論合憲性審查

2024年3月8日發(fā)(作者：幼兒園園長培訓班)

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論合憲性審查

作者：詹明

來源：《西部論叢》2019年第04期

摘 要：十九大報告明確要求，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。合憲性審查是一項系統(tǒng)工程，必須綜合協調，整體推進。基于憲法的基本功能，合憲性審查機關僅依據憲法對憲法以下的法律文件是否符合憲法進行審查。現行憲法頒行以來，我國的合憲性審查工作得到了一定程度的推進，但未達到預期的效果，本文從合憲性審查的概念、特點和工作機制等方面進行具體分析，并從推動合憲性審查工作實效化的角度，提出若干健全和完善加強合憲性審查工作的機制制度建設的建議，對于深化合憲性審查的基本法理有著很好的學術導引作用。

關鍵詞：合憲性審查；憲法監(jiān)督；憲法實施

一、合憲性審查的概念和意義

我國憲法明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”合憲性審查是由有關權力機關依據憲法和相關法律的規(guī)定，對于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查，并對發(fā)現違反憲法的問題予以糾正，以維護憲法的權威。多名憲法學者解釋，所謂“合憲性審查”，就是對憲法以下的法律文件是否符合憲法精神進行審查，是憲法監(jiān)督的一種方式。

憲法是反映人民共同利益和意志的國家根本大法， 是具有最高法律權威的治國理政總章程。合憲性審查所要解決的問題是違憲問題，目的是維護憲法權威、保證憲法實施，制度功能是推進“依憲治國”和“依法治國”價值要求的實現。合憲性審查能制止和糾正公權力的違憲行為， 維護憲法權威；也能協調和清理法律之間的矛盾和沖突， 維護法律體系的和諧與統(tǒng)一；還能防范和制止公權力逾越法律界限侵犯私權利， 維護和保障公民的基本人權。

二、我國合法性審查的制度

我國依據國情，建立了具有特色的合法性審查機制，以保證法律以下的法律文件與法律的一致性。

（一）全國人大常委會的合法性審查機制。全國人大常委會的合法性審查機制主要有批準審查、備案審查和提請審查。（1）批準審查。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人大常務委員會批準后生效；上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。全國人大常委會在對自治條例和單行條例、變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行決定的批準過程中，可以對其進行合法性審

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查。（2）備案審查。行政法規(guī)報全國人大常委會備案；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，報全國人大常委會和國務院備案；設區(qū)的市、自治州的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案。全國人大常委會對交來備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，可以進行合法性審查。（3）提請審查。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。

（二）行政訴訟中的合法性審查機制。法院在審理行政案件過程中，可能遇到行政行為所依據的規(guī)范性法律文件是否合法的問題。行政訴訟法授權法院對規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性法律文件的合法性審查權。《行政訴訟法》6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。這里的“行政行為”包括具體行政行為和抽象行政行為。《行政訴訟法》53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。這里的“規(guī)范性文件”不含規(guī)章。第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。可見，公民、法人或者其他組織在起訴時，認為規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，有權請求法院進行合法性審查。法院可以基于自身審理案件的必要，對規(guī)章的合法性進行審查。

（三）行政復議中的合法性審查機制。公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請：（1）國務院部門的規(guī)定；（2）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前面所列規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。行政復議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據不合法，該機關有權處理的，應當在30日內依法處理；無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

三、合法性審查的特點

（一）合法性審查優(yōu)先

在法治國家，憲法是國家的根本法，是一個國家唯一的最高規(guī)則。在一個國家之中，所有的規(guī)則必須依據憲法和以憲法為基礎制定，必須符合憲法。在憲法之下，由不同效力位階形式的法律、法規(guī)等構成一個統(tǒng)一的規(guī)則體系，并以此規(guī)則體系形成統(tǒng)一的秩序，即憲法秩序。依

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據憲法和立法法的規(guī)定，我國的法律體系內部根據效力位階依次分為：憲法、法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權法規(guī)等。在這一法律體系之中，憲法居于最高的地位，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權法規(guī)等在效力上低于憲法。換言之，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權法規(guī)等違反憲法即為無效，必須依據憲法制定法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權法規(guī)等才行之有效。因此，我國絕大多數法律的第1條明確規(guī)定：“依據憲法制定本法。”“依據憲法制定本法”。依據公權力的公定力原理，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權法規(guī)被制定出來以后，雖然這些法律文件存在合憲與違憲兩種可能性，但為了公共利益的實現和維護這些法律文件的權威性，在合憲性審查機關作出撤銷該法律文件決定之前，該法律文件被推定為合憲。那么，既然該法律是合憲的，當然具有法律效力，所有的社會成員均必須遵從。而在法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權法規(guī)中，法律的效力高于其他法律文件。因此，在有法律規(guī)定的情況下，必須優(yōu)先適用法律進行審查判斷，而沒有必要適用憲法進行審查判斷。在窮盡法律適用之后，仍然無法作出判斷的情況下，才有必要適用憲法，作出憲法上的判斷。

（二）窮盡法律救濟

公民個人向合憲性審查機關提出合憲性審查請求，必須窮盡法律救濟。這是合憲性審查的基本前提。窮盡法律救濟原則的理論基礎仍然是公權力的公定力原理。依據該原理，法律依照法定程序制定以后，雖然存在合憲與違憲兩種可能性，但為保證公共利益的實現，推定該法律合憲。在合憲性審查機關撤銷該法律之前，該法律是合憲有效的。法律依據憲法而制定，在法律制定以后，憲法的理念、基本原則、規(guī)范內涵隱含在法律之中，法律的適用實際上意味著憲法的適用。同理，法律權利是憲法權利的具體化，法律權利受到了保護意味著憲法權利受到了保護；法律權利獲得了救濟也就意味著憲法權利獲得了救濟。在法律的合憲性未受到挑戰(zhàn)的情況下，適用法律給予當事人的法律權利以法律救濟，實際上意味著當事人的憲法權利獲得了救濟。因此，只有在當事人窮盡法律救濟之后，仍然認為自己的憲法權利受到了侵犯，即因法律違反了憲法，倘若適用違反憲法的法律，當事人的憲法權利必然受到侵害時，必須給予當事人憲法救濟以保護其憲法權利。換言之，當事人只有在提供法律救濟的機關作出最終決定之后，認為其決定所依據的法律文件違反了憲法，才可以提出合憲性審查訴求。

（三）國家行為免受司法審查

關于我國國家行為的范圍，有三部法律作了完全相同的規(guī)定：“國防、外交等國家行為。”由法律對國家行為的范圍作出比較明確的規(guī)定，這是我國在國家行為制度上的特色。從操作的層面看，最高行政機關在國防和外交方面的行為是否是國家行為，應當依據其是否具有高度政治性來加以判斷。

四、加強合憲性審查工作的機制制度建設的若干建議

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一是在法理上要把合憲性審查的對象范圍嚴格加以限制，特別是對違憲審查的對象更是要有明確的法律依據，不宜做過寬過廣義的解釋。我國現行憲法序言最后一個自然段規(guī)定：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。現行憲法序言最后一個自然段所規(guī)定一切國家機關、社會組織和公民個人負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責是對國家機關、社會組織和公民個人提出的一項政治義務，這種性質的義務絕大多數情況下都是通過具體法律義務來實現的，必須要通過法律來加以具體化，只有法律規(guī)定的特定憲法職責的履行情況屬于合憲性審查的范圍，絕對不能被簡單地理解成任何國家機關、社會組織和公民個人的行為都可以成為合憲性審查對象行為主體，更不能輕率地將“合憲性審查”對象的范圍隨意擴大，導致“合憲性審查”工作無法有效開展。

二是要正確處理憲法與《立法法》在合憲性審查中的“依據性地位”和相互關系，不能簡單地用《立法法》所規(guī)定的立法監(jiān)督制度來代替合憲性審查制度。合憲性審查制度來自于憲法自身的規(guī)定，是保證憲法實施、維護憲法權威的重要措施。而《立法法》是具體實施憲法的規(guī)范立法活動的基本法律，從合憲性的角度來看，符合《立法法》要求的也不一定完全符合合憲性的要求，所以，對包括《立法法》自身在內的全國人大及其常委會制定的基本法律以及基本法律以外的其他法律，也要經常地進行合憲性審查，通過修改法律、解釋憲法和法律的途徑來有效地解決在具體實施《立法法》過程中出現的與憲法不一致的地方。

三是要把對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查事項集中到立法內容的合憲性上，全國人大常委會在依據《立法法》第99條、第100條和第101條對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例行使違憲審查權時，應當重點解決《立法法》第6條對立法事項的基本要求上，即“立法應當從實際出發(fā)，適應經濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。由于《立法法》作為憲法的實施法對立法程序做了明確的規(guī)定，所以，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法程序是否具有正當性，在制度設計上以《立法法》所規(guī)定的立法程序為依據，形成“形式合憲審查”與“內容合憲審查”的二元并行機制，從而避免用對是否符合《立法法》的合法性審查簡單地替代是否符合憲法的合憲性審查。

四是全國人大常委會作為監(jiān)督憲法實施的國家最高權力機關的常設機構，除了依據憲法和《立法法》行使合憲性審查權，特別是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進行違憲審查之外，還應當對全國人大及其常委會保證法律、法規(guī)、規(guī)章合憲性方面的各項工作作總體地部署和宏觀的把握，并在全國人大常委會的年度工作報告設專項匯報事項，向全國人民代表大會詳細說明推進合憲性審查工作的具體情況，接受全國人大代表的監(jiān)督，防止燈下黑，特別是要從合憲性審查的高度來重視法律修改的正當性依據，提升全國人大及常委會“根據憲法，制定本法”的規(guī)范性和科學性。

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總之，要實現合憲性審查工作，關鍵在于法理上把合憲性審查工作的性質說清楚，把違憲審查對象范圍界定明晰，將與憲法不一致或與憲法相抵觸的判斷標準明示化，才能從根本上凸顯合憲性審查工作在推進憲法實施、加強憲法監(jiān)督和維護憲法權威方面的重要意義。

作者簡介：詹明，男，漢族，1971年7月5出生，中共江西省委黨校法學教研部副教授，研究方向憲法行政法。