第四章 公共政策案例分析案例

2023年12月31日發(作者：文明祭祀)

第四章 公共政策案例

一、教學目標與用途

公共政策案例是公共政策的直觀化和具體化的客觀描述，是解釋和說明公共政策的可操作的實際形態。通過本章案例學習，學生重點掌握公共政策的核心要素、公共政策系統、公共政策過程等基礎知識，能夠運用多元分析工具對公共政策案例進行診斷，作出客觀評價并提出解決問題的方法。

二、涉及知識點

（一）公共政策的核心要素

（二）公共政策系統的構成

（三）公共政策過程

（四）公共政策分析方法

三、案例教學重點

1.事實分析：是什么？在什么時間、地點？程度如何？事實的產生可能會改變問題所要達到的價值。

2.價值分析：原因是什么？為了誰？應優先考慮什么？價值問題是能否解決的主要檢驗標準。

3.規范分析：應該是什么？應該怎樣做？政策執行的結果是要達到所謀求的價值與利益。

4.可行性分析：能否行得通？公眾是否允許這樣做？需要確定客觀現實中得能力與可能。

5.利益分析：利益如何分配？利益究竟分配給誰？這是政策分析的歸宿。

案例1 我國重大節假日高速公路免費政策及其反思

【引言】隨著中國高速公路免費通行政策破冰啟程，2012年中秋國慶長假期間，8天的高速公路免費大餐史無前例。眾多私家車車主高漲的出行興致令內地交通直面“秋運”大考。從“新政”實施情況看，可謂喜憂參半。喜的是，“買路成本”大為降低；憂的是，“時間成本”急劇增加。全國各地相當多的高速公路成為“停車場”，做操、遛狗、踢毽子……網友戲稱之為被迫上演全民健身運動。高速變“龜速”，已開始引發公眾對高速公路免費大餐的新一輪討論。

【案例】

為促進國土資源開發，優化地區經濟產業布局，保障人民群眾安全便捷出行，推動經濟社會健康持續發展，我國近年來加快了公路基礎設施建設的步伐。同時，

為了拓寬投融資渠道支持公路建設，在新建高速公路及部分普通公路上實施了收費公路政策，這種政策對于加快公路建設發揮了極為重要的積極作用。然而，收費公路也在發揮積極作用的同時出現了一些群眾反映突出的問題。比較明顯的是，隨著近年來我國私人汽車保有量的快速增長，許多人選擇在重大節假日期間自駕出行，這使得一些私人自駕小型客車通過較多、車流較為集中路段的部分公路收費站因車流量大、排隊繳費出現擁堵現象，既不安全，也影響了公路的通行效率，還給公眾出行帶來不便。近年來，部分地區針對社會關注的重大節假日私人自駕小型客車出行在公路收費站擁堵的熱點問題，為提高車輛通行效率，先行在春節期間試行了收費公路分時段免費通行的措施，且已取得了良好的效果。在總結這些地區工作經驗的基礎上，交通運輸部、國家發展改革委、財政部、監察部和國務院糾風辦在深入推進收費公路專項清理工作的同時，結合各地實踐，研究制定并報請國務院批轉了《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》。

2012 年 7 月 24 日，國務院發布《關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》。隨后，交通運輸部印發《關于切實做好重大節假日免收小型客車通行費有關工作的通知》，決定從 2012 年國慶節長假開始實施國務院《通知》的要求。交通運輸部《通知》規定，今后每年國務院辦公廳文件確定的春節、清明節、勞動節、國慶節，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節假日連休日，在收費公路上行駛的7座及以下小型客車將免費通行。免費時段從節假日第一天00：00 開始，節假日最后一天 24：00 結束。其中，普通公路以車輛通過收費站收費車道的時間為準，高速公路以車輛駛離出口收費車道的時間為準。

自2012年國慶假期中國內地首次實施重大節假日免收小型客車通行費政策以來，北京市收費公路的交通流量大幅增長，其中 2013 年“五一”假期日均

193.3 萬輛·次及4 月29日單日交通量196 萬輛·次創下北京市的歷史新高，共計免收4 590萬輛·次小型客車的通行費用。

據交通運輸部路網中心監測，2013 年春節期間，與未實行重大節假日免收小型客車通行費時的數據相比，全國高速公路總交通流量同比增長 80.1%。從重點監測的 10 個重要城市（包括北京、天津、上海、南京、杭州、武漢、廣州、重慶、成都、西安）高速公路看，進出境車流量為348.23 萬輛·次，同比增長

30%。其中，小型客車車流量為319.63 萬輛·次，同比增長 76%。

根據以上全國數據及北京市的數據顯示，節假日高速公路免費政策確實吸引了大量的 7座及以下小型載客汽車。政策的實行在緩解收費站等瓶頸路段的擁堵、加速瓶頸路口的通行效率上起到了較大的作用。但是，政策的實施在一定程度上誘發了本來不存在于道路路網的交通量，同時也吸引了其他不收費道路網上

的交通量。既然政策明確規定了免費的時間段，那么就不能避免符合免費條件的7座及以下小型客車的駕乘人員，為了節省通行費用，在免費通行時間到來之前在高速公路緊急停車帶或收費廣場等待或是在免費開始后才出行，以及在免費通行將結束的時段趕時間而超速行駛或是本不在免費時段內出行而調整時間在該時間段通行高速公路。駕乘人員以上的行為都將增加免費時段內高速公路的交通量，引起交通擁堵甚至交通事故。

據交通運輸部統計，截至2012年10月1日 15時，全國共有北京、天津、河北、山西、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、廣東、湖北、湖南、貴州、陜西等16個省（市）共計24條高速局部路段發生交通事故，加之車流量普遍增大，造成局部路段車輛通行緩慢。其中，高速公路網運行壓力最大的是京滬高速北京、天津、江蘇、上海段，大廣高速北京段，京港澳高速北京、河北、湖北、廣東段，京哈高速北京、河北段，連霍高速陜西、湖南段，滬昆高速上海、浙江段。

堵車情況回放：

浙江：高速路超飽和運行 新手太多事故不斷

十一期間，浙江各條高速公路通行流量大幅攀升，杭金衢、杭寧、滬杭甬等繁忙路段超飽和運行，出現擁堵現象。從10月1日7時開始，大批車輛涌上高速。“我們原來估計假日期間車流量的增幅大約為20％，可現在看來，遠遠不止，繁忙路段甚至超過了50％。”浙江高速警官江山說。由于車流量大，加上不少司機是新手或很少上高速公路，高速各路段一直都有事故發生，以追尾、剮擦為主。中午時分，僅金華市區出口就有40余輛車等候處理。由于擁堵情況嚴重，部分高速路口已經開始進行限流和關閉措施。

廣西：高速路變“龜速路” 出城車流堵在市區

廣西各高速公路車流量劇增，部分車輛集中路段進入緩慢通行狀態，南寧繼9月29日晚遭遇進城車流大擁堵之后出現出城車流擁堵。泉南高速公路沿線以小型客車和大型客車為主，3個車道全被占滿。由于車流量大，泉南高速部分路段已經變成了低速公路，在車輛集中路段，常出現走走停停狀態，30公里的高速公路行車耗時50分鐘。“據初步估算，中秋國慶黃金周期間，廣西高速公路的交通流量將比去年同期上升45％—50％。”在泉南高速公路現場指揮的廣西交警總隊總隊長韋寧賢介紹。

深圳：7個小時挪19公里 一家人車上過中秋

吳先生和家人戴女士昨天凌晨從深圳出發回老家。“凌晨剛出發時還一切正常，但開到沙井到虎門路段時，車開始多起來，速度越來越慢，最后變成了蠕動。”在接下來的時間里，他駕車走走停停，開一會兒就得停下來等上幾分鐘，每次堵

車都有乘客急匆匆地躥到路邊陰影處“方便”，“雖然很不雅，但堵得實在沒辦法了。”在天光大亮的時候，吳先生的車終于開到了廣州新塘開發區出口，他果斷地將車開下高速，“7個多小時就挪了19公里，再熬下去，說不定8天都得耗在路上”。國道一樣不好走，從高速路上分流而來的車越來越多，比騎自行車快不了多少。

2012年這個“史上最長假期”，也讓旅游景區喜憂參半：自駕游客勢必會因高速公路免費通行而大增，景區自然能賺個盆滿缽滿。可這也是個甜蜜的負擔，原本就捉襟見肘的停車場地怎能容下滾滾車流？省內各大旅游景區最近都在忙著編制應對方案，想方設法增加臨時應急停車場地。但不可否認的是，一旦車流集中到來，或許不少景區都會采取“限車”措施。

比如在江西省，廬山景區平時的自駕游客約占游客總量四成，客源主要來自長三角、珠三角和湖南、湖北。廬山景區旅游局有關負責人預測，即將到來的長假，游客量預計將上升兩成，而自駕游的數量可能會大幅上升，遠距離游客量會明顯增多。

這將給景區的正常運轉帶來很大麻煩。廬山景區內沒有一個大型停車場，零散的公共停車場只能容納約1000輛車，加上賓館等停車資源，滿打滿算也不超過4000個停車位。一旦六七千輛汽車同天上山，那午餐、晚餐時間，牯嶺鎮的交通將面臨“癱瘓”危險。目前，廬山有關部門還在醞釀應對方案，擬在“非常時刻”采取勸返或要求游客換乘觀光車上山。

同樣，三清山景區所有停車場地加起來，也只能停放3000至4000輛車。當地交警部門預計，“十一”期間自駕游客將增長10%至15%，大大超過景區的容納能力。目前景區管委會已經制定方案：動員所有單位、酒店把停車位空出來，山上的一些施工工地用來臨時應急停車，并在環山公路兩側設置臨時停車位。

盡管如此，景區還是準備了“后招”：一旦出現人流、車流“超量”的情況，自駕游車輛停在山下，換乘景區的中巴車上山，游客在景區內也可以免費搭乘巴士，避免自駕車在景區內到處“亂竄”增加交通壓力。如果還不行，那就只有限客了。

重大節假日高速公路免費政策所帶來的一系列問題使人們開始質疑政策的合理性，開始思考收費站為何要領卡，不發卡是不是走得更快？

經濟學家李稻葵并不支持長假高速路免費政策，他認為，價格是社會協調機制，高速免費等于動員大家1、2、3一起上路堵車。“今日中國，有車族不是最低收入層。真為了民生，為何不宣布長假高速漲價50%，所有增加收費分給100個貧困縣，扶貧辦學？建航母也行。”

中國道路協會秘書長王麗梅表示，節假日小型客車免費通行高速是民意所在，

呼吁高速免費的聲音一直很強，畢竟它讓民眾得到實惠，同時也拉動旅游消費。目前，該政策的實施還處在摸著石頭過河的時期，無論是政府職能部門還是民眾。任何政策都是一把雙刃劍，大家應該理性看待問題，造成車輛擁堵的原因很多，不能把免費當成根本原因，因暫時的擁堵就呼吁取消是因噎廢食的表現。王麗梅表示，將車桿完全抬起，相當于將整個高速路監測系統關閉，這樣對車流量的正常監測難以達到，而且失常狀況發生時也無法控制。

交通部門表示，由于高速路的通行能力有限，目前，已有不少道路存在超負荷運營的狀況，在收費站采用發卡、收卡的方式，能暫時放緩車輛通行的速度，避免在道路前方擁堵。

【思考題】

1. 試對我國重大節假日高速公路免費政策的合理性、公正性作出評價。

2. 如何應對重大節假日高速公路免費政策的反效果？請提出合理性建議。

3.有人認為重大節假日高速公路免費凸顯了“公共福利”的供應不足，請闡述你對此觀點的理解。

案例2 令人頭痛的“雨污分流”

【引言】“雨污分流”是我國建設新型現代化城市的必不可少的管道建設工程。作為“雨污分流”工程的其中一項，支管到戶給小區居民帶來了實實在在的利益，但是“雨污分流”工程這項看似利民的公共政策，在施行中卻并不順利。

【案例】

伴著周末清早機器的巨大轟鳴聲，南京市東大影壁街道的居民紛紛驚醒于自己的美夢中。到底是哪家施工隊在進行作業？街坊鄰居們想了又想，也思索不出最近街道里到底有什么單位要進行施工。難不成是煤氣管道的維護？或者是電話和網絡線路的檢修？大家紛紛檢查了自家的煤氣以及電路網路，均沒有問題。在被這巨大的噪音折磨的無比納悶時，東大影壁社區的居民們紛紛走出戶外，直到看到了鮮黃色的圍擋以及大紅色的“市政建設”及告示牌時，居民們才知道原來是南京市正在如火如荼地建設著的“雨污分流”工程，終于來到了自己家門口。

雨污分流，顧名思義是一種排水體制，是指將雨水和污水分開，各用一條管道輸送，進行排放或后續處理的排污方式。我國以前由于在城市基礎設施建設方面比較落后，沒有對排水管道根據水的來源進行分設，采用的是雨水和污水合用一條排水管道的形式，即合流制的排水系統。隨著經濟的發展和環境意識的增強，再加上水資源越來越珍貴，為了能夠更好的利用各種水資源，開始實施雨水和污水各用一條排水管道的排水方式，就叫雨污分流。通過雨污分流的管道建設，雨

水可以通過雨水管網直接排到河道，污水需要通過污水管網收集后，送到污水處理廠進行處理，水質達標后再排到河道里，這樣可以防止河道被污染。這一利用資源，節能減排的良性措施一度被西方發達國家的城市規劃及城市水利建設專家們所推崇。就連在城市建設或水利專業學習的歸國留學生們，也紛紛對這項政策豎起了大拇指，認為這是中國城市步入新型現代化所進行的一項必不可少的改良。

但是雨污分流這看似利民環保的公共政策，在施行中，卻一定那么順利嗎？在本地記者對南京幾十個街道進行深入調查和實地走訪之后，南京雨污分流工程的各種弊端紛紛暴露出來。南京雨污分流工程帶來的問題大致可以分為三類：第一個問題便是該工程對排澇的作用微乎其微，這是最關乎市民們的切身利益的問題；近幾年來，由于降水量在黃梅季節的突發性，“看海”一詞早已無法被某個內陸城市所壟斷，南京也不例外，但是記者了解到，雨污分流工程并沒有對南京百多個易澇點進行壓力分流。第二個問題則是建設成本的問題，在調查中，記者了解到南京市的雨污分流工程投資總額達到了180多億元，這令人咋舌的數目，卻沒有向市民公示一個詳細的使用情況，不得不令市民們感到不滿。最后的問題則是關于施工建設過程中的野蠻施工和擾民問題，在南京市雨污分流工程開始之后，遭到的市民投訴則絡繹不絕，甚至有的市民將雨污分流和前期沒有得到規范治理的渣土車相提并論，反感之情溢于言表。

針對種種問題，南京市環境綜合整治指揮部就雨污分流工程舉行媒體座談會，對于市民、網友關心的三大熱點問題，相關負責人進行了坦誠回應，并“曬”出了工程花費的“賬本”。在工程建設資金方面，南京市住建委副主任何金雪介紹，這183億元，其實是2009年底編制主城雨污分流實施方案時，按照以往工程經驗，對工程投資做出的估算：敷設主次干管500公里左右，投資約23.4億元；敷設4000個片區到戶支管，投資約117.3億元；對80條河道進行環境整治，投資約37.8億元；構建六大流域河道引水補源系統，投資約4.9億元。以上四項累計183.4億元。除此之外，對于雨污分流工程中河道整治所花的錢，發布會上也列出了清單：城北護城河、外金川河整治工程，整治河道總長5.5公里，工程總投資11.4億元，其中拆遷費用達5.8億元；南十里長溝主流整治工程，整治河道總長約6公里，工程總投資約14億元，其中拆遷費用達10.2億元。

而對于雨污分流工程后的“看海”問題，相關部門的監測表示，去年遭遇50毫米以上的降雨時，南京全市有100多個淹水片區，今年雨量相同時，全市是21個淹水片區。其中最嚴重的淹水點是燕山路，這里與雨污分流沒有關系，原因是電臺村還沒有搬遷，地下的管道埋不過去。

何金雪解釋說，實施雨污分流，讓雨水污水各行其道，這主要是為了環保，而不是排澇。但客觀上也提高了雨水的排放能力，因為，污水單獨走一根管子，原先的合流管只走雨水，相應地會騰出一些空間。但是能提高多少很難說。另外，南京過去是沿河截流，最大特點就是在沿河的上端，把各類污水收集起來，進入

截流管，一旦下雨，雨水先進入截流管，超過溢口才會往外流進河道。雨水排放不是最直接的，有點受阻。而雨污分流會對沿河截流管進行改造，讓雨水可以直接排放下河，這樣一來，就提高了排水能力。

針對最后一個有關暴力施工以及擾民問題，在座談會上，相關單位也給出了明確的回答，即為今后打算議事會開到家門口，廣泛聽取民意。

“家門口的事，當然要廣泛征集老百姓的意見。”何金雪表示，在推進過程中，將堅持居民議事會和市民監督員制度，規范施工現場信息圖牌告示，重點公示項目責任主體、實施內容、工程投資、開竣工日期、監督電話等，方便市民求證和監督，讓老百姓監督自己家門口的工程。何金雪介紹說，以后的雨污分流工程，市政府相關部門將對各責任單位進行綜合打分排序，并通報考核結果。對連續排名靠后的，實行紅、黃牌警示；對被連續紅、黃牌警示的，進行懲戒，直至逐出南京市場。（案例資料來源：改編自《現代快報》，2013年9月7日）

【思考題】

1.確定“雨污分流”這一政策目標需要考慮的因素有哪些？

2.如何確保“雨污分流”工程在公共利益的基礎上穩步推進？

案例3 養老新政：以房養老

【引言】在養老金面臨極大缺口的情況下，討論“以房養老”，難免令人有逃避責任的猜測。如今，房子的用處可是不小。除了居住和投資外，現在又多了一項功能——養老。有一套房子比有一個兒子還管用，老了以后把房子抵押給銀行，可以按月領取一定數額養老金或者接受老年公寓服務。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》發布后，“以房養老”這一新型的養老方式進入人們視野。不過，目前來看，絕大多數人對此不看好。這一在國外已成熟運行多年的養老方式，是否在中國有些“水土不服”？

【案例】

“以房養老”也被稱為“住房反向抵押貸款”或者“倒按揭”。是指老人將自己的產權房抵押或者出租出去，以定期取得一定數額的養老金或者接受老年公寓服務的一種養老方式，在老人去世后，銀行或者保險公司收回住房使用權，這種養老方式被視為完善養老保障機制的一項重要補充。2013年國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“開展老年人住房反向抵押養老保險試點”，引發輿論廣泛關注，按計劃“以房養老”政策會于2014年上半年試行推廣。

對于國務院發布的《意見》，許多網友紛紛進行了“吐槽”，并對此辦法表達了自己的不安與擔憂，質疑者擔心，政府會不會借“以房養老”來推卸基本養老

責任？沒錢沒房的老人今后又該如何養老？

一、老齡化大潮來襲，傳統的家庭養老遭遇現實難題

“以房養老”源于上世紀80年代中期的美國，在美國、加拿大、新加坡等國被普遍推廣，成為老年人養老的重要選擇之一。而在中國，從2003年起陸續有地方政府和金融機構提出“以房養老”的概念，從2007年起就有上海、南京、遼寧等地自發出臺過“以房養老”的相關措施，只是由于缺乏完善的體制管理，一直未能真正成形。前不久，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出金融機構要加快金融產品和服務方式創新，開展老年人住房反向抵押養老保險試點，也就是“以房養老”。具體操作辦法和實施計劃，有望明年一季度出臺。這意味著“以房養老”將從民間探索正式上升到國家推動。

國家推動“以房養老”的背景，是我國已經快速進入老齡化社會，普遍的“421”家庭結構使得傳統的家庭養老壓力增大。而目前我國社會保障體系的覆蓋面還比較小，保障水平也不高，依靠社會保障體系解決養老問題是非常有限的，因此需要拓展多種渠道解決養老問題。

從政策設計來看，“以房養老”可以有效提高老人的晚年物質生活質量，尤其是空巢老人，可以進駐環境優美、設施完備、服務優質的老年公寓，得到全面而專業的照顧。既有利于減輕政府、社會、老人及其子女的養老負擔，還能有效盤活房屋資源，可謂“一舉多得”。

但這項“看上去很美”的政策，試點的結果卻是少人問津。就在《意見》出臺后，中國青年報社會調查中心進行的一項有12萬多人參與的調查發現，87.6%的受訪者感覺“以房養老”不可行。上海民政部門調查則顯示，高達90%的老人擬將房產留給子孫，愿意倒按揭的不到10%。

二、“以房養老”為何在中國遭冷遇

“以房養老”能將老人的未來資產價值提前變現，提高老年人的收入水平和消費水平，為何不受歡迎呢？

對于老人來說，最大的障礙來自觀念。我國絕大多數老人愿意將房產留給子女。這種做法緣于一種家庭功能的觀念，幾千年流傳下來的觀念不可能輕易被一種新型的養老模式顛覆。若老人生前便將房產抵押以換取較為寬裕的晚年生活，不僅老人心中不安，兒女們也難免心生嫌隙。

“以房養老”作為舶來品，在國外之所以流行，與高遺產稅有關。人們在“以房養老”和“留房產給子女但要繳納大筆稅金”之間較容易作出選擇。但在我國現行稅制下，人們沒有動力。

對金融機構來說，“以房養老”的最大障礙來自70年的房屋產權，這也是中外政策環境最大的差異。多名金融界人士認為，雖然2007年出臺的《物權法》已經規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，但“自動”并不意

味著“無償”。如果70年產權到期后，抵押房屋要有償續期，那么續期費用將是一個巨大的未知風險。如果續期費用太高，金融機構很可能會無利可圖，甚至虧本。

而且，“以房養老”政策只解決了錢的問題，但我國正面臨養老產業不發達，養老院床位匱乏等問題，相關配套政策的落實還有待觀察。

另外，老人對“以房養老”機構不信任，不敢輕易把房產抵押出去。相比較而言，“租房養老”更易為市場接受。據悉，現在已有不少老人把自己現有住房出租，大部分租金作為老年公寓的生活費用，余款零用，有大的花銷才動用退休工資，這既可以對“養兒防老”進行補充，也是對家庭房產資源價值的最好利用。

看來，“以房養老”短期內不會成為主流養老方式。真正要靠房養老的，除了一部分鰥寡孤獨者，就是子女比較富裕，不需要繼承房產；或子女無力贍養的老年人。

專家指出，要真正走出“以房養老”的困境，還需要考慮到中國的實際國情，進行一系列的制度改革，在操作層面上不斷完善。

三、“以房養老”是政府在轉嫁責任嗎

“以房養老”剛提出就不受國民待見，如今上升到國家政策層面，更是引發民眾的不安和焦慮。在養老金面臨極大缺口的情況下，討論“以房養老”，難免令人有政府逃避責任的猜測。

另外，對于無房的老人而言，如果要“以房養老”，就必須先買一套房。所以有人擔憂，“以房養老”實際上是鼓勵居民購買投資性住房，將進一步推高我國本就居高不下的房地產價格。如果把以房養老作為一項社會保障政策，必然會使我國房地產市場宏觀調控更加困難，而且會導致我國社會收入分配不公現象更加嚴重。

為此，民政部9月22日通過其官網公開回應稱，“以房養老”只是通過完善投融資政策促進養老服務的舉措之一，而且是試點性舉措，希望社會及媒體對國務院有關意見全面理解，勿以偏概全。對于輿論擔憂的沒錢沒房低收入者今后如何養老問題，民政部相關負責人表示，政府將完善公共財政支持政策。

全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成等多名專家也表示，“以房養老”從本質上講是一種金融服務工具和產品，是一種市場行為，是一種自愿的、可選擇的、補充的養老方式，不是一項養老政策，不代表政府轉嫁責任，與基本養老制度和財政兜底也并不沖突。

不過，民眾的擔心并非完全沒有道理。房子對于中國人意味著太多太多，當很多人說買房不值租房值的時候，“以房養老”的模式無疑又給了公眾當頭一棒。而且，一個不可否認的事實是，由于雙軌制、歷史欠賬、計劃生育導致的人口結構和老齡化趨勢的加快等原因，中國官方建立的養老金體系基本無法滿足國人的

基本養老需求。如果不能明確“以房養老”的性質，則只會打擊民眾對主流養老體系的信心。

四、中國人未來該如何養老

就在公眾仍對“以房養老”試點有頗多疑慮和擔憂的同時，山東、陜西、北京等地近日相繼傳出消息，將很快啟動“以房養老”或“以房助老”試點。

與民眾意見不同的是，許多專家看好“以房養老”，認為在我國目前人口老齡化形勢嚴峻、養老服務業發展滯后的情況下，開展“以房養老”試點不失為一種有意義的探索，既為老年人在居家養老、社會養老、國家幫扶、社區服務等選項外增加了新選擇，也有利于滿足一部分老年人個性化的需求。

中國社科院人口與勞動經濟研究所助理研究員陳秋霖在接受媒體采訪時表示，未來隨著老年人群結構的變化，參與機構的逐步成熟，“以房養老”市場會逐漸走上正軌，規模會不斷擴大。

陳秋霖分析，現在進入養老階段的是上世紀三四十年代左右出生的人群，數量和規模都不大，他們房產不多但子女卻比較多，養老問題基本就是由家庭子女承擔了。而今后我國逐漸進入老齡化社會，50后、60后甚至70后成為主要養老人群，他們的房產相對較多，但是從家庭成員特別是子女那兒得到的養老幫助會很少，這時就需要從社會上的金融機構尋求幫助，以便將不動產變為現金，滿足養老需求。

從世界范圍來看，“以房養老”的確是個提高養老保障水平的途徑，中國是一個養老問題突出的國家，應該在這方面做一些嘗試和探索。試點即是探索，具有摸著石頭過河的意義。隨著制度設計的完善和人們觀念的變化，“以房養老”未來或許會成為許多老人的養老選擇。

其實問題的關鍵并不在于“以房養老”操作起來有多難，而在于我們需不需要“以房養老”，能不能“以房養老”。中國的養老問題，歸根到底還是一個體制性的問題，如果社會福利足以支持大多數人的養老需求，“以房養老”只是養老方案的一個補充，就不會引起人們如此大的爭議了。

（案例資料來源：改編自《新京報》，2013年9月3日。）

【思考題】

1.圍繞“以房養老”政策有哪些利益相關者，影響政策目標群體態度取向的因素有哪些？

2.對2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中提出的“以房養老”政策應做什么樣的政策評估？

3.面對老齡化社會的到來，在基本養老保障政策方面談談你的設想。

案例4 中國式鄰避沖突的系列事件

【引言】近年來，“高風險社會”這一概念已經不再僅僅是一個專業術語，它在我國學術界和領導層引起極大關注，同時廣大普通民眾也已熟知并有切身的體會。威脅社會公共安全的突發事件頻發，而社會公共安全類的突發事件集中表現形式為群體性事件。最近幾年群體性事件呈明顯上升趨勢，僅2012年以來就發生多起，如2012年6月底7月初四川什邡民眾抵制鉬銅項目的群體性事件，時隔不到一個月發生的江蘇啟東人民抗議“南通大型達標水排海基礎工程”建設的群體性事件廠等。

【案例】

鄰避是Not In My Back Yard（NIMBY）的中文表達，其字面意思就是“不要在我家后院”。鄰避設施就是不要建在我家后院的設施，大致可分為污染性設施（在生產過程中對空氣、水或土壤可能產生污染的設施，如化工廠等）、不愉悅設施（雖然有滿足公共服務功能，但令附近居民感到不愉悅的設施，如火葬場等）、空間摩擦設施（賭場等）、厭惡型設施（可能會影響到附近居民的健康或財產利益而不受歡迎的設施，如垃圾焚燒廠、磁懸浮線路等）和風險集中設施（附近居民承擔的風險要遠遠大于其所獲利益的設施，如核電廠等）。近年來，隨著我國公民對環境質量要求和維權意識的日益提高，針對上述各類鄰避設施的規劃和建設，全國各地都發生過不同程度的理性和非理性的沖突行為。由表4-4可看出，從2007年至2013年，我國共發生14起重大鄰避沖突事件，大都是公眾對污染性設施和厭惡型設施的反抗。

例如在2008年，上海發生了反對磁懸浮聯絡線工程的沖突事件。該工程于2006年獲得國家立項，但因為沿線居民對此項目有抵觸情緒被暫時擱置。2007年項目重啟，拆遷公告貼到沿線小區時，引起沿線居民的激烈反對。在居民連續上訪和抗議活動的壓力下，政府組織座談會進行協調，但沿線居民并不認可環評的結論，拆遷工作被暫停。當年12月29日，上海市政府公布了從浦東到虹橋機場的磁懸浮聯絡線優化方案，一則《滬杭磁懸浮上海機場聯絡線（龍陽路站—虹橋綜合交通樞紐）規劃選線調整方案（草案）公示》（以下簡稱“選線公示”）被掛在了上海市城市規劃管理局的官方網站上。由于擔心磁懸浮的噪聲、振動、輻射等方面對身體健康帶來的影響和個人房產貶值造成的財產隱性流失，僅2008年1月內，沿線居民和業主多次到人民廣場“散步”和南京路步行街“購物”，平和理性地表達他們的反對意見。元旦過后，陸續有小區業主組織起來，集體向浦東和閔行區信訪辦反映意見。1月上旬，各區信訪辦陸續組織磁懸浮研究中心、市環科所等相關負責人與幾個小區的業主分別見面協調。業主在見面會上提出了自己的意見：希望沿線受到影響的居民區、機關、學校貼出公示；各大公眾媒體轉載公示和環評報告；公示期延長到3月5日；要看到環評報告全本和生物（人體）長期俺去性試驗數據；要求依法召開聽證會，邀請媒體參加等要求。

上海市政府最終緩建了磁懸浮聯絡線，并表態“今后上海在一些重大工程上都會認真聽取社會的意見、廣泛征求市民的意見”。

2009年廣州番禹區因垃圾焚燒廠選址問題發生了另外一起厭惡型設施鄰避事件。當年２月，廣州市政府發出通告，決定在番禺區大石街會江村與鐘村鎮謝村交界處建立生活垃圾焚燒發電廠。由于擔心垃圾焚燒發電廠可能產生劇毒物質二惡英及其他污染，數百名業主發起反對垃圾焚燒發電廠建設的簽名抗議活動。雖然政府為此舉行了專家論證會、群眾座談會、新聞通報會等多次會議，并且承諾環評不通過堅決不開工，但仍然沒有取得民眾們的信任。這次抗議隨即成為一個全國矚目的事件，在全國輿論壓力下，該項目被政府暫停。2012年4月12日，番禺區政府召開新聞發布會，表示政府將公布發電廠的備選地址，根據群眾意見、環評分析和專家論證來確定建設地點，番禺區垃圾焚燒發電廠項目進入暫停期。

而寧波發生的反對PX化工項目的沖突，則是典型的污染性設施鄰避事件。2012年，中石化投資558.73億元人民幣在寧波市石化經濟技術開發區建造“鎮海煉化一體化項目”。項目被報道后，鎮海區居民出于對環境污染的擔心，開始到區政府上訪，但問題并未得到解決。10月22日，灣塘等村的200多個村民集體到區政府上訪，區政府不同意集體接見，宣稱PX項目環保達標，民眾不信任，以圍堵城區交通路口等形式進行抗議。從22至27日，這場大規模游行一直在鎮海區持續進行。地方政府采用多種控制手段，甚至出動大批警察，敦促民眾以合法方式表達訴求，但都收效甚微。直到10月28日，寧波政府表態“堅決不上PX項目”，民眾才結束抗議活動。煉化一體化項目前期工作停止推進。

為了對上述鄰避沖突事件有一個更直觀和全面的比較認識，如下表格從項目類型、反抗原因、政府態度與策略、項目結果方面，對這些事件進行宏觀比較：

表4.4 鄰避沖突事件的比較分析

續表4.4

廈門、大連和寧波反對PX（二甲苯）項目的三起事件顯然都可歸于鄰避型群體性事件之列。這三次針對同一項目的鄰避型群體性事件的時間跨度為五年。從廈門到大連間隔三年，從廈門到寧波僅有一年時間。以這三起事件為例可以說明：一方面，我國目前正處于鄰避型群體性事件的敏感期。原國家環保總局發布數據顯示，1995年至2006年，環境信訪案件的總數在11年間增長了10倍，自1996年以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速。2012年似乎更為頻繁，在不到一個月時間里，四川什邡和江蘇啟東先后發生了大規模環境群體性事件，甚至引發嚴重的社會騷亂。

另一方面，鄰避型事件往往具有連鎖反應以及示范性效應。2007年的廈門PX事件是第一次把目標清晰對準PX的一次抗議，也正是該事件才把PX引入人們關注的視野，同時最終得到圓滿解決的廈門事件產生了連鎖反應—各種環境抗爭事件層出不窮，如上文所提到的影響較大的四川什邡、江蘇啟東等。另外它也對之后的多起鄰避型群體性事件起到了示范性作用。如在大連、寧波PX事件中，市民之間傳遞的有關PX的危險信息與廈門事件時如出一轍；抗議民眾間流傳著

“廈門人都趕走的PX，卻在大連落腳了”、“廈門和大連都不要的東西為什么給我們”等言論。

三大群體性事件所反對的項目均位于我國東部沿海的城市，且都具有較強經濟實力。其一，所反對項目的正外部性。三個地區所反對的項目都對本地區的經濟發展具有巨大的推動作用。“800億元”、“260億元”、“納稅20億元”等誘人數據和各種重大意義雖然都是政府提供的，在某種程度上也是為了消除群眾的抵觸心理，但不可否認的是這些項目在拉動所在地GDP方面確實具有巨大的正外部效應，在一定程度上也是符合公共利益的。這也是鄰避設施所具有的優勢和鮮明特點。

對普通民眾而言，這些項目具有的較大的正外部性只是對于政府而言的，民眾感受到的只有負外部性，只會覺得自己生活在隨時都可能爆發的危險之中，同時他們也切身體會到了自己生活環境的惡化，身體所受到的影響，以及強烈的剝奪感。廈門市民完全是出于對傳言的PX可能帶來的劇毒性、危險性而恐慌；大連和寧波抗議民眾除了這種心理上的恐慌和鄰避情結外，還有長久以來所感受到的事實上的巨大的環境污染所帶來的身體上的變化。

三起事件中只有廈門是完全直接針對建設PX項目所發起的，大連是由于化工廠防護工程不到位而造成的PX泄漏引發風險，民眾喊著“拒絕PX”的口號抗議福佳大化工廠；寧波鎮海煉化擴建一體化項目中，PX僅僅只是其中的一個裝置，而民眾抗議實質上引發于項目擴建而引發的搬遷問題。另外，政府在事件醞釀和進行過程中也不乏對PX進行的辟謠，卻都沒有對事件起到任何緩和作用。可見，PX只是一種象征，一個符號，一句口號，民眾開始談PX色變。

從發展過程看，三起事件都非突然襲擊，而是醞釀已久，突然激化，且都經歷潛伏—觸發—高潮—發展—平息幾個階段的發展。可見，鄰避型群體性事件并非不可預防，只要在鄰避情結激化之前能夠意識到它的可能性，并采取適當措施予以化解。

從抗議形式上講，三起事件概而觀之都可以用廈門事件中民眾創立的新名詞“集體散步”來表示。三個事件較令人慶幸的是都沒有發生較大規模的沖突，抗議民眾大多較為理性，只是向政府集中理性地表達自己的合理訴求。廈門事件對此抗議形式的開創得益于意見領袖的積極引導，參與民眾的理性配合，當然也有政府的較為開明的回應；大連和寧波在某種程度上是借鑒廈門事件的成功經驗。

淡化政治色彩是抗議民眾選擇“散步”方式的重要緣由所在。一些事發地的政府通常以“敵我矛盾”來定性群體性事件，把本是經濟、民生利益訴求的事件視為反黨的政治行為，匆忙定性參與者為“不明真相的群眾”、“鬧事者”等。我國的集會游行示威法的程序限制使得民眾缺乏實質性游行示威的權利，群體性運動易于被戴上政治色彩的帽子。因此民眾以生活性用語“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”，主動淡化政治色彩，強調沒有組織性，尋找非暴力的、

和平表達的可能性。“集體散步”是公眾力求在法律框架內進行利益表達的無奈選擇。

但是，三起事件的整個過程都呈現出無序性。簡單來看，三起事件都是以群起反抗為開端，并以政府的妥協為終結，而且開始抗爭到官方的回應往往時間短促。這可能只是政府為了維護社會穩定的權宜之計，但這也充分反映出不管是民眾還是政府在整個事件中都處于無序的狀態。

重大化工項目的建設必然要有行政等各種許可，但相關法律明確規定許可之前必須要進行聽證，而顯然民眾是直到事件爆發之前才開始對這些項目有所了解，這就說明各級政府沒有重視行政許可法，民眾的知情權、參與權也遭到剝奪。行政許可的批準和撤銷也需按程序來，不能一有反對就立馬撤銷，這顯然是對行政許可法的無視。而且不免會形成一種群眾不鬧不解決，一鬧就解決的不良示范。群體性環境事件一發生，地方政府便匆忙宣布終止項目進展，不僅行動上十分被動，而且使中國今后化工產業的生存空間被壓縮。

三起事件看似都以相同的結果，即政府的妥協讓步而平息，但是三個事發地政府的回應方式和輿論對各事件的評論卻是不大相同的。廈門事件中“散步”的高潮平息過后，經歷了為時半年的環評論證，并在最后采取了多渠道多形式的公眾參與，最終做出PX項目遷建的決定。社會輿論對此事件的完滿解決好評如潮，認為政府和民眾實現了“雙贏”。民眾反映訴求的理性、政府的順應民意，以及二者的積極對話互動都成為評論者的贊許之處。然而，四五年后的大連和寧波似乎并不能贏得同樣的掌聲，雖然他們同樣得到了政府當即表示停產的承諾，但廈門那里“雙贏”的稱贊在大連和寧波卻變成了“雙輸”的憂慮。

廈門PX項目只是搬遷，雖然這需要耗費較大成本，但它在某種程度上也是我國走向公眾參與的民主道路的探索所必經的。而大連和寧波，正在進行的項目戛然而止，政府輕率的許諾之后所要面對的必是無所適從的尷尬局面和無法想象的慘痛代價。可見，至少在這五年的時間里，廈門事件中積極的經驗和教訓，尤其是政府從中應該吸取的如何預防和回應鄰避型群體性事件的能力并未如期待和預料中的那樣被重視。

（案例資料來源： 李永政，王李霞，《鄰避型群體性事件實例分析》，《人民論壇》2104年第2期）

【思考題】

1.政府公共政策實施中產生鄰避沖突的直接原因是什么？

2.鄰避沖突問題的治理困境表現在哪些方面？

3.試從博弈論的角度選擇適當的策略解決上述案例反映的鄰避沖突問題。