“公共政策選擇性執行”問題及其對策研究
第一篇：“公共政策選擇性執行”問題及其對策研究
“公共政策選擇性執行”問題及其對策研究
來源：學說連線 發表時間：2006-11-21 17:29:30
摘 要:政策的選擇性執行是影響政府績效的重要因素。本文從政策選擇性執行的各種表象出發，認為：政策決策機制不科學，政策執行人員素質不高，不健康的政績觀，競爭機制缺乏，權力配置混亂，監督機制失效是導致執行主體選擇性執行的主要原因，并提出相應防治對策。
關鍵詞:公共政策;選擇性執行;防治對策
“政策選擇性執行”問題是組織績效管理中的一種頑癥，它的蔓延往往使組織的績效管理成為“紙上談兵”。現階段，我國經濟高速增長，社會形式日趨復雜，這對我國政府的執政能力提出了更高的要求，因此，強調政府的績效管理，探索 “公共政策選擇性執行”問題具有現實意義。
一、公共政策選擇性執行活動的表現形式
（一）公共政策選擇性執行的含義
政策執行主體按照政策要求，完整、正確地執行公共政策，并且達到政策預期目標的過程，稱之為不折不扣的公共政策執行。但在實際過程中，我們往往看到一些政策執行者并不是全面、完整地執行，而是有選擇地執行，從而使政策在執行過程中走了樣，我們將這種現象定義為公共政策選擇性執行。它的實質是：在公共政策執行過程中，政策執行主體根據自身利益和價值觀的需要以及對政策的片面理解，對政策原來的信息或是精神實質誤解或部分內容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至收到與初衷相悖的績效。
（二）公共政策選擇性執行的具體表現
政策執行主體對政策精神實質的誤解或有意曲解，往往會導致政策偏離既定目標，使政策內容在實際執行過程中變形、走樣，甚至落空，失去了原有的公正性和真實性。這種選擇性執行活動在各部門和個人的利益因素的作用下表現出多種形式：
1.“上有政策，下有對策”
在政策的執行過程中，不可避免地會遇到政策的價值指向與執行主體的自身利益不相一致的情況，于是有的執行主體就會依據自身對政策的偏好制定出與政策表面上相符合，而實質上相悖的執行方案，使執行的效果偏離政策既定的目標。例如，政法機關不準從事經營性活動，但有的機關把經濟效益差的實體脫了鉤，而效益好的經濟實體卻是明脫暗不脫，照樣利用原政法機關的權力、關系、渠道為經商謀取便利。這是典型的“上有政策，下有對策”現象，嚴重影響了黨和國家政策的正確貫徹和有效落實，極大地損害了社會主義政策的權威以及國家和人民的利益。
2.“龍頭蛇尾，半途而廢”
政策執行是一個持之以恒、一以貫之的過程，但在現實執行中，政策執行卻常常出現“龍頭蛇尾，半途而廢”現象。某些地區執行“掃黃打非”政策，基本上就是一陣風，中央強調嚴打的時候，上級檢查的時候，本地官員需要用以作為政績的時候，執行力度很大，其余時間有的政策執行者甚至還是這些行業的顧客。這幾乎成了地方政府在公共政策執行中的潛規則，致使“黃浪”一浪高過一浪。
3.“斷章取義，各取所需”
國家的公共政策是一個有機的整體，政策的整體性要求在執行過程中政策必須得到全面的貫徹落實。但是，有的政策執行主體只從自身的利益出發，挑選其中對自身有利的部分執行，對自身不利的部分就不執行。這種“斷章取義，各取所需”的政策執行模式，肢解了黨和國家的政策，使中央政策變得殘缺不全，達不到預期的效果。
4.“陽奉陰違，弄虛作假”
國家公共政策的嚴肅性要求所有的執行單位，都必須按規定如實傳達政策精髓，不折不扣地貫徹執行。但在具體的政策執行中，有些執行主體卻對上級陽奉陰違，表面上是制定了執行措施，安排了執行計劃，甚至還有督促檢查，而暗地里卻是另搞一套，弄虛作假。如為減輕農民負擔，國務院專門頒布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，強調各級黨委、政府必須嚴格貫徹執行，農民負擔絕對不能超過農民人均收入的5%。可是，許多地方通過虛報農民收入的方式來為增加農民負擔制造“依據”，結果，農民負擔有增無減，嚴重影響了廣大農民群眾的生產積極性和生活水平的提高。
二、公共政策選擇性執行發生的原因分析
學者蓋恩(Gunn)在總結胡德的觀點，融合了學者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾倫·B·韋達夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的觀點提出了最優政策執行的十個前提條件:①執行機構的外部環境沒有太多的限制；②項目必須有充足的時間和資源；③不僅整個項目沒有資源限制，而且執行的各個階段有充分的資源保證；④需要執行的政策是建立在正確的因果關系理論基礎之上；⑤在原因和結果之間存在直接的聯系，并且很少有間接的聯系；⑥只有唯一的執行機構，這個執行機構并不依賴其他機構，即使依賴其他機構，這種依賴性也應該在數量和重要性上最小化；⑦必須要對達成的目標有充分的理解；⑧必須要對達到目標所需要完成的任務進行詳細分解，并且弄清它們的先后順序；⑨各個因素和機構之間擁有充分的溝通和合作；⑩權威機構人員能夠獲得完全的認同。[1]
然而我國現實的執行狀況又有多少符合上述條件呢？作者認為未具備上述前提而導致執行效率低下的原因總結起來有一下四點：
（一）政策決策機制不科學導致政策本身存在缺陷
政策決策機制不科學主要體現在以下兩個方面：
1.“政出多門、機構繁多、職責不明、多頭決策”
幾乎所有的部門都不愿意自動放棄政策的決策權，因為那不僅是身份和地位的象征，而且更是利益的誘惑。多頭決策導致政策沒有明確的價值取向，也沒有可量化的評價指標體系，因此政策打架和自相矛盾的現象也屢見不鮮，使得執行機關和執行人員一籌莫展，更為鉆政策空子的人打開方便之門。
2.“人存政舉、人走政息、政策多變、朝令夕改”
從民間總結的官場潛規則來看，很少有政府官員通過完整選舉，完整地為官一屆的，大多數都是先調任，等到官員正式主事時再選舉，所以領導換屆頻繁，而政策卻是隨著領導的換屆進行更換，使得政策缺乏基本的穩定性和連續性，而且經常出現新舊政策的不兼容，難以建立較高的可信度和權威性。
（二）政策執行人員素質不高，導致執行主體的執行能力不足
在政策執行過程中，政策執行主體的能力主要表現為對政策信息的認知能力和使用政策資源的能力。如果政策執行主體的政策知識豐富，了解自己各方面的權利和義務，對所要執行政策的目標內容和實施原則與策略理解深刻，且執行政策的相關資源充足，政策執行主
體選擇正確行為的方式的可能性就大。相反，政策執行主體的政策知識匾乏，對政策目標和政策內容缺乏認識，對政策提供的行為模式一無所知或知之不多，同時，執行主體采用正確行為的自身力量和物質力量又弱，他們就越可能采用錯誤的政策執行行為。這些現象在農村基層執行活動中尤其突出，“干擾”甚至“誤導”農民生產經營活動的事件經常發生，雖然這種“干擾”和“誤導”是出于好意，但造成的后果是不會因為動機而改變，畢竟農村基層干部的素質還有待提高。
（三）不健康的政績觀導致政策執行主體對執行風險預期的扭曲
主體的行為選擇除了受自身利益、價值觀和行為能力的影響外，還要受到來自外界的不確定性的影響。在政策的執行活動中，不確定性主要來自政策執行行為所帶來的風險。因而，公共政策執行主體在執行政策時，必然要進行成本——收益預期。如果執行一項政策的行為成本大于預期的行為收益，執行者就會產生相對剝奪的心理感受。這種心理感受將直接影響到對該項政策執行行為的選擇。在政策執行過程中，影響主體成本——收益預期的因素主要表現為主體在行為成本[2]上的考慮。如果主體根據自己的知識和經驗，預期到一定的行為方式的成本可能大于所得到的收益，主體就不會選擇該種行為方式。當下一些
地方政府奉行著不健康的政績觀，一味好大喜功，一味追求“數字政績、形象工程”，其后果就是加大民眾負擔，勞命傷財。
