我國公共預算責任缺失的表現和原因分析

2024年3月8日發(作者：理論與改革)

我國公共預算責任缺失的表現和原因分析

作者： 蘭 蘭

來源：《中外企業家》 2012年第9期

蘭 蘭

（武昌理工學院，武漢 430223）

摘 要：公共預算是通過一定的政治程序來實現對公共資源的合理配置。責任政府要求公共預算具有量入為出的平衡意識、可讀性強的透明意識、重視結果的績效意識、可持續性的發展意識和廣泛參與的民主意識。我國的公共預算基于傳統的重分配、輕管理的理財觀，加上財政體制不健全、公共預算權力運行機制失衡以及預算監督乏力，導致種種責任缺失的表現，如年底突擊式花錢、天書式預算不透明、預算軟約束和預算支出效率低等。

關鍵詞：責任政府；公共預算；預算權力；財政體制

中圖分類號：D63文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2012）17-0086-02

一、責任政府對公共預算的要求

責任政府對公共預算的要求具體表現為：量入為出的平衡意識、預算公開的透明意識、重視結果的績效意識、可持續性的發展意識和廣泛參與的民主意識。

具體來說，首先，責任政府對公共預算的最重要的約束就是要求保持平衡：總收入必須等于或者超過總支出，平衡是預算決定中關鍵的一部分，即使在不可避免地出現赤字和盈余的情況下，也要做到財政收支在數量上的大致平衡。

其次，預算信息公開，不僅是公民的權利要求，而且也是建立責任政府，實現良好治理的前提。透明的預算過程是指預算過程能夠提供有關政府財政政策各個方面的全部信息。可歸納為四個方面：第一，將可能多的預算信息包括在盡可能少的預算文件中；第二，預算語言的使用要清楚、易懂，沒有歧義；第三，由獨立于政府之外的機構了解并掌握政府預算信息；第四，對預算進行充分的說明。

再次，責任政府要求公共預算從傳統的考慮財務合規性問題更多地轉移到考慮經濟效益和政策目標問題，實施重視結果的績效預算管理需要具備的條件還包括在預算程序中培養一種“遵守規則的文化”，由政府各部門基于一種負責任的態度（遵守正式的預算規則）來對預算支出進行控制。

另外，由于人口的急劇增加，環境污染日益嚴重，生態平衡遭到破壞，不可再生資源迅速消耗等，使可持續性的發展問題成為當今世界各國責任政府管理中的核心問題，反映在預算上，也要求預算安排具有可持續性的發展眼光和可預見性。

最后，對于公共預算而言，只有具備廣泛參與的民主意識才能確保納稅人的錢能夠按照納稅人的意愿來支出，隨著公眾的民主素養的形成以及參與技能、技巧的成熟，公眾就不僅具有了理性，還具有了預算理財治國的能力。有專家認為，提高公眾滿意度的途徑之一是提供公眾更多參與公共事務決策的機會，而新績效預算恰恰提供了這樣的機會。新績效預算強調參與式決策，突出公眾需求在公共預算決策當中的核心地位。

二、我國公共預算責任缺失的具體表現

1.突擊式花錢

每年年末，“花錢大競賽”就會在相關政府、事業單位展開，如2007年年末，氣象局給各下屬事業單位下達了死命令，各單位要在一個月內花掉11.73億元，到年底需要花掉25個億；農業部更甚，他們在2007年預算多達110多億，在剩下的第四季度里，他們將花掉40多個億的支出才能完成預算。總之，在這樣的“預算”下，一些中央部委需要在年底前僅剩的兩個月中花掉3千億到4千億元人民幣，才能夠完成年初財政部批準給他們的預算支出因為在之前的9個月多中，他們只花掉了總預算的6成資金。

有專家說，有的部門沒有完成目標進度，主要是因為基建項目拖后腿。基建項目審批環節多，還要組織招投標，前面的一環沒完成，后面工作也無法進行。但正是由于年初在預算編制中的貪大求多，不科學評估項目執行過程中的環境影響和時間預期，才會導致到頭來項目進度的層層滯后。

2.天書式預算不透明

到目前為止，我國政府預算的透明度還不夠，預算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，達不到國際組織對預算透明度的要求，難以為預算編制、預算執行分析和宏觀經濟調控提供可靠的依據，而且立法機關和社會公眾也能難以對預算實施有效監督。如每年的人代會上，代表們都會為那份名為《XX年國民經濟財政預算報告》的“天書”所困擾，一則政府向人大提交的預算報告仍比較簡單，沒有細化到具體的支出項目，二則供人大代表審查的時間也比較短，所以事實上代表仍只知道諸如教育要用多少錢、醫療要用多少錢，卻不知道這些支出具體要花在哪里；預算公布范圍較窄，公眾獲取預算信息渠道不暢；沒有年中執行情況報告，決算報告反映內容亦不甚全面。預算不透明就給違規違紀行為以可乘之機，容易導致職務腐敗和決策失誤現象的發生。

3.預算軟約束

預算軟約束，這個科爾奈在《短缺經濟學》中提出的概念，不僅適用于政企關系領域，也適用于政府與納稅公民之間復雜的博弈關系。目前在我國公共財政領域內的預算軟約束具體體現為，預算一經批準，對預算的執行過程幾乎就沒有什么監督和約束，各單位不僅可以對財政劃撥的預算內經費隨意開支，現有預算中的錢花完后，還可向上級財政部門申請追加經費。也就是說，身為出資人的公眾根本就無法有效控制財政資源的流向和用途，而身為代理人的政府卻實際上壟斷著支配財政資源的自由裁量權。于是，如何花納稅人的錢，幾乎完全取決于政府官員的個人偏好。

4.預算支出效率低

預算支出效率低首先表現在預算編制與政府部門發展戰略不匹配、不銜接。這種不匹配、不銜接既表現在部門預算與部門發展戰略方面，也表現在財政預算與國家發展戰略方面；既表現在時間跨度上，也表現在預算程序上。不能充分反映預算安排與發展規劃之間的有機聯系，使預算與規劃成為“兩張皮”。預算超收、超支現象嚴重，更談不上對經濟變動的調試，“寅吃卯糧”，并且預算資金的具體使用效益也不容樂觀。據世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，中國投資決策失誤率在30%左右。預算支出資金浪費損失大約在4 000億～5 000億元，遠高于發達國家5%左右。一是部分項目不能按期建成投產；二是一些已建成項目運營效果差；三是有的工程質量存在重大隱患；四是挪用建設資金及損失浪費問題嚴重。

三、我國公共預算責任缺失的原因分析

1.重分配、輕管理的理財觀

我國傳統的預算管理基本上是遵循投入預算的理念，將政府預算視為實現政府服務的一種成本和投入，強調預算分配時的平衡，看重各級政府追要預算的理由是否充分和迫切，但在預算支出是否達成預期目標的管理上做得不夠。這一點非常符合尼斯坎南的官僚預算最大化模型，其假設官僚機構具有以下兩個特征：（1）作為一個非營利性的組織或機構，其資金主要來自預算撥款，而不是所提供的服務；（2）官僚機構中的主管和雇員不會將預算撥款扣除支出費用后的余額占為己有。

因此，首先官僚一直在爭取預算最大化，或者是最大化地自由支配預算。其次，官僚通常能實現預算最大化。在尼斯坎南模型中，官僚和政治家之間的關系被看作是一種雙邊壟斷，官僚機構通過提供產出來換取預算，官僚只把他的服務“賣給”政治家，而政治家只從官僚那里“購買”服務。由于與政治家相比，官僚對公共產品的生產函數和成本函數具有更多的信息，因此，在對預算進行討價還價談判時，官僚占據優勢地位，從而能夠實現預算最大化。

2.財政體制不健全

建國以來，我國財政體制變動比較頻繁，穩定性差、規范性不足。尤其在1994年分稅制改革前，中央與地方的收支分配關系每隔幾年就要變動一次，有時甚至一年就變動一次。分稅制改革后又突出了規范性不足的問題。

我國現階段的預算改革主要在行政部門推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下完成。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協調部門的利益矛盾，其結果可能反而激化了財政部門與其他部門的矛盾；缺乏其他相關預算參與者的直接參與，傳統預算管理制度中的深層次矛盾也無法得到解決。

3.公共預算權力運行機制失衡

中國預算過程政治的核心是以黨委和政府（包括兩大系統中的各個領導）為核心的行政預算體制，但是，對于黨委、政府及各個領導應該具有何種預算權力，多大的預算權力，應該如何行使預算權力以及承擔何種責任，現行的預算制度并沒有進行規定，也沒有相應地進行政治與行政體制改革。

回顧我國公共財政的改革過程，主要是由政府部門主導的，側重于預算編制方法等技術的引入方面，在制度層面特別是預算權力制衡機制的建立上仍屬薄弱環節，缺乏對公共財政資源決策和配置權力的有效制衡和監督。從漸進預算理論的觀點來看，政府預算不僅僅是一個技術問題，也不是一個純粹的經濟問題，而是一個涉及到包括立法機構、預算管理部門、預算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預算參與者之間利益的調整，而且后者往往對預算過程和結果的影響更大。

4.預算監督乏力

首先表現在預算監督法制建設落后，迄今為止，我國尚未出臺一部系統的有關預算監督的法律法規，現有的一些法律對預算監督僅限于原則性的規定，并不完整和系統，對預算監督的職責權限、監督范圍和內容、監督程序和步驟等并無詳細規定。

其次，預算監督機構職責分工不甚明確。從我國現狀看，目前對政府預算實施監督的機構很多，立法機關、司法機關、行政機關都參與預算監督，但是，由于種種因素的制約，各級人

大對政府預算的審查不夠嚴格和細致，對預算編制、預算執行等環節的監督相對來說較弱。同時，受制于預算透明度和有限的預算監督權，社會公眾和輿論監督有心無力。

最后，行政型的審計監督模式有待改進，行政審計體制下，審計監督權長期作為政府執行的行政權，緊密圍繞政府工作中心來展開審計，具有濃厚的內部監督色彩。外部監督“內部化”的結果是，監督主體定位模糊，目標定位也會有偏差，行政審計的獨立性受到限制，難以實現其應有的受托責任。

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（責任編輯：趙媛）