陸水水庫水資源管理與保護的思考與探索

2024年2月18日發(作者：人事部工作計劃)

陸水水庫水資源管理與保護的思考與探索

楊鹍;胡勁;杜成壽

【摘 要】陸水水庫水資源管理與保護中存在協調機制不靈活、針對性政策缺失、基礎設施缺乏等問題.為此,陸水試驗樞紐管理局從理順機制、嚴格管理、注重宣傳和加強執法等4個方面開展了一系列工作.今后一段時期,陸管局還將通過抓好“四個一”,即建立一個機制,編制一部規劃,做好一套監測,開展一系達標,來探索流域管理與區域管理相結合的方式方法,用以落實最嚴格的水資源管理制度,確保水庫飲用水安全.

【期刊名稱】《人民長江》

【年(卷),期】2013(044)018

【總頁數】5頁(P70-74)

【關鍵詞】水資源保護;水資源管理;流域管理;陸水水庫

【作 者】楊鹍;胡勁;杜成壽

【作者單位】長江水利委員會陸水試驗樞紐管理局,湖北赤壁437300;長江水利委員會陸水試驗樞紐管理局,湖北赤壁437300;長江水利委員會陸水試驗樞紐管理局,湖北赤壁437300

【正文語種】中 文

【中圖分類】TV213.4

2011年中央1號文件提出，要實行最嚴格水資源管理制度，把嚴格水資源管理作

為加快轉變經濟發展方式的重要舉措。長江水利委員會陸水試驗樞紐管理局(以下簡稱“陸管局”)作為水利部直屬、長江委直管的陸水水庫運行管理單位，緊緊圍繞落實最嚴格水資源管理制度要求，履職盡責、攻堅克難，積極探索，奮力推進，以抓好“四個一”為手段，使水庫的水資源管理與保護工作逐步走上健康發展軌道。

1 陸水流域基本情況

陸水河位于湖北省東南部，是長江中游南岸的一級支流，發源于湘鄂贛3省交界的幕阜山北麓通城縣境內的黃龍山，流經通城、崇陽、赤壁、嘉魚4縣(市)，在武漢上游的陸溪口注入長江，全長183 km，流域面積3 950 km2。陸水流域內以紅壤土和黃壤土為主，植被良好，河流多年平均含砂量僅0.137 kg/m3，屬少砂河流。流域內雨量豐沛，多年平均年雨量1 550 mm，氣候溫和，適宜農作物生長，雨量一般集中在4～7月份，尤以5，6兩月更為集中，8月份以后雨量明顯減少，常遭伏旱。

陸水水庫位于湖北省赤壁市城區東端的陸水河中段，是陸水河上的控制性水利工程，1958年作為三峽工程的試驗壩開建，1967年下閘蓄水，1976年建成，2006～2010年進行了第2次除險加固。陸水水庫是一座以防洪為主，兼有灌溉、發電、航運、養殖、供水、旅游及科學試驗等綜合任務的大(二)型水利樞紐。水庫總庫容7.42億m3，調洪庫容2.65億m3。水庫水面約60 km2，控制流域面積3 400

km2，水庫5～6月為主汛期，設計洪水標準為100 a一遇，校核洪水標準為2

000 a一遇；遭遇2 000～5 000 a一遇洪水時啟用爆潰式非常溢洪道。

1.1 水庫水資源現狀

陸水水庫多年平均年來水量27.1億m3，建庫以來最豐的1995年來水量為49.47億m3，最枯的1968年來水量為10.60億 m3，豐枯年來水量極值比為4.67。保證率95%的年來水量為12.30億m3，保證率99%的年來水量為10.30億m3。陸水水庫目前年均發電取水量23.8億m3，年均發電量1億kW·h；年均無償灌

溉取水量1.52億 m3，平均用水量達9 000 m3/hm2，高于湖北省的平均值6

345 m3/hm2；年均城鎮生活取水量 4 000萬 m3，用水定額達到170 L/(人·d)，高 于 湖 北 省 平 均 水 平 160 L/(人·d)；年均工業取水量2 000萬m3，主要是火電廠用水量為4.11 m3/MW·h，高于行業用水定額的2.84 m3/MW·h。根據《咸寧市十二五發展規劃》，2020年陸水水庫農業灌溉、城鎮生活及工業取水量分別為5.765 2億，0.577 0億，0.345 6億 m3。

1.2 水庫水環境現狀

陸水水庫2000年被湖北省劃為集中式飲用水源地一級保護區。2002年被國務院審定為國家級風景名勝區。2003年7月，湖北省批復同意將陸水水庫劃定為飲用水源保護區一級水功能區進行保護。2011年，再次對陸水水庫飲用水水源地一、二級、準保護區范圍進行了劃分。陸水水庫作為下游赤壁市城區25萬余居民唯一的飲用水地表水源，對赤壁的經濟發展、城市建設和社會穩定起到了無可替代的作用。壩前水質為Ⅱ～Ⅲ類，基本符合水功能區域要求。一般污染物指數為1級，有毒物污染指數為3級，富營養化指數為3級，綜合評價指數為3級，水庫水體為中營養程度，符合飲用水功能要求。近年來，隨著水庫上游流域內各縣經濟快速發展，受工業廢水、生活污水、農業退水、城市地表徑流等影響，排污量日趨增加。2009年12月，對入庫斷面和庫心斷面水體中的氮、磷進行檢測，檢測結果顯示，上游來水中氮、磷的含量明顯超高，約是庫心水體中氮、磷含量的2倍。上游來水進入水庫后，經過陸水水庫的凈化，氮、磷含量有所降低。

2 水資源管理與保護的主要做法

(1)理順機制，加強水資源管理與保護機構建設。按照水利部批復的陸管局“三定”方案，陸管局的主要職責是負責陸水試驗樞紐的運行管理與維護、水庫防洪抗旱調度、水庫水資源管理與保護等。由于歷史原因，陸水水庫管理工作長期處于地方(咸寧市水庫管理局)和流域(長江委陸管局)“一庫兩管”格局，工作難度大、糾紛

不斷，水資源管理與保護工作舉步維艱。直到2008年后，在水利部領導和各司局、長江委各級領導的支持下，通過與湖北省委、省政府的溝通、協調，2010年3月，陸管局與赤壁市政府正式簽訂了《陸水水庫管理局并入長江委陸水試驗樞紐管理局協議》，撤銷了原咸寧陸水水庫管理局機構，長期困擾陸水水庫管理的“一庫兩管”問題得到了妥善解決，陸水水庫水資源管理與保護工作逐步走上正軌。同時，為了加強水庫水資源管理與保護工作，在機構設置上新增事業單位水庫管理中心，專門負責水資源管理與保護的具體實施工作，目前已形成一支30余人的專業水資源管理與保護工作隊伍，為陸水水庫落實最嚴格水資源管理制度奠定了基礎。

(2)嚴格管理，開展水資源管理的監督檢查。陸水水庫位于赤壁市郊，隨著經濟社會的發展，庫區取水戶和涉水建設項目增多，為管理、保護和節約水資源，陸管局開展了一系列的監督檢查工作：①嚴格取水許可制度。定期檢查庫區取水戶的取水情況，對取水戶的取水設施、計量設施、遠程監控設施、循環用水設施、廢污水處理設施等的運行狀況和取水臺帳進行監督檢查；督促庫區取用水單位按照規定申辦取水許可手續，協助其開展水資源論證，延續取水評估工作。②加強水資源配置和調度。制訂陸水水庫水資源管理與分配方案，嚴格控制南北灌渠閘門開度，減少農田大水漫灌現象；嚴格實行計劃用水，定額管理，試行超定額用水累進加價管理，提高工業用水重復利用率。③加強涉水建設項目管理。定期開展涉水建設項目的專項監督檢查，嚴格要求橋梁、取水構筑物等涉水項目按照相關法律法規，編制防洪影響評價報告，取得項目建設同意書。④加強水源地及入河排污口的監督檢查。嚴格按照《入河排污口監督管理辦法》，加強入庫排污口管理，嚴格落實排污口設置審批、監督檢查、普查登記等工作，防止水污染事件發生。

(3)注重宣傳，增強公眾對水資源管理與保護的意識。水資源的開發、利用、保護和管理與社會每一個成員利益相關，關系到社會大眾的生存和發展，陸管局堅持通過多種形式和途徑，不斷增強公眾參與的積極性，保障公眾的知情權、參與權：①

以每年的“世界水日”、“中國水周”、“12.4法制宣傳日”為契機，點面結合，重點宣傳。如出動宣傳車、船，發放宣傳資料，設置法制宣傳點，利用網絡，組織攝影、知識競賽等各種水資源保護主體活動等。② 在庫區內設置永久性宣傳牌、警示牌20余處，庫區群眾通過宣傳牌上的舉報電話積極參與水庫水資源的保護工作。③每年堅持召開由水庫周邊機構和群眾代表為主體，協調水庫水資源管理與保護、宣傳水法規的座談會，以達成共識，形成合力；同時實行信息通報制度，在水利、環保等部門設置聯絡人，編印《陸水水庫水資源管理與保護工作簡報》等。④建立水政監察社會監管體系。聘用當地有影響力的村民為協管員，協助進行陸水水庫庫(壩)區管理和保護范圍內的水法宣傳工作。

(4)加強執法，為水資源管理和保護營造良好的外部環境。陸管局嚴格按照國家法律法規要求，以及水利部明確的水資源管理與保護職責，在授權范圍內加強水行政執法工作，堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，做到責任到位、措施到位。①

堅持開展庫(壩)區巡查，迅速有效地制止水事違法行為。陸水大壩位于赤壁市市郊，人為活動頻繁，為此，嚴格按照巡查制度開展巡查；同時建立巡查登記和備案制度，做到巡有記載，查有文字、照片、攝像資料等依據。② 重點查處一批水事違法行為，維護水庫良好的水事秩序。主要是對在大壩管護范圍內發生的危害大壩安全的活動進行了查處，對庫壩區管護范圍內修建的違規建筑進行了強制拆除，對庫區內擅自棄置砂石、渣土、垃圾等違法行為進行了制止。③開展聯合執法行動，擴大水行政執法的影響力。陸管局多次與地方水利、公安、規劃和環保等執法部門聯合開展水行政執法行動，對圍墾、挖砂、排污、亂搭亂建、網箱養殖等水事違法行為進行了集中打擊。④加強執法隊伍建設，提高水行政執法的能力與水平。主要是進一步加強制度和制度執行力建設，做到用制度管人；進一步明確各隊員的工作職責，對執法區域采取分片包干，責任到人，同時建立相應的獎懲制度；進一步加強人員培訓，提高隊員的執法能力和水平，內強素質，外塑形象，增強隊員的集體歸屬感、

榮譽感。

3 水資源管理與保護工作存在的問題

(1)缺乏水庫水資源管理與流域水資源管理的協調機制。陸水水庫的水資源管理與保護工作具有長期性、艱巨性和復雜性，涉及水庫上下游經濟社會發展的方方面面，由于缺乏水庫水資源上下游協調機制，導致水庫水資源很難統一管理和保護。主要體現在以下幾個方面：①隨著經濟社會的發展，陸水流域，特別是水庫上游，區域經濟社會發展與水源地保護之間的矛盾比較突出，導致入庫水質逐年惡化，營養物質濃度居高不下。②水源區水資源保護和水污染防治監督管理還處于初步階段，流域內各級水資源管理機構更多地受本級政府制約，很難擺脫地方利益束縛。③陸管局作為水庫運行管理單位，只管水庫不管流域。加之水資源管理與保護工作涉及水利、環保、土地、農林、建設、交通等多個部門，流域與區域之間，部門與部門之間未建立信息交流共享機制，缺乏水環境監控體系，缺乏預警協作機制，導致在應對突發水污染事件方面力不從心，難以快速反應。

(2)缺乏針對性的政策支撐和規劃指導。目前我國保護水資源的法律體系主要有《水法》、《環境保護法》和《水污染防治法》。陸水流域也相應由咸寧市環保局制訂了《咸寧市陸水流域水污染防治辦法》，但由于缺乏綜合性的地方流域法規和流域水資源規劃，導致流域和水庫水資源管理與保護工作難以規范化、科學化和法制化。①事權不清。表面上看，各職能部門各司其職，水利部門負責水量管理，環境保護部門負責水質管理，事權似乎清晰。但是，水質和水量在自然屬性上很多情況下是很難分開的，加上部門之間缺乏清晰的合作與協調機制，就會出現有利的事情，部門之間會爭權；不利的事情，部門之間會推諉或抵制，形成諸如“環保不下水、水利不上岸”的管理現狀。②責任不明。按照現行法律法規，上游與下游之間沒有相互的權利與義務關系，上下級之間也沒有很明晰的分權與約束機制，這就導致陸水流域水資源開發、利用、保護的管理體制不順，跨縣水污染防治中的主體責

任不能明確。

(3)缺乏必要的基礎設施和監控能力。由于“一庫兩管”的歷史原因，陸水水庫水資源管理與保護基礎設施、能力和隊伍建設嚴重滯后，可以說是“一窮二白”，嚴重缺少水資源管理與保護工作的基本手段，使得在管理水平、設備、監控手段等方面遠不能滿足落實最嚴格的水資源管理制度的要求。特別是與樞紐工程、防洪調度的信息化建設相比，水庫水資源管理信息化建設更是相差甚遠。2012年，水利部將水資源監控能力建設作為落實“三條紅線”管理、建立水資源管理責任與考核制度的關鍵措施，開始組織實施《國家水資源監控能力建設項目》，長江委和湖北省也分別組織實施長江流域和湖北省的水資源監控能力建設項目。但由于流域管理與區域管理的交叉協調問題，長江委側重于長江流域國控省界斷面水量、水質監測能力建設等內容，而湖北省對流域機構管理的水庫又無能為力，導致在監控能力建設上陸水水庫出現了無人管的局面，至今缺乏必要的水資源監控能力。

(4)缺乏飲用水安全保障體系。雖然陸管局和赤壁市領導都高度重視陸水水庫飲用水源地的保護和整治，已連續多年投入了大量人力、物力和財力，開展了一系列專項整治行動，取得了一定成效，但由于陸水水庫的水質受上游來水的影響，尚未建立飲用水安全保障體系。不僅缺乏水質安全監控體系，缺乏對突發污染事件及藻華等水質異常現象的快速應急監測能力，同時缺乏備用水源，如遇突發情況，很難保證正常供水。

4 加強水資源管理與保護工作的思路

4.1 建立流域水資源管理與保護協調機制

為保護好陸水水庫乃至陸水流域水資源，有必要建立跨縣市、跨部門，流域管理與區域管理相結合的協調機制和協作機制，形成多部門、多層次的流域會商機制和信息交流共享機制。地方政府擁有地方立法權和行政強制手段，具有對區域內各部門、各行業進行協調管理的能力，水資源管理的實質性權利仍在地方政府，而長江委作

為水利部派出機構，無法代表流域內各利益主體。長江委與咸寧市政府已就陸水水庫水資源保護協作機制事宜達成共識，將成立由湖北省咸寧市政府主要領導牽頭，長江委水資源保護局、湖北省水利廳、陸管局和咸寧市政府相關部門以及各相關縣市主要領導組成的協調工作領導組織，形成上下游、左右岸齊抓共管的水資源管理與保護新格局，這將有力地推進陸水流域落實最嚴格的水資源管理工作。

(1)充分發揮長江委和咸寧市政府的各自優勢。長江委工作重點在陸水水庫及庫周的水質監測和預警預報以及污染源控制等方面；咸寧市政府工作重點則在陸水水庫上游與庫周污染源控制、水庫多功能開發協調以及敦促有關執法方面發揮各自作用，共同推進陸水水庫水資源保護。

(2)加強信息溝通和通報，搭建信息共享平臺。目前長江委和咸寧市水利環保等部門都有各自的信息采集和收集渠道，為開展信息共享提供了良好基礎。為了共同保護陸水水庫水質，要以流域為單元，搭建基礎信息收集匯總平臺，創建信息傳遞的順暢通道，建立內部信息交換和共享機制，完善信息管理制度，一方面避免重復建設，另一方面讓各種水資源保護和水污染防治信息發揮最大效力。

(3)協商陸水水庫水資源保護重大問題。利用協調機制共同商討陸水水庫水資源保護和水污染防治工作，交流信息，加強水污染防治、預警預報和應對突發水污染事件協調聯動，推進水質監測和水污染防治規劃的編制，就陸水水庫飲用水水源地保護的對策意見向國家有關部門呼吁。

(4)開展陸水水庫水資源保護相關研究工作。結合陸水水庫水資源保護現狀，下一步工作可歸納為：重點開展陸水流域水環境和排污口現狀調查；開展入庫斷面和庫灣水文水質監測自動站建設前期研究工作；開展流域水污染防治規劃研究；結合全國水資源保護規劃工作，開展以陸水水庫為核心的陸水流域水資源保護工程研究。

4.2 編制陸水流域水資源保護規劃

陸水水庫承擔著防洪、水資源管理與保護等多項綜合任務，迫切需要研究制定陸水

水庫管理的規范性文件，用以指導陸水水庫水資源管理與保護工作。

(1)推動陸水流域水資源保護立法工作。為明確流域機構和地方各職能部門在陸水流域內水資源統一管理與保護工作的作用、地位和職責，進一步使陸水水庫水資源管理與保護工作規范化、科學化、法制化，有必要推動地方人大制定一部不同于以往制定的局部性和單一性立法，而是集水資源規劃、用水管理、水污染治理、飲用水安全、水生態修復等多層次多角度于一體的綜合性涉水法規，例如《廣州市流溪河流域管理規定》、《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》和《湖南省湘江保護條例》之類。

(2)推動陸水流域水資源保護規劃工作。2012年8月，水利部在全國范圍內啟動和部署了水資源保護規劃編制工作。9月，長江水利委員會啟動了長江流域水資源保護規劃編制工作，12月，湖北省水利廳啟動了湖北省的水資源保護規劃編制工作。為此，陸水水庫有必要在陸水流域水資源保護規劃、流域綜合規劃和流域水資源綜合規劃等框架下，針對性地編制陸水流域水資源保護規劃，用以指導流域與區域的經濟社會發展、水環境與水生態保護和日常監督管理與應急響應等工作，為在陸水流域落實國家提出的實行最嚴格的水資源管理的用水總量控制、水域納污總量控制和用水效率控制等“三條紅線”制度，建設水生態文明奠定基礎。

4.3 做好水庫水質水量監測工作

水質水量監測工作是水資源保護與管理的基礎，為更好地行使水行政主管部門對水資源的監督管理職能，掌控水庫水量水質狀況，為庫區水資源保護管理、污染治理和保障水源區水質安全提供決策支持，亟需進一步加強陸水水庫的水量水質監測工作。

(1)加強水質巡查。定期對取水戶取排水的水量、水質情況進行檢查、登記；聘用水庫協管員，建立庫區水質巡查制度，對發生水污染、水華等重點地段開展巡查，警惕突發水污染事件；定期組織人員打撈水庫浮渣，清理庫汊，保持庫面潔凈。

(2)加強水質檢測。聘用專業的水質檢測機構定期對水庫水質進行取樣檢測。對入庫監測斷面每兩月采樣監測1次，檢測24項基本指標；對飲用水源地取水口每旬采樣監測1次，檢測12項基本指標，同時豐水期和枯水期各增加監測1次，檢測109項指標；對庫周主要排污口每月采樣監測1次，檢測12項指標，包括重金屬檢測。

(3)加強水資源信息化建設。初步著手建設陸水水庫水資源綜合管理系統，即：①

水資源管理信息采集系統建設，包括水量監控系統、水質監控系統、取退水監控系統；②水資源管理數據庫建設，包括對收集的數據利用計算機系統等進行整理，在此基礎上對信息進行分析、研判，為水資源管理提供決策依據；③ 水資源管理信息傳輸與應用系統建設，包括將水資源管理信息以及水資源分析研判結論通過互聯網實現與上級水資源管理系統的無縫鏈接，實現水資源信息互連互通，并通過應用平臺及時發布信息，指導取水管理、供水管理、入庫排污監督管理以及水污染事件管理等水庫水資源管理工作。

4.4 加強水源地安全保障達標工作

2011年，水利部下發《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》，決定對全國重要飲用水水源地開展安全保障達標建設工作。同時在《全國城市飲用水水源地安全保障規劃》(2008～2020年)中，明確提出陸水水庫作為流域直管的城市飲用水水源地，優先實施城市飲用水水源地保護工程。因此，陸水水庫必須嚴格按照要求，開展水源地安全保障達標建設。

(1)做好陸水水庫水源地的現狀調查與評價。對陸水水庫的水功能區劃分情況、供水現狀、水源地規范化建設現狀、水庫水質現狀、生態現狀、管理現狀進行調查，摸清存在的問題，準確評估水體功能狀況，分析安全保障達標建設需求。

(2)明確陸水水庫水源地安全保障達標建設思路。以陸水水庫水源地安全保障達標建設“水量保證、水質合格、監控完備、制度健全”為目標，針對陸水水庫存在的

水質不合格、監控不完善、制度不健全等問題，從水源地隔離防護和警示、水源地水質保護、脆弱區生態保護與修復、管理制度建設等4個方面提出有針對性的措施和工程建議，同時注重與《長江中下游流域水污染防治規劃》和《陸水流域水污染防治規劃》相銜接，避免重復投資和重復建設。

(3)分批分步驟地申報、實施安全保障達標建設項目。陸水水庫的安全保障達標建設包括水源地隔離防護和警示、控源截污、活化水系、清淤疏浚、生態修復等區域綜合治理，以及水質水量的自動在線監控、常規性監測和排查性監測的安全監控體系的構建，相關法規和規劃的制訂，突發事件應急能力的建設，相關協調機制的建立等綜合管理。建設項目涉及面廣、總資金需求量大，因此必須分清主次，按急需程度和投資大小，分批分步驟地申報和實施。