關于征地補償標準和方式的調查分析——基于武漢市、鶴壁市的調查

第３２卷第７期

２０１１年７月

通化師范學院學報

ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＴＯＮＧＨＵＡ ＮＯＲＭＡＬ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ

Ｖ０１．３２№７

Ｊｕ１．２０１１

關于征地補償標準和方式的調查分析

基于武漢市、鶴壁市的調查

孟俊華。李俊

（華中師范大學武漢４３００７９） 政法學院，湖北

摘要：近幾年來，因征地補償而引起的糾紛已成為威脅農村穩定與發展的重要因素，糾紛的關鍵在于補償標準

過低．補償方式不科學。根源在于農民因土地而失去原本生存的基礎并因此產生極大的心理落差。通過對武漢市和鶴

壁市部分村莊進行調查。發現征地補償中存在著補償標準偏低，且差異明顯，而以貨幣補償為主的多元化補償方式尚

在探索中。該文在對調查數據進行分析的基礎上，結合相關的文獻，探究問題的根源，并提出相關建議，以期解決征地

補償過程中存在的問題。

關鍵詞：；征地補償；補償標準；補償方式

中圖分類號：Ｆ３０１．２ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００８－－７９７４（２０１ｌ１Ｏ７一ｏｏ３８—ｏ４

收稿日期：２０１１一Ｏ５—１１

作者簡介：孟俊華（１９８９一），女，河南鄭州人，華中師范大學政法學院法學經濟學專業學生；李俊（１９８９一），湖南

益陽人，華中師范大學政法學院法學經濟學專業學生。

土地是農民最基本的生產資料和安身立命之本。２０世紀

９Ｏ年代以來，隨著我國城市化和工業化水平不斷推進，城市

近郊農村集體土地被征收征用。導致大量的產生。

據調查，我國目前總數在４００ｏ萬人左右，并以每年

表１ 實際補償額與期篁的對比情況及其收入變化情況

２００萬人的速度增長口］。然而。由于我國征地制度改革相對滯

后，存在著征地安置標準過低且方式單一等問題．再加上失

地農民數量多、情況復雜，法律意識比較薄弱。征地過程中產

生的糾紛已成為集體性事件的一大動因。因此。解決好失地

農民問題對于我國維護基層社會穩定、實現城市化的平穩快

速發展乃至構建社會主義和諧社會具有重要意義。

鶴壁市是河南省新近崛起的城市．武漢市正進入城市化

加速發展階段，兩地對建設用地的需求急劇擴張。在綜合考

慮區域的典型性、經濟發展水平、征地時間、征地補償安置、

征地用途以及節省人財物原則的基礎上，我們對武漢市四個

區的六個村莊和鶴壁市一個區的四個村莊共４９戶村民及村

委會開展了有關征地補償的調查。調查按區、村、農戶三個層

（－－）補償方式及補償標準情況

如表２所示。在被調查的村莊中。鶴壁市四個村莊中全

部采用貨幣補償的方式，與此相比，武漢市的茅店、周店、紅

霞、園藝新村將要或正在興辦村級企業。使以入股

形式參與每年的分紅．同時武漢市的六個村在村改居之后都

面展開，在村民的選擇上，我們采取隨機抽樣調查的方法，并

且針對部分村民文化程度不高的實際情況．把發放調查問卷

和訪談結合起來．從而保證調查的有效性。對村委會及其他

給居民購買社會保險。可見，貨幣補償仍是主要的補償方式．

多樣化的補償方式仍在探索中。

同時我們所調查的地區大部分是采取包干的形式．政府

相關利益組織采取的調查則采取直接訪談的形式。

一

、

調查問卷統計結果與分析

將土地補償款和安置補助費一并發給村集體（有些地方將青

苗和地上附著物也包干），然后由村委會將補償費部分提留，

（一）對補償的期望及收入、生活水平狀況

從表１中可以看出．有９１．４９％的農民認為實際的補償額

低于自己的期望值。對于征地前后收入的變化，６５．５％的被調

查農戶認為家庭總收入與征地前相比是增加的或基本持平。

在調查中同時發現，不少農民抱怨物價上漲快，生活壓力較

大。由此看來，絕大部分對補償的期望較實際偏高，同

時盡管征地補償使農民的收入增加，但其生活水平并未提高。

?

部分發放給農民。發給村民的部分，或者三者未加區分，只給

一

個總的補償標準，或者區分為兩個部分——青苗及地上附

著物的費用以及部分土地補償費（或是安置補助費）。對于提

留部分．茅店村、周店村、園藝村和紅霞村等用于為

購買社會保險以及用于小區的環建，而其它被調查的村莊也

大多將提留部分用于基礎設施建設和村以后發展。

３８?

裹２補償方式和補償標準情況裹

補償方式 補償標準（元，畝）

湖

北

武

高 貨幣社保 辜：；

漢

臌區茅店村 ９９３ｇ

市

年

周店村 觸； 年

園藝新村 股權

洪山區

紅霞村 貨幣社保

２Ｏｏ４—２０ｏ５年

５ＯＯ ——＿７５ｏｏ

４５０００⑤

大賚店村貨幣

１９９０年１７５ｏｏ￣

市淇濱區

言 村 萎

２００３年１３００￣

２００９年１６１００⑧

花窩村 貨幣

２００９年２７ｏｏｏ￣

（注：①其中包含青苗及地上附著物費、土地補償費、安王補助

費②青苗費２５００元／畝③青苗費８００ Ｒ，／畝（ 青苗費６６０元／畝（ 青

苗費５０００－－７５００元／畝．安置補助費４５０００元／人⑥其中青苗費５００

元／畝．土地補償費１７０００ Ｒ，／畝⑦其中青苗費４００元／畝，土地補償

費９００元／畝⑧其中青苗費５００元／畝，土地補償費１５６００元／畝）

從表２中。我們還可以看出，同一個地區補償標準因征

地時間的不同而呈現出較大的差異，而同一時期，不同地區

的補償標準也存在著很大的差異。固然有表２中所顯示的不

同地區、不同時期的補償費發放方式不同，使得村民得到的

貨幣補償標準也不同，但經過進一步調查，我們發現對于征

地補償標準，所調查的地區大部分是由政府單方分地類測定

出年產值．然后根據年產值的倍數確定最低的補償標準。這

樣將土地年產值作為制定補償標準的唯一依據其合理性令

人質疑，而補償費的發放方式的不同則又增加了補償標準的

不確定性。

（三）的就業保障安置情況 價水平上漲的影響。收入增加的同時支出也增加了。另一方

在對村民的調查中．我們發現被調查的部分村莊如茅店 面由于農民自身的文化技能限制以及近年來由于國家機構

村、周店村、園藝村和紅霞村等把征地補償的部分費用用于

為購買社會保險，以避免其陷入困境。來保障失地

農民的基本生活。但是進一步發現．所獲得到的社

會保險所包含的險種是十分有限的．且相同險種的標準也不

及城市居民所獲得的標準高。同時．有的村將安置補助費直

接發給，由其自謀職業，有的村是在簽訂征地補償

協議時規定優先安置就業。此外，一些村級企業和

環建社區后勤部也吸納了少部分勞動力。值得一提的是佛祖

嶺社區還在社區中心及時搜集公布周邊企業用工情況．為村

民就業提供服務。但是，不論以何種方式就業。大部

分人所從事的工作都是保沽、保安等低收入的職業．他們基本 少應該包括：中立的農地價格補償評定機構以及規范的價格

上處于城市的最底層。由此可見，的社會保障問題 評估體系。

雖在一定程度上得到解決，但是其長遠生計問題亟待解決。

二、調查結果產生原因探析

（一）對補償的期望較實際偏高

雖然多數受訪者對國家因發展的需要而征地表示理解

和支持，但農民祖祖輩輩依土地而生，土地對農民具有就業、

經濟收益、社會保障等多重功能。一旦失去了土地．土地的各

項功能隨之消失，農民被迫卷入了充滿風險的市場當中，而

且隨著產業結構的升級和知識經濟的到來，對勞動力素質的

要求越來越高，農民自身所具有的技能和人力資本很難適應

社會發展的需要，同時能夠對土地進行有效替代的社會保障

制度尚不完善——表現在一方面涉及社會保障的

規章效力較低，權威不足。另一方面這些規定中關于失地農

民社會保險的險種十分有限，且同一險種保障程度低于城鎮

居民。因而農民失去了土地也就意味著失去了其農民的身份

和土地的福利績效，失去了安穩的生活，失去了一切，他們自

然希望能獲得較高的補償。

（二）補償標準存在的問題

雖說《土地管理法》中的土地補償費和安置補助費的總和

不得超過土地被征收前三年平均產值的３０倍的規定．以及國

家對各地區按區域分地類制定統一的年產值標準的要求。都

具有其合理性，但是僅依據原土地用途，把產值作為唯一考慮

因素而確定的補償標準很難適應市場經濟發展的需要。因為

從理論上講。土地補償費應該是被征收土地的集體所有權向

全民所有權轉移的價格，而這種價格的確定不像土地年產值

那樣直觀，需要通過建立特定的地價體系來評估，且農地的常

年產量不能反映同一宗地在不同投入水平下出現產量差異的

真實價值。 而倍數的確定應該是常年經驗數值積累算出來

的．不能用不超過“３０倍”這樣的主觀的、政策性的標準來計

量。 同時倍數浮動范圍太大，實際工作中容易增加人為因素，

使得很難獲得公正的補償。因而不合理的補償標準

也是沒有獲得應有的補償的原因所在。

（三）收人增加，但生活水平并未提高

在征地后，的收入水平提高，究其原因，主要是

因為他們獲得了一次性的貨幣補償，補償款的發放使失地農

民暫時富有。能夠應付各種增加的生活支出。而生活水平并

未提高，一方面是因為農民失去了土地，有些生活必需品比

如糧食等不能像以往那樣自給自足，只能從市場購買，受物

的改革與現代企業制度的建立，大量企事業人員下崗分流，

使得面臨著巨大的就業壓力，收入來源不持續不穩

定．收入的增加趕不上物價的上漲。因此實行分期補償等其

他方式．考慮的長遠生計問題實屬必要。

三、完善征地補償制度的相關建議

（一）建立完善的價值評估制度

我國傳統的征地補償采取政府定價的方式．而政府處于

強勢地位，因此很容易將政府的利益不恰當的滲入土地征用

補償中。造成政府與民爭利。［４］因此，應當建立一個完善的價

值評估制度，使征地補償進一步市場化，具體來講，該制度至

１．建立中立的農地價格評估機構。作為具有資質的獨立

?

３９?

于政府的農地價格補償評定機構．由具有豐富土地專業知識 機制。如建立就業服務中心，為提供就業

和經驗的土地評估師組成。他們通過科學合理的方法對土地

價值進行評估，制定出客觀正常的基準價格。這樣一方面克

服了由政府單方確定測量方法和征地補償標準的弊端，另一

方面也為征地雙方進一步協商確定最終征地補償標準提供

了科學合理的依據。通過改變政府定價的模式，使處于被動、 等方面予以優惠政策。

弱勢地位的財產權益人從心理上獲得平衡，使其正當權益得 （三）建立的社會保障制度

到平等體現，其合理要求從制度上得到有效保障。［４］

２．規范價格評估體系。規范價格評估體系。促進合理的補

償標準的制定。在價格評估體系中，一方面要運用科學合理

的測算方法。可采用的方法很多，除產值倍數法以外，還包括 來說決不公平，更何況向公民提供社會保障是國家應該承擔

農地價格因素價修正法、成本逆用法等多種方法，同時使用

兩種以上的方法測算。根據損失的不同性質遵循不同的原

則。制定出征地的基準價格。另一方面，在對土地進行評估 以生存的土地的喪失，使其脫離了傳統意義上的農民體，

時，要做到多因素綜合考慮。在確定征地的基礎準價格時，不 另一方面舊有的生活習慣和風俗卻在身上打上了

僅要結合城市的規劃。考慮土地的地類、產值、土地區位、農

用地等級、人均耕地數量、土地供求關系等因素，同時還要認 切權利。因此建立與城市現有的社會保障制度兼容、專門

識到土地對具有經濟收益、就業、社會保障等多重 針對的社會保障制度實屬必要。

社會功能，應當綜合考慮因失地而喪失的各種實際收益、農

地轉用后的增值收益以及的擇業成本等因素。征地

補償標準確定市場化．就是要求政府從標準的確定者轉變為 合考慮當地的經濟發展水平、地方財政承受能力、維持基本

標準的協商者．與被征地者作為平等的法律主體共同協商補 生活的物質需要的基礎上。使的生活有最起碼的保

償。［５］因此，逐步引入談判機制，在評估機構制定出基準價格 障。二是建立養老保險制度，此項制度應該堅持以

后，由征地雙方進行協商，自由發表意見，最終確定征地補償

標準，既為征地雙方提供了一個標準，有利于保證公平的實 持合理的彈性以滿足不同體的需要，采取“政府出一點、集

現，又具有一定的靈活性，充分尊重了的意愿。 體補一點、個人繳一點”辦法籌集養老資金。［ｓＪ促進

（二）積極探索多元化補償方式

１．采用一次性、分期和終身等多種貨幣補償安置方式。采

取貨幣補償方式時。通過協商。讓農民自由的選擇采用一次 的家庭養老方式的轉變。三是建立的醫療保障制

性貨幣支付、以年為周期的分期支付和終身的貨幣支付方式

支付補償金，這樣一方面可以解決其子女教育、醫療等當務

之急，另一方面也可以使“失地不失收”，避免農民

因失地而喪失生活保障，陷入困境，同時也可以避免一次性 的機制。使得能夠病有所醫。

支付巨額補償金而給政府財政帶來巨大的壓力。［６］ ２．促進城鄉社會保障制度一體化

２．土地使用權人股或征地補償費入股的方式。根據《國土

資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》對有長期穩 但是我們也應該看到，長期以來，城鄉分割的二元經濟體制，

定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體 使得社會保障制度的建立也充分體現了二元性的特點。而這

經濟組織與用地單位協商．可以以征地補償安置費用入股．

或以經批準的建設用地土地使用權作價入股．農村集體經濟 喪失。因此建立獨立的的社會保障制度只是一種權

組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。因此在 宜之計，只是一種過渡，從長遠來看．我國的社會保障改革方

有條件的地方．在征求農民意見的基礎上。農村集體組織應 向應該是建立統一的社會保障制度．因此將納入城

盡量使農民接納入股分紅的安置方式，通過將土地資源進行 鎮職工的社會保障體系之中是解決征地補償問題

股份化的方式，可以使農民作為股東享受經營利潤，參與土地

利益分配．實現土地權益。

３．社會保險和就業安置補償方式。為購買社會 獲得同等的待遇．使更多公民分享社會文明進步的成果。

保險有助于化解所遇到的風險，但是應該根據當地

的經濟發展水平，制定出合理的標準，同時對標準實行動態

化管理．逐步提高的社會保險水平。同時，在對失地

農民進行補償時，應該將其與的就業相聯系，才能

解決的長遠生計問題。因此一方面要制定城鄉統一

的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力市場，消除對失

地農民的就業歧視；另一方面要建立市場就業援助

?

４０?

信息；根據的不同年齡階段和文化水平，對其進行

職業技術、崗位技能培訓，提高其就業能力；制定相關政策鼓

勵和引導有能力吸納本地的企業優先使用失地勞

動力：積極引導自謀職業、自主創業，在稅收、貸款

１．建立針對的社會保障制度

征收了農民的土地才支撐起中國經濟和社會發展的大廈，

讓被征地農民在失去土地的同時又失去其生活保障，對他們

的一種確保或維持性質的責任。口 因此為提供社會

保障理所當然。然而又是一個特殊體，一方面賴

深深的烙印．使其尚未完全融人城市并享有城市居民應有的

一

筆者認為應該從以下幾個方面著手：一是建立“社會保

障安全網面積最大的最后保障”［，】的最低生活保障制度．在綜

基本生活需求為標準，以低標準繳費、低標準享受為基礎，保

“以家庭為單位、以血緣為紐帶。由家庭成員對上一輩老人提

供衣食住行直至死亡送葬等一系列社會服務行為的” 傳統

度。考慮到經濟發展水平的制約，將全部納入社會

醫療保險的條件尚不具備。因此應該建立多形式、多層次的

醫療保障制度，并建立政府、集體和個人共同投入、風險共擔

針對的社會保障制度雖然是必要的和可行的．

種二元性的直接后果是人為拉大城鄉差距，導致社會公正的

的題中之義．逐步將納入城鎮基本養老保險、失業

保險、醫療保險的范圍，才能夠使與其他城鎮市民

總之．針對征地補償標準和方式中存在的問

題，我國政府相關部門一方面應當制定規范的征地補償價格

評估體系，擴大征地補償范圍，確定合理的土地補償標準；另

一

方面可以探索多元化的補償方式，變單一的、一次性的貨

幣補償為分周期的貨幣補償與社會福利保障相結合的補償

方式．既解決農民失地后面臨的緊迫的生活生產困難，又為

的后續發展開辟新的道路。 （下轉第４９頁）

與林業法律法規的沖突。 也慢慢向鄉村進行推進和滲透，越來越多的民族地

（－－）少數民族習慣法規范與現行林權法律制度

的調適

區民眾學會利用法律武器保護自己的合法權益．但

我們仍不能低估習慣的力量，法律的目的不在于樹

立權威，而是在于妥善地處理糾紛和化解矛盾，維持 １．在法的創制層面上。國家法要吸收習慣法中

合理的部分對于習慣法而言，具有植根于社會生活 秩序。因此，在維護國家主權及刑事領域要堅持國家

中的合理性．甚至在某些民族地區較之國家法更容

易被了解為什么在一定區域內較之國家法更容易被 法給予充分的尊重，在法律沒有相應規定的情況下，

人們普遍認可和接受，更具有親和力和說服力．具有 可以依照適當的習慣規則來合理解決。

強大的社會調控功能。因此，國家法必須充分尊重

并吸些這些有價值的本土資源。在立法過程中．借鑒 在今天依然具有現實意義。在法律多元的視野下．各

法的主導地位，而在某些民事領域，則要對民族習慣

社會生活的歷史延續性決定了某些習俗和習慣

習慣法中的積極因素，將其納入到國家法體系之中，

種法律總是互相作用、互相影響、互相交織在一起

這無疑是對國家法有益的補充。此外，也可以充分

的。過分倚重于法律控制手段，并不能解決目前林權

發揮民族自治地區行使自治權的優勢，將適宜于當 改革過程中的問題和矛盾，而歷史上少數民族關于

地發展的習慣法。在不與國家法基本精神相沖突的

山林的習慣法，其中的精華，對于我們今天合理開發

前提下。通過變通立法加以確立。

與利用山林、水利資源．無疑有著很強的現實意義和

２．在司法層面上．充分發揮基層法院法官的調 借鑒作用。因此，一方面要允許并包容法律多元的現

解作用，進一步發揮調節機制的作用。民間調解在 象存在，另一方面，對習慣法中與國家制定法相沖突

某種程度上，它還起到溝通國家法和習慣法在文化

的方面，要尋其與國家法的契合點，漸進式的推進

上的隔閡．為兩者的良性互動提供一個正式的制度 其與國家法銜接，對促進民族地區鄉村秩序的構建

性對話渠道的作用。ＣＳ］隨著經濟社會的發展，國家法

及林權改革目標的實現具有積極而重要的意義。

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（責任編輯：呂增艷）

（上接第４０頁）

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（責任編輯：呂增艷）

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４９?