量有效改變了以往隱形變異的組織間關(guān)系，推動(dòng)基層組織形成良性有序的政治關(guān)系結(jié)構(gòu)。
（四）巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)推動(dòng)基層政治生態(tài)優(yōu)化當(dāng)前，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制正成為各地巡視巡察機(jī)構(gòu)工作的重點(diǎn)，上下聯(lián)動(dòng)既是解決基層巡察標(biāo)準(zhǔn)、工作質(zhì)量不高的重要手段，也是上級(jí)發(fā)現(xiàn)制約基層發(fā)展的體制機(jī)制問題的重要途徑。在巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)過程中，區(qū)（縣）同步開展對(duì)應(yīng)行業(yè)系統(tǒng)的巡察，上級(jí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求，將有效解決區(qū)（市、縣）層面要求不一、做法各異的問題。巡察中加強(qiáng)信息溝通，市級(jí)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)在縣級(jí)層面深入查證，縣級(jí)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)向市級(jí)反饋，雙向互動(dòng)有效提升了巡察工作的質(zhì)量和效率⑻O 通過上下聯(lián)動(dòng)整合力量，集中對(duì)重要問題和系統(tǒng)性、普遍性問題進(jìn)行深入挖掘，一批系統(tǒng)性、普遍性問題得到發(fā)現(xiàn)。上級(jí)巡視巡察組對(duì)同一系統(tǒng)的問題線索進(jìn)行集中研判，對(duì)共性問題和個(gè)性問題進(jìn)行梳理歸類，按要求將發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、普遍性問題
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反饋給有關(guān)職能部門，提出解決問題的意見建議，著力推動(dòng)完善體制機(jī)制，實(shí)行聯(lián)動(dòng)整改，可以有效解決基層政治生態(tài)建設(shè)中存在的體制機(jī)制約束。制度的完善將有助于減輕來自上級(jí)的不合理壓力，為基層黨員干部干事創(chuàng)業(yè)營造良好的氛圍，激勵(lì)公職人員敢于擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，形成不敢腐、不能腐、不愿腐
的黨內(nèi)監(jiān)督格局。通過在發(fā)現(xiàn)問題、推動(dòng)問題整改上發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督方式的效率優(yōu)勢(shì)得到充分體現(xiàn)，從是否接受過巡察的黨組織政治生態(tài)表現(xiàn)和第二次巡察時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題來看，巡察對(duì)象“被巡前后”政治生態(tài)發(fā)生明顯變化，特別是由于制度缺陷帶來的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象明顯減少，領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任性增強(qiáng)，基層政治生態(tài)環(huán)境得到優(yōu)化。
三、巡察監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行過程中存在的不足
(-)巡察工作質(zhì)量有待提升
1.對(duì)政治巡察把握不深不透。一些巡察組對(duì)政治巡察的內(nèi)涵理解不夠深入，在政治巡察的意義、重點(diǎn)、方法上認(rèn)識(shí)模糊。分不清政治巡察的重點(diǎn)，將政治巡察當(dāng)成黨務(wù)檢查或業(yè)務(wù)檢查，目標(biāo)重點(diǎn)發(fā)散，全面撒網(wǎng)。從一些巡察報(bào)告內(nèi)容來看，簡(jiǎn)單羅列一些黨建和違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、工作紀(jì)律等方面的問題，缺乏從政治高度進(jìn)行分析、提煉、加工，找出問題背后的政治根源［9］o在巡察內(nèi)容上，一些地方完全照搬中央和省級(jí)巡視的經(jīng)驗(yàn)做法，沒有結(jié)合基層實(shí)際，不會(huì)透過業(yè)務(wù)看政治，不會(huì)聚焦黨組織的職責(zé)使命去分析和發(fā)現(xiàn)問題，沒有緊密圍繞群眾身邊的腐敗問題和不正之風(fēng)去抓重點(diǎn)，造成水土不服，體現(xiàn)不出特色。
2.發(fā)現(xiàn)問題的能力偏弱。巡察工作是在提前告知的前提下展開，巡察組在明處，被巡察單位工作在暗處，可能出現(xiàn)被巡察單位為了應(yīng)對(duì)巡察而偽造相關(guān)資料和數(shù)據(jù)的情況，造成巡察組獲取的信息不真實(shí)，
甚至誤導(dǎo)巡察組成員對(duì)被巡察單位實(shí)際狀況的把握。個(gè)別地方甚至?xí)?duì)巡察工作存在軟抵觸，隱蔽黨內(nèi)違法違紀(jì)問題線索。雖然每輪巡察公布了電話、電子郵箱、聯(lián)系信箱等，但是基層群眾是否愿意運(yùn)用這些方式參與巡察，能否信任基層巡察組會(huì)直接影響到巡察工作收集信息的效率。受組織管理體制和巡察組長能力素質(zhì)的制約，巡察組人員在發(fā)現(xiàn)和研判問題線索方面的能力不足，巡察發(fā)現(xiàn)的部分問題線索質(zhì)量不高。一些巡察組發(fā)現(xiàn)問題手段單一，較少主動(dòng)深入村組進(jìn)行調(diào)研了解，單純依賴查閱資料方法，沒有很好地突出結(jié)果導(dǎo)向，甚至出現(xiàn)對(duì)立行立改問題和問題線索的把握界限不清，將問題降格以消化的情形。特別是在巡察發(fā)現(xiàn)的問題識(shí)別和判斷上，缺乏與其他方法的協(xié)同，缺乏從多層面多角度去印證，導(dǎo)致被巡察對(duì)象對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)同度低，產(chǎn)生不出促進(jìn)被巡察單位改進(jìn)工作質(zhì)量的效果。
3.發(fā)現(xiàn)問題的質(zhì)量不高?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》中第十八條明確規(guī)定“巡視組不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)”，這帶來了巡察組如何把握巡察發(fā)現(xiàn)問題線索的了解程度難題。對(duì)于一些比較敏感的違紀(jì)問題，巡察組深入調(diào)查怕“打草驚蛇”，由于不能參與具體案件的辦理，調(diào)查核實(shí)的尺度難以把握，直接影響到紀(jì)委對(duì)問題線索的立案。在發(fā)現(xiàn)的問題處置標(biāo)準(zhǔn)上，是放在進(jìn)一步了解關(guān)注類、了解關(guān)注類還是放在參考類，各巡察組的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)“小題大作”的現(xiàn)象。［10］在發(fā)現(xiàn)問題的標(biāo)準(zhǔn)把握上，一些巡察組甚至存在“問題”和“線索”概念相互混淆的現(xiàn)象。一些巡察組不善于發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題，對(duì)被巡察單位的整體工作了解較多，對(duì)具體問題了解較少，發(fā)現(xiàn)面上的問題多，發(fā)現(xiàn)具體的問題少。一些巡察
報(bào)告對(duì)問題描述的時(shí)間、地點(diǎn)、人物、事情、為什么、如何做等六要素缺乏，經(jīng)不起邏輯推敲。特別是在問題發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)把握不準(zhǔn)，主要挖老問題，缺乏對(duì)新問題的關(guān)注，沒有很好體現(xiàn)出對(duì)黨的十八大后不收斂不收手問題的關(guān)注，巡察的預(yù)防提醒作用削弱。
(二)
巡察整改還需加強(qiáng)
1.對(duì)巡察整改的重視不夠。一些單位以敷衍塞責(zé)的心態(tài)來應(yīng)付整改，存在注重制定整改措施、提出整改要求，但整改責(zé)任卻逐漸遞減，整改舉措沒有得到落實(shí)的現(xiàn)象。一些單位的整改方案隨意性強(qiáng)，無整改的具體措施。有的單位對(duì)巡察反饋的意見，沒有認(rèn)真深入研究，將巡察整改工作交由辦公室或幾個(gè)人去落實(shí)，一把手的主體責(zé)任沒有落實(shí)到位，一些問題沒有得到有效糾正。對(duì)發(fā)現(xiàn)的反映黨員干部的問題線索，移交之后沒有進(jìn)行立案查處，本來應(yīng)該給予處分的卻只是提醒談話，沒有充分發(fā)揮出巡察的震懾作用〔⑴。
2.整改不到位明顯。一些單位制定的巡察整改措施針對(duì)性不夠強(qiáng)，選擇性整改比較突出。少數(shù)單位將起草制度、召開會(huì)議、提供材料，作為整改舉措，卻缺少具體的整改措施〔12〕。有的單位制定的整改措施只是簡(jiǎn)單回應(yīng)反饋意見，沒有細(xì)化分解，存在缺項(xiàng)和“避重就輕”的現(xiàn)象。整改工作標(biāo)準(zhǔn)不夠高，巡察反饋的問題依然重復(fù)發(fā)生，沒有從根本上解決整改中出現(xiàn)的新問題。
3.巡察整改的日常監(jiān)督偏弱。雖然紀(jì)檢部門和組織部門承擔(dān)對(duì)巡察整改的日常監(jiān)督責(zé)任，但是各
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