城市社區建設:現狀、問題及主要對策(修改版)

2023年12月28日發(作者：慕名而來的意思)

城市社區建設：現狀、問題及主要對策

摘要：社區建設已成為我國城市管理工作和城市民政工作的重心，及時把握社區建設的現狀與發展方向具有重要意義。本文在對長沙市各城區社區建設工作調查了解的基礎上，結合杭州、南京等城市社區建設的做法，通過描述當前社區建設的現狀，分析其存在的主要問題，圍繞政府管理規范有序、社區自治充滿生機、市場機制充分發育、執政基礎堅強鞏固的社區建設的目標，提出了當前著力加強社區建設的主要對策。

關鍵詞：社區建設 現狀 問題 對策

目 錄

一、社區及社區建設的基本內涵…………………………………………………3-4

二、城市社區建設的現狀…………………………………………………………4-7

（一）從試點工作中積累了許多好的做法和經驗

（二）基本明確了指導方針，初步理清了基本思路

（三）社區建設已初見成效

三、當前社區建設存在的主要問題………………………………………………7-10

1．社區缺乏全方位建設。

2．把社區建設混同于基層政權建設。

3．行政體制改革滯后。

4．街道、居委會管理難以適應社區建設發展的需要。

5．社區建設尚須制度化和法制化。

6．社區組織功能錯位。

7．廣大居民認識還不到位。

四、加強社區建設的主要對策……………………………………………………10-13

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1．完善社區工作體系。

2．科學合理地調整社區居委會規模。

3．社區居委會工作要制度化、規范化。

4．加強社區黨組織建設。

5．發揮社區整合功能。

6．加大對社區基礎建設和社區服務設施的投資力度。

7．理順社區居委會與物業管理部門間的關系。

8．擴大社區決策的民主參與程度。

9．選拔一批素質較高的人員充實社區干部隊伍。

10．各級政府要加強對于社區建設的理論和政策指導。

改革開放以來，尤其是工業化90年代以后，隨著我國經濟體制改革和行政管理逐步深入，政府職能發生了很大變化，單一的計劃經濟體制下的政府和企事業單位負擔的社會管理職能、社區服務職能開始分化。我國加入WTO以后，社會成員的“單位人”屬性逐漸向“社會人”過渡趨勢愈加明顯，社區發展的獨特地位已凸現出來，引起了社會各界的廣泛關注。在全國大規模社區建設啟動之前，長沙市已開展了創建文明社區的活動，創建了望月湖、咸嘉新村等一大批文明社區。為創建全國文明城市，城區的社區建設進入了一個嶄新的發展時期。筆者就長沙市內五區重點社區建設工作進行了實地調查了解，并結合杭州、南京、武漢等城市社區建設的基本模式和主要做法，對當前我國城市社區建設工作進行一些分析和思考。

一、社區及社區建設的基本內涵

社區一詞，由英文community譯來，其意為在一起生活、工作的同質人群的共同體。目前，我國民政部基層政權和社區建設司的權威解釋是：社區是由居住在某一地方的人們結成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構成的社會區域生活共同體。構成社區有三個必不可少的因素：一是地域因素，即由一定地域自然環境構成的社區主體的生活條件和場所；二是社會關系，即必須有以一定社會關系為基礎建立起來進行共同社會生活的人群；三是互動因素，具有相對穩定的社會、文化意識，共同的社會歸屬感，認同感以及相應的行為規范和生活方式。社區建設就是在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。社區建設的基本特征主要表現：地區性、社會性、群眾性、公益性和自治性。

二、城市社區建設的現狀

當前，我國城市的社區建設在理論和實踐中都出現了兩種明顯的取向。一種是著眼于基層政權建設，強調城市管理權力的下放和政府權力在社區的整合。因此，這類研究者提出要將城市管理權力下放，擴大基層政府的權能，進一步強化街、居組織的地位，乃至把街道辦事處變革為基層政府，使其由主要承擔民政職能轉為承擔整個街區的社會綜合管理職能。由于這類研究直接面對街區實際，并且集中在政策層面，針對性較強，因而直接影響了基層政權建設的實2 / 7

踐。雖然法律尚未確認，但90年代北京、上海、石家莊等地的試點實際上都將街道辦事處作為一級政府管理的實體來強化，現實中大多數城市沿用的是這一種取向。

第二種取向是著眼于社區共同體的形成，強調社區動員、居民參與和社區自治。持這種觀點的研究者也傾向于進行操作性政策的設計，但多以社區理論和國家與社會理論作為假設和分析的基礎，因而其研究成果被稱為“社區制”。他們針對街區社會管理和服務中存在的問題，認為問題的根源在于忽視對社區居民的動員，而政府方面又因包攬公共事務過多，所以導致行政效率低下，并進一步滯緩了社區發育。為此，他們提出：（1）適應“小政府、大社會”的改革趨向，政府權力應向社會轉移；（2）通過社區工作促進居民互動，并實現社區動員；（3）將社區服務由政府對居民的單向服務變為居民相互之間的雙向服務，從而營造社區氛圍，促進社區發育；（4）培育社區中介組織和市場組織，讓社區管理自己。對應于街道權力的擴張，這類觀點的極端是政府對社區事務干預越少越好。

社區制研究強調街區社區自我管理、自我服務的功能，提供了解決街道行政壓力繁重這一問題的思路，適應了社區服務和社區建設的初衷，因而正在對社區建設的實踐產生越來越重要的影響。在政府鼓勵下，各地街道和居委會進行了大量的組織發動工作，從試點工作中積累了許多好的做法和經驗，基本明確了社區建設的指導方針，初步理清了社區建設工作和基本思路，取得了初步的成效。

（一）從試點工作中積累了許多好的做法和經驗

總結社區建設的上海、南京、青島、沈陽、武漢等模式，有以下一些帶有普遍意義的經驗和做法：一是堅持以人為本，從滿足社區成員實際需求出發，服務社區居民；二是堅持充分調動社區內的一切社會力量參與社區活動，實現社區資源的共有、共享，形成共駐社區、共建社區的社區建設氛圍；三是堅持改革城市管理體制，著力抓好社區自治組織建設，逐漸建立新型社區管理體制；四是堅持從實際出發，從居民群眾迫切要求和熱切關注的問題入手，因地制宜，循序漸進。

（二）基本明確了社區建設的指導方針，初步理清了社區建設工作的基本思路

目前我國的城市社區建設，經過一段時間的探索，社區建設的指導方針已基本明確，即改革城市基層管理體制，強化社區的功能，以社區居委會為依托，以社區自治組織建設為重點，以發展社區服務為龍頭，以提高居民整體素質和生活質量為宗旨，擴大基層民主，維護社會穩定，建設環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區，促進城市經濟和社會協調發展。

根據這一指導方針，以長沙市為例，各城區都初步理清了社區建設工作的基本思路：一是建立了推進社區建設的領導機構和工作機制。經過一階段的探索實踐，成立了黨政主要領導掛帥的社區建設工作指導委員會；形成了黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區居委會主辦、社會力量支持、群眾廣泛參與的工作機制，從而加大了社區建設工作的力度。二是加強社區組織建設。按照社區構成的基本要素，各城區對街道、居委會，特別是居委會的規模進行了調整，科學劃分社區，合理地建立社區，并在此基礎上建立了社區自治組織。三是因地3 / 7

制宜地確定社區建設的項目。目前，從各城區確定的項目來看，有多有少，不盡相同，但具有普遍性和共同性的基本內容有六項，即社區組織、社區服務、社區衛生、社區文化、社區環境、社區治安，這些也是開展社區建設的基本任務。四是理順關系，強化社區功能。各區都重點抓了簡政放權、重心下移這個環節，注重轉變政府職能，強化社區的服務、管理功能，注重理順區、街與社區的關系，以及社區基層黨組織與自治組織的關系，社區自治組織與物業管理機構的關系。五是推進社區民主。通過“四個民主”，實現黨委領導下的社區依法自治，真正實現社區居民自我教育、自我管理和自我服務，最終達到建設生活便利、環境優美、治安良好、人際關系和諧的新型社區。

（三）社區建設已初見成效

目前，社區建設已取得初見成效，主要表現為：一是社區建設得到黨政領導的高度重視。社區建設工作得到所在省、市黨政領導的高度重視，把這項工作列入黨委、政府的重要議事日程。二是社區建設得到人民群眾的歡迎和支持。推進社區建設，使社區功能得到了強化。各部門、各駐區單位在社區中找準位置，從各自本職出發，向社區提供了大量的人力、財力、物力支持。社區普通開展了便民利民服務、治安綜合治理、美化環境以及各項群眾喜聞樂見的文體活動，尤其是著手解決一些群眾亟需解決的老大難問題，收到了一定的效果。同時，社區建設豐富了社區生活，使居民生活質量提高，社區凝聚力增強，群眾自覺參與社區活動的積極性有所提高。三是通過社區建設，找到了一條加強城市基層社區管理的新路子。通過實踐，城市基層管理開始由過去傳統的行政管理為主的方式向社區自我管理為主的自治方式轉變，使城市社區成為全部城市工作的基礎和載體，使城市大量實際問題解決在基層，促進了城市社會的穩定。四是通過社區建設，城市基層政權和群眾自治組織建設得到加強。推進社區建設，使社區居委會干部素質有所提高，工作條例有所改善。社區居民通過民主選舉、評議社區工作和參與社區事務，既促進了社區工作作風的改善，提高工作質量和工作效率，也進一步擴大了基層民主，密切了干群關系。

三、當前社區建設存在的主要問題

社區制關注的焦點其實也是基層社會功能性需求的滿足與社會秩序的形成，但由于解決問題的方式不同，它與前面所言的另一種主張在事實上形成了“社會化”與“行政化”的爭論。其實，如果各執一端，兩者在理論與實踐上的缺陷都非常明顯。對于強調行政化的傾向來說，一方面由于缺乏對街區歷史與發展趨勢的深入了解和強力解釋，因而實用色彩較濃，缺少宏觀和長遠的思考；另一方面，由于忽視社會經濟轉型過程中市場組織和社會自治組織的力量，因而不能找到推動社區發展的更為豐富的資源。對于強調社區制的傾向來說，雖然視野較為開闊，政策思路也更加適應街區社會發展的多元化趨勢，但由于在理論上以國家與社會的分野作為預設前提，他們的對策思路在實踐中就常常缺乏實施推動的主體。換言之，社區制研究的理論與對策是相互矛盾的，在理論上，它主張政府行政權力的淡出，在實踐中卻又將政府作為預設的推動主體。因此，當前我國社區建設存在的主要問題表現在以下兩個方面：一方面在社區建設的工作方法上，以行政推動為主導，以工作方案為導向，社區組織行政化色彩仍然很濃4 / 7

厚，居民的自發參與限于配合政府工作方案，缺乏社會工作專業人才以專業方法啟發社區居民的獨立自主行動，主要表現：在形成機制上，目前絕大多數的城市社區不是自然形成的，而是由政府劃定或一手促成的；從已有社區的性質看，目前作為政府的派出機構，承擔著大量政府職能的街道辦事處是社區唯一主體，與社區有關的工作被納入了政府工作軌道，成為黨和政府的基層工作；從管理體制上看，以街道居委會為基礎的社區，仍沿用傳統的行政手段和行政模式，存在著強化政府行政職能的傾向。另一方面是社區建設成果上，重視有形的硬件建設和經濟發展，忽視無形的社區居民的民主意識、自助互助精神、集體合作能力、社區歸屬感的培養。具體表現在以下幾個方面：

1．社區缺乏全方位建設。社區建設內容包括社區服務、社區環境、社區治安、社區自治、社區文化體育衛生及完善的社區組織體系等多個方面。而目前不少地方社區建設基本上以解困濟貧，解決孤寡殘困人員和下崗職工、失業人員的困難為主要內容，沒有突破福利服務的范圍，在實現社區全方位建設上做得不夠。

2．把社區建設混同于基層政權建設。當前，我國社區建設實行以民政部門為主的區、街、居三級管理體系，往往把社區居委會當成是政府的延伸，居委會承擔了太多的政府職能，導致角色模糊，職能錯位，居委會成為各級黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層、落實層，工作不堪重負，疲于應付。居委會“準行政組織”的地位及其運作機制，難以適應居民自治意識增強、希望擴大基層民主的需要，難以發揮社區群眾自治組織的作用。

3．行政體制改革滯后。改革開放以來城市管理體制變化不大，這已成為阻礙社區發展的一大因素。一些城市在強調管理重心、管理權力下移時，不是強化社區的社會職能，而是片面地擴大街道編制，擴展社區組織的政府職能，使政府在社區建設中仍然擔當“包辦代替”的角色，造成社區的社會職能不是強化，而是萎縮、弱化，使社區居民委員會工作難于開展，不能適應形勢發展的要求，實現真正的社區自治。

4．街道、居委會管理難以適應社區建設發展的需要。現階段城市的社區服務已經從單純物質扶助的福利和救助，發展到社區居民物質和精神需要的全面服務。但目前相當一部分街道、居委會還缺少集教育、生活、娛樂、保障等為一體的社區服務中心和服務網點，服務手段不健全。社區組織力量比較薄弱，其機構設置、人員配備、經費來源、基礎設施與所承擔的職責任務不相適應。社區干部中年富力強、文化層次高、懂得現代管理知識的較高素質人才還相當缺乏，難以適應社區建設發展的需要。

5．社區建設尚須制度化和法制化。無法可依、無章可循的現象嚴重，對社區建設的順利進行十分不利。

6．社區組織功能錯位。現行社區組織按照行政區劃或行政系統，被劃入不同層次的政府各主管部門的管轄范圍之內。“單位制”混雜于“社區制”，社區內“諸侯割據”，各單位“自辦社會”現象嚴重。社區基本不具備一個相對獨立實體進行活動的能力，很難自我改造、自我發展。社區資源整合相對滯后。社區服務發展前景看好，實現產業化市場潛力也大，但由于整合資源的辦法不多，導致社區服務產業發展相對滯后。實施社區設施投資多元化尚未實現。

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7．廣大居民認識還不到位。沒有形成廣泛的認同感和歸屬感，參與社區建設的自覺性還不夠高。部分居民的文明水平與廣大群眾對社區精神文明建設的較高期望不相適應。社區成員在自覺維護社區整體利益、積極參與社區自治管理上尚處于較低的水平。

四、加強社區建設的主要對策

社區建設的目標是：政府管理規范有序、社區自治充滿生機、市場機制充分發育、執政基礎堅強鞏固。黨和政府要充分認識社區建設的重要性緊迫性，將社區建設擺到事關改革、發展和穩定大局的位置，切實加強領導，營造比較濃厚的輿論氛圍，形成黨政領導與社區群眾同心協力建設社區的良好局面。

1．完善社區工作體系。理順街道辦事處、政府職能部門與社區居委會的關系。街道辦事處、各政府職能部門要調整機構，轉變職能，作為指導與服務，為社區居委會解決相關問題。社區居委會要保證街道辦事處、政府職能部門依法行政。要按照國家頒布的《城市居民委員會組織會》規定，建設以社區黨支部為領導核心、社區居民代表會議決策、社區委員會議事、社區工作者辦事的新型城市社區居民自治組織。通過四個社區主體組織的互相配合、促進與制約，形成科學、完善的社區工作組織體制。

2．科學合理地調整社區居委會規模。街道辦事處是政府派出機構，行政色彩較濃，不利于體現社區自治性質；而現有居委會規模過小，資源少，功能弱，居民歸屬感不強。應當合理調整現有居委會的規模。按照有利于社區自治、有利于資源共享、有利于社區管理、有利于提高工作效能的原則，合理調整劃定社區。如大連市居委會由1826個減到879；深圳市在保持街道原有行政區劃的基礎上，以3至4個居委會基礎，組建一個新的社區管理委員會，一般包括3000-5000戶左右，人口1萬人左右。

3．社區居委會工作要制度化、規范化。要依照《居委會組織法》，通過民主選舉產生居委會領導班子。堅持定期開好居民代表大會，加強與社區居民的經常性聯系。抓好居委會基礎制度建設，建立居委會工作檔案。把居委會的自治管理與街道辦事處的行政管理、物業公司的專業管理有機結合起來，形成責權利明確、協調配合、互相制約、管理到位的新型社區管理體制。要把社區建設納入制度化、規范化軌道。使社區建設有法可依、有章可循。

4．加強社區黨組織建設。如建立社區黨建聯席會議、社區流動黨支部、黨員登記站、社區業余黨校，加強社區黨組織與廣大黨員的緊密聯系，發揮黨組織的核心作用。同時，建立并發揮服務志愿者協會、社區互助協會、社區科普協會等社會組織的作用。

5．發揮社區整合功能。政府行政管理系統、社區自主管理系統和物業管理系統組成社區的管理體系。行政管理系統應承擔制定社區規劃、促進社區發展的職能；社區自主管理系統要通過發動社區成員參與社區活動，形成社區的文化合力，培養居民的認同感和歸屬感；生活服務管理系統作為基礎系統，其任務主要是通過提供便民服務，營造一個舒適、便利、優美、安全的社區環境。

6．加大對社區基礎建設和社區服務設施的投資力度。在社區建設啟動階段，政府投資是必需的，然而更需挖掘社會資源辦社區。加強社區建設，是全社會的共同任務。要動員駐區單位6 / 7

積極支持社區基礎設施的建設。要建立和完善社區服務體系，“進百家門、知百家情、解百家難、暖百家心”，為轄區群眾造福，使廣大群眾參與社區建設。

7．理順社區居委會與物業管理部門間的關系。社區的物業管理要與社區建設結合起來。物業管理公司是以盈利為目的經營服務性企業，而社區居委會在本轄區具有法定的服務、管理和指導職能，它代表居民對物業公司的工作給予支持、配合和監督；小區物業管理部門應該在社區居委會的指導、監督下開展工作。

8．擴大社區決策的民主參與程度。通過基層民主選舉、民主議事、民主監督，讓居民了解社區、關心社區。在街道辦事處和居委會分別建立“民意調查”、“居民議事會”和“民主活動日”等制度，加強與社區居民的交流與溝通，贏得居民群眾的理解與支持。實施街道辦事處和居委會政務、財務、服務等內容全部公開，建立社區居民直接評議街居工作和街居干部制度。要激發廣大居民參與社區建設的熱情，提高社區的民主自治水平。

9．選拔一批素質較高的人員充實社區干部隊伍。創新人才激勵機制，選聘一批年輕化、專業化、組織協調能力強、有良好人際溝通能力和熱心于社區建設的高素質人才，充實社區干部隊伍。

10．各級政府要加強對于社區建設的理論和政策指導。創新理論和政策，以指導實踐，推動社區快速發展。當前從理論政策上要探討以下問題：

社區定性問題。社區應是居民的自治組織，但人們往往把它作為基層政權組織，后一種定性是不符合社區建設宗旨的。社區建設不是基層政權建設，而是居民自治組織的建設。政府及其派出機關應該指導，而不是包辦，要及時地把群眾能夠自治的公共權利交給群眾自己行使，促進社區群眾自治的發展。

社區服務和社區自治問題。如果只有社區為居民群眾的一面，而無居民群眾積極參加社區的自治，社區建設任務就只完成了一半，必須把這兩個方面都做好。

社區建設動力問題。在社區建設發展的過程中，推進力主要來自政府。其次，社區群眾的積極參與是社區建設的又一重要動力。越是往后，就越要借助和突出社區群眾的動力。

（1）城市社區建設：現狀、問題及主要對策

摘要：社區建設已成為我國城市管理工作和城市民政工作的重心，及時把握社區建設的現狀與發展方向具有重要意義

（2）社區建設的基本特征主要表現：地區性、社會性、群眾性、公益性和自治性

（3）但目前相當一部分街道、居委會還缺少集教育、生活、娛樂、保障等為一體的社區服務中心和服務網點，服務手段不健全

（4）社區組織力量比較薄弱，其機構設置、人員配備、經費來源、基礎設施與所承擔的職責任務不相適應

內容總結

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