國企改革論文

淺析國企改革問題

企業是國民經濟的細胞和社會主義市場經濟的微觀基礎，企業的改革與發展

是影響社會主義市場經濟的形成與發展以及國民經濟運行的活力與效率的最重

要的因素。對于社會主義市場經濟的發展和中國的經濟改革來說，國有企業的改

革與發展又具有關鍵性的地位，當前經濟改革與發展中面臨的許多重要問題都與

之有千絲萬縷的聯系。因此，在新形勢下認清和準確把握好國企改革問題，對于

在當前階段的深化推進改革開放，全面建成小康社會的事業中具有戰略性的意

義。

一、國企改革歷程

1978年黨的十一屆三中全會以來，伴隨改革開放的不斷深入推進，中國經

濟體制在改革探索中逐步由計劃經濟向市場經濟轉軌，其中國有企業作為改革關

鍵領域開始了漫長而崎嶇的改革歷程。國企改革至今大體上可劃分為四個階段。

第一階段主要是“放權讓利”。從1978年10月至1984年10月，時間跨越6

年左右。期間，擴大企業經營自主權、利潤遞增包干和承包經營責任制的試點，

調整了國家與企業的責權利關系，進一步明確了企業的利益主體地位，調動了企

業和職工的生產經營積極性，增強了企業活力，為企業進入市場奠定了初步基礎。

1983年國有企業向政府上繳利潤由利潤所得稅代替，即“利改稅”的改革。實行

利改稅的主要目的是劃清政府財政收入和企業可支配收入的界限，并形成國家財

政收入與稅收掛鉤、企業收入與利潤掛鉤的機制。

第二階段是1986年12月國務院提出的企業承包經營責任制，即常說的“承

包制”。在所有制不變的基礎上，按照所有權與經營權分離的原則，以承包經營

合同的形式確定國家與企業的責、權、利關系的一種經營管理體制，進一步擴大

了企業的自主經營權。但承包制的最大缺陷是有激勵而嚴重缺乏約束，所有權和

經營權分離了，但所有者缺位，所有權不能約束經營權，造成了經營者濫用經營

自主權謀取私利或小集體利益，大量出現“內部人控制”現象，進而造成了國有資

產隨著承包周期變化而不斷流失。

第三階段是制度創新和結構調整階段。這個階段從黨的十四屆三中全會到黨

的十六大之前，用了10年時間。中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建

立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確了國有企業改革的方向是建立

“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。黨的十五大提出，

要把國有企業改革同改組、改造、加強管理結合起來。要著眼于搞好整個國有經

濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組。要實行鼓勵兼并、規范

破產、下崗分流、減員增效和再就業工程，形成企業優勝劣汰的競爭機制。在十

五屆四中全會通過的決定中，進一步闡明了國有企業改革發展的基本方向、主要

目標和指導方針，明確了國有經濟布局戰略性調整的方向。這10年間，在國有

大中型企業推進建立現代企業制度試點，采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經

營和股份合作制、出售等形式放開搞活國有中小企業。特別是1998年—2000年，

在黨中央、國務院正確領導下，國有企業實施了改革脫困3年攻堅，通過債轉股、

技改貼息、政策性關閉破產等一系列政策措施，減輕企業負擔，推動企業技術進

步和產業升級，促進國有企業的優勝劣汰，實現了國有企業的整體扭虧為盈，為

國有企業持續快速健康發展打下了良好基礎。【1】

第四階段是以國有資產管理體制改革推動國有企業改革發展階段。這個階段

以黨的十六大為開端。針對長期制約國有企業改革發展的體制性矛盾和問題，十

六大提出深化國有資產管理體制改革的重大任務，明確提出：國家要制定法律法

規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，

權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。貫

徹落實十六大精神，中央、省、市（地）三級國有資產監管機構相繼組建，《企

業國有資產監督管理暫行條例》等法規規章相繼出臺，在國有企業逐步實施了企

業負責人經營業績考核，國有資產保值增值責任層層落實，國有資產監管進一步

加強。國有資產管理體制的創新進一步激發了國有企業的活力，國有企業改革取

得了重大進展，進入了一個新的階段。

二、當前國企改革面臨的瓶頸和挑戰

1.政策性負擔

改革不配套直接造成國有企業面臨著一系列沉重的政策性負擔，使其不能處

于與其他類型企業相同的競爭地位。換句話說，由于重工業優先發展戰略尚未徹

底改變，在非國有經濟執行了調整扭曲的產業結構的同時，國有企業則承擔著繼

續履行傳統發展戰略目標的責任。首先，考慮到中國經濟中資本仍然稀缺這種現

實資源稟賦狀況，許多大型國企的資本密集程度仍然過高，在競爭的市場經濟中

缺乏自生能力。其次，國有企業承受著退休職工養老金。其他一系列職工福利支

出、冗員以及下崗職工補貼的沉重負擔。【2】

2.產權制度和公司治理結構仍不盡合理

由于國家是國有企業生產資料的所有者，加之政企不分，政資不分的計劃經

濟時代遺留的慣性思維，產權制度問題一直是國企改革伴隨始終的難題。國家作

為國企的所有者，極易形成“所有者缺位”問題，這一問題在東歐和俄羅斯的轉

軌經濟過程中都由于“內部人控制”產生對經濟社會很大的消極影響，對我國的

國企改革起到重要的警示和借鑒作用。由于產權結構的問題，加之國企內部的約

束激勵制度的不完善，導致國有企業在經營管理上產生腐敗問題和經營效率低下

的問題。

3.國有經濟的結構亟需調整

在傳統經濟體制的思想束縛下，在國有企業的發展中仍然存在全面出擊、求

大求全的錯誤思想。因此，導致一些國企沒有形成核心競爭力，在沒有優勢的領

域和行業長期處于虧損狀態。這一狀況不但致使國有企業經營效率低下、資源浪

費的問題，而且嚴重阻礙了市場化的進程，影響我國經濟社會的健康可持續發展。

4.企業冗員與失業問題

首先，經過微觀放權改革，企業勞動效率明顯提高，企業冗員現象變明顯起

來。由于政府要求國有企業承擔位置穩定就業的職能，所以國企仍然雇傭者超過

實際需要的勞動力。另一方面，由于產業結構調整和國有企業經理人員取得勞動

用工自主權，失業和下崗現象也開始出現。

三、進一步深化國企改革的政策選擇

1.健全和完善國有資產監督管理制度

國有資產監督管理委員會作為國有資產的所有者代表，根據國家的授權對國

有資產進行監管，依法履行出資人的職責，監督企業實現國有資產保值增值，防

止國有資產流失，明確國有資產投資主體，明晰國有企業的產權關系。

2.建立起有效的高層經理人員的激勵與約束機制和規范的法人治理結構

首先，要盡快建立形成一個比較完善的經營者市場或經理市場，以解決經營

者的篩選和產生機制的問題。其次，建立經營者享受與其奉獻相對應的薪酬制度。

第三，要建立起科學的公司法人治理結構，從制度上強化所有者對經營者的有效

約束。現代企業的重要特征，就是其所有者、決策者、經營者、監督者四方都必

須到位，并形成一種既能互相協作前進，又能互相制衡監督的機制。

3.進行國有經濟的結構調整，成為打造“中國經濟升級版”的強大推力

正確發揮國有經濟的主導作用是國有經濟結構調整的目的所在。中共十五大

指出：“國有經濟的主導作用，主要體現在控制力上。要從戰略上調整國有經濟

的布局。對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須占支配地位。

在其他領域，可以通過資產重組和結構調整，以加強重點，以提高國有資產的整

體質量。”【3】對國有經濟的結構進行調整，做到有進有退，通過國有企業在相

關領域的退出和引入民間資本，在優化國有經濟結構，提高國有企業競爭力的同

時，擴大民間資本的投資，促進投融資多元化，增強經濟活力，釋放新的改革紅

利，打造“中國經濟升級版”。

4.建立競爭性的市場環境

目前國有企業改革陷入困境，停滯不前，關鍵在于缺乏競爭性的市場環境，

如果沒有競爭性的市場環境，就不存在一種能夠簡便直觀地反映企業經營實況的

指標，所有者于是無法對企業經營進行有效監督，企業所有者與經營者之間的激

勵不兼容。信息不對稱以及責任不對等的問題就無法解決，更無法完全做到“產

權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”。

一方面，由于國有企業各項政策性負擔的制約，因此，徹底剝離國有企業的

各項政策性負擔，是深化的國企改革突破點和前提，將國企的政策性負擔以通過

建立社會化的社會保障體系實現。目前，這方面的工作已經取得很大進展，為深

入推進國企改革奠定了基礎。另一方面，就是國企改革的“深水區”和“攻堅戰”。

新形勢下，全面推進國企改革，打破國企壟斷迫在眉睫并且勢在必行。隨著市場

化的深化，國企的壟斷已經嚴重阻礙市場經濟的健康發展乃至經濟政治體制的進

一步改革。打破國企壟斷，釋放改革紅利，建立競爭性的市場環境成為下一輪改

革發展的突破口和著力點。經過國內三十余年的改革開放實踐和國外豐富的市場

化經驗，我們可以預見，只有在一個競爭性的市場環境中，包括國有企業在內的

所有企業乃至整個國民經濟社會才能實現全面、協調、可持續的發展。當前，可

以看出，新一屆政府的經濟改革著力點也放在建立競爭性的市場環境上，一系列

關于打破國企壟斷，鼓勵民間資本進入傳統壟斷領域的政策也相繼出臺。

經過不斷深化改革和機制轉換，國有企業逐漸成為市場競爭主體，國有經濟

布局結構不斷優化，國有資本進一步向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業

和關鍵領域集中，向國有經濟具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導產業的領

域集中，向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中。30年來，體制的不

斷變革和機制的不斷創新，增強了國有企業的市場主體意識，激發了國有企業的

發展活力，國有企業的管理水平和運行質量不斷提高，經濟效益屢創新高。一批

具有較強國際競爭力的大公司大企業集團不斷涌現。雖然當前階段的國企改革處

于“深水區”和“攻堅階段”，但是我們已經找到了正確的改革方向，并且已經

著手開始化解面臨的難題。今后只要朝著正確的改革方向，腳踏實地，以大無畏

的改革精神破解難題，國企改革必將取得新的成功，進一步帶動國民經濟的持續

發展。

【1】《30年國企改革歷程回顧》 2009年01月10日《經濟日報》

【2】《中國經濟》 蔡昉、林毅夫 中國財政經濟出版社

【3】《社會主義經濟理論》 衛興華、張宇 高等教育出版社