檢察機關法律監督職能的實現形式(一)

檢察機關法律監督職能的實現形式(一)

根據我國憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關。按照刑事、民事、行政訴訟法的規定，

檢察機關法律監督的主要職能有：對國家工作人員履行職責的監督、偵查監督、審判監督、

刑罰執行監督、行政執法監督。檢察機關法律監督職能是需要通過一定的形式來實現的。目

前，檢察機關的法律監督職能的實現形式大多是法定的，但也有非法定的（即檢察機關自己

探索實踐的）。為充分發揮檢察機關的法律監督職能作用，本文擬就檢察機關法律監督職能

的實現形式作一探討。

一、立案偵查職務犯罪案件，這是對國家工作人員履行職責實現法律監督職能的法定形式。

立案偵查職務犯罪案件,是指人民檢察院按照刑事案件管轄范圍，對于控告、檢舉、自首等

材料審查，判明是否存在犯罪事實和需要追究刑事責任，依法決定是否立為刑事案件而進行

偵查（專門調查工作和采取有關強制性措施）的刑事訴訟活動。

立案偵查職務犯罪案件，是檢察機關對國家工作人員履行職責實施的法律監督。我國法律規

定，把職務犯罪的偵查權設置在檢察機關，突顯檢察機關的法律監督屬性。檢察機關立案偵

查職務犯罪案件，是作為追究國家工作人員犯罪的手段，目的在于對國家工作人員是否遵守

國家法律實行監督，追究違法犯罪者的法律責任，維護國家法律的統一、正確實施。檢察機

關立案偵查職務犯罪案件，是從屬于法律監督的，是實行法律監督的重要組成部分。

立案偵查職務犯罪案件的法律依據是《刑事訴訟法》第三條和第十八條第二款規定。

《刑事訴訟法》第三條中規定：“檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起

公訴，由人民檢察院負責。”第十八條第二款規定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯

罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公

民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工

作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以

上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”

檢察機關立案偵查職務犯罪案件，實現對國家工作人員履行職責情況的法律監督職能，主要

體現在三個方面：一是根據《刑事訴訟法》第八十四條第三款、第八十五條第三款規定，人

民檢察院對于公民的報案、控告、舉報，依法受理，并依法保障報案人、控告人、舉報人及

其近親屬的安全，保障憲法賦予公民對國家工作人員的控告權、檢舉權的充分行使，保護公

民對國家工作人員履行職責情況監督的有效性；二是對于報案、控告、舉報和自首的材料，

按照管轄范圍，進行審查，對不屬于自己管轄的，移送主管機關處理，對屬于自己管轄的認

為有犯罪事實需要追究刑事責任的，及時立案；三是通過立案，開展專門性調查和采取強制

性措施，收集證據，揭露和證實犯罪，查獲職務犯罪嫌疑人，懲罰犯罪，從而達到警示作用，

維護國家機關工作人員職務的廉潔性。

二、要求說明不立案理由和通知立案，這是實現立案監督職能的法定形式。

要求說明不立案理由，是人民檢察院認為偵查機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，

以及被害人認為偵查機關應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出后，人民檢

察院認為需要偵查機關說明原因，即要求偵查機關說明不立案理由。

通知立案，是指人民檢察院在立案監督工作中，認為偵查機關說明的不立案理由不能成立時，

直接通知偵查機關立案。

要求偵查機關說明不立案理由和通知立案是檢察機關實現立案監督的法定形式。

要求說明不立案理由和通知立案的法律依據是《刑事訴訟法》第八十七條規定。

《刑事訴訟法》第八十七條規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立

案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提

出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由

不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”

《、最高人民檢察院、公安部、、司法部、全國人大常委會法制工

作委員會〈關于刑事訴訟法實施中若干問題〉的規定》第二條規定：根據上述規定，公安機

關在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內應當將說明情況書面答復人民

檢察院。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立，發出《通知立案書》時，應當將有

關證明應該立案的材料同時移送公安機關。公安機關在收到《通知立案書》后，應當在十五

日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。

根據《刑事訴訟法》第四條和第二百二十五條的規定，國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄

也是刑事案件的偵查機關，其立案活動也應接受人民檢察院監督。

《要求說明不立案理由通知書》具有法律約束力，偵查機關在收到《要求說明不立案理由通

知書》后，應當將說明情況書面答復人民檢察院。《通知立案書》具有法律強制力，偵查機

關在收到《通知立案書》后，應當在十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。

三、審查批捕，這是實現偵查監督職能的法定形式。

審查批捕，是指人民檢察院對于公安機關（含國家安全機關）提請批準逮捕的案件進行審查

后，依據事實和法律作出逮捕人犯的決定的一種訴訟活動。審查批捕是人民檢察院偵查監督

職能的主要實現形式。

審查批捕的法律依據是《憲法》第三十七條和《刑事訴訟法》第六十八條規定。

《憲法》第三十七條第二款規定“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決

定，并由公安機關執行，不受逮捕。”《刑事訴訟法》第六十八條規定：“人民檢察院對于公

安機關提請批準逮捕的案件進行審查后，應當根據情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的

決定。對于批準逮捕的決定，公安機關應當立即執行，并且將執行情況及時通知人民檢察院。

對于不批準逮捕的，人民檢察院應當說明理由，需要補充偵查的，應當同時通知公安機關。”

人民檢察院通過審查批準逮捕實現偵查監督職能，主要體現在三個方面：一是對符合《刑事

訴訟法》第六十條“對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告

人，采取取保候審、監視居住等方法，尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的，應

即依法逮捕”的規定，依法及時批準逮捕犯罪嫌疑人，并監督偵查機關及時執行逮捕，對未

能執行的，要監督執行；二是對不符合逮捕條件的，依法作出不批準逮捕決定，防止錯誤逮

捕，并監督偵查機關及時執行；三是對不批準逮捕的，說明理由，需要補充偵查的，通知公

安機關補充偵查，防止案件流失；四是通過審查案件，發現是否遺漏有罪該逮捕的同案犯，

防止漏捕；五是通過審查案件，注意偵查機關的偵查活動是否合法，有無違法行為；六是嚴

把延長羈押期限的審批權，根據《刑事訴訟法》第一百二十四條、一百二十六條、一百二十

七條、第一百二十五條的規定，對需要延長犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限的，由偵查機

關提出，由檢察機關批準或決定或者由檢察機關報請全國人民代表大會常務委員會批準，防

止偵查機關對犯罪嫌疑人超期羈押，保護犯罪嫌疑人的合法權利。

檢察機關批準逮捕決定和不批準逮捕決定具有法律強制力，對于人民檢察院批準逮捕的決定，

公安機關應當立即執行，并將執行回執及時送達作出批準逮捕的人民檢察院。如果未能執行，

也應當將回執送達人民檢察院，并寫明未能執行的原因；對于人民檢察院決定不批準逮捕的，

公安機關在收到不批準逮捕決定書后，應當立即釋放在押的犯罪嫌疑人或者變更強制措施，

并將執行回執在收到不批準逮捕決定書后的三日內送達作出不批準逮捕決定的人民檢察院。

1]

四、審查起訴、提起和支持公訴，這是實現偵查監督和審判監督職能的法定形式。

審查起訴，是指人民檢察院對于偵查終結需要提起公訴的案件依法進行審查，以決定是否對

犯罪嫌疑人提起公訴的訴訟活動。

提起公訴，是指人民檢察院代表國家，對偵查終結的刑事案件，經過審查認為犯罪事實已經

查清，證據確實充分，依法應當追究刑事責任時，向人民法院提起訴訟，要求給被告人以刑

事處罰的活動。

支持公訴，是指人民檢察院在人民法院開庭審理公訴案件時，派員出席法庭，進一步闡明和

維護公訴意見，揭露、證實犯罪，協助法庭查清事實和作出正確判決的一種訴訟活動。

人民檢察院公訴活動的性質，是對刑事法律的實施實行監督。其主要內容，包括審查起訴、

提起公訴和出席法庭支持公訴。提起公訴是公訴活動的核心內容，審查起訴是提起公訴的準

備和基礎，出庭支持公訴是提起公訴在審判階段的延伸。

審查起訴、提起和支持公訴的法律依據是《刑事訴訟法》第一百三十六條、第一百四十一條、

第一百五十三條規定。

《刑事訴訟法》第一百三十六條規定：“凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決

定。”第一百四十一條規定：“人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、

充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，按照審判管轄的規定，向人民法院提

起公訴。”第一百五十三條規定：“人民法院審判公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭支

持公訴”。

人民檢察院通過審查起訴、提起和支持公訴實現偵查監督職能和審判監督職能，主要體現在

六個方面：一是根據《刑事訴訟法》第一百三十七條“人民檢察院審查案件的時候，必須查

明：（一）犯罪事實、情節是否清楚，證據是否確實、充分，犯罪性質和罪名的認定是否正

確；（二）有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人；（三）是否屬于不應追究刑事責任的；

（四）有無附帶民事訴訟；（五）偵查活動是否合法”的規定，對偵查機關在認定案件事實和

適用法律上的正確性予以確認，認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依

法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，按照審判管轄的規定，向人民法院提起公訴；

二是可以及時發現偵查機關在認定案件事實和適用法律上存在的問題，退回偵查機關補充偵

查，防止錯誤起訴，保障公民的民主權利不受侵犯；三是根據《刑事訴訟法》第一百四十條

第四款、第一百四十二條的規定，對“犯罪嫌疑人有本法第十五條規定的情形之一的”，“對

于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的”，“對于補充偵查的案件，

人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的”，依法作出不起訴的決定；四是通過審

查案件，可以發現偵查機關移送審查起訴時，是否有遺漏的罪犯或遺漏的罪行，可以防止放

縱犯罪分子；五是通過審查案件，對整個偵查活動有一個完整的了解，可以對偵查機關的偵

查活動是否合法實行監督；六是通過出庭支持公訴，指控犯罪，參與法庭調查與辨認，可以

對審判機關的審判活動是否合法實行監督。

人民檢察院提起公訴的案件，人民法院應當決定開庭審判。

五、量刑建議，這是實現刑事審判監督職能的非法定形式。

量刑建議（求刑權），是指公訴人在出庭支持公訴的過程中，在發表公訴意見時，根據被告

人的犯罪事實、性質、情節和社會危害程度，代表人民檢察院建議和要求人民法院對被告人

處以某一特定的刑罰（或免予刑罰），即在刑種、刑期、罰金數額及執行方法等方面提出具

體的意見。

量刑建議的理論和司法實踐依據是《刑事訴訟法》第一百六十條規定和、最高

人民檢察院、司法部相關司法解釋的規定。

《刑事訴訟法》第一百六十條規定：“經審判長許可，公訴人、當事人、辯護人、訴訟代理

人可以對證據和案件情況發表意見并且可以互相辯論。”這是量刑建議的理論基礎。最高人

民法院、最高人民檢察院、司法部聯合制定的《關于適用普通程序審理“被告人認罪案件”

的若干意見（試行）》第七條第四項的規定：“控辯雙方對此類被告人認罪的案件將主要圍繞

確定罪名、量刑及其他有爭議的問題進行辯論。”這是量刑建議的司法實踐法律依據。一般

而言，適用普通程序簡化審的案件，控辯雙方對定罪是沒有分歧意見的，故公訴人出庭公訴

的中心任務就是對量刑發表意見。最高人民檢察院要求全國各地檢察院“積極探索量刑建議

制度。為更加充分地發揮公訴職能，強化對審判機關量刑活動的監督制約，保證案件公正處

理，要在總結一些地方探索量刑建議經驗的基礎上，進一步積極穩妥地開展量刑建議試點工

作。要根據罪刑相適應的原則，依照刑法、有關司法解釋的規定和案件的具體情況，在庭審

中就犯罪嫌疑人的量刑幅度向人民法院提出具體建議。要把探索實行量刑建議制度與加強檢

察機關對刑事審判活動的監督結合起來，推動量刑工作嚴格依法進行。”2]2005年7月，最

高人民檢察院正式下發《人民檢察院量刑建議試點工作實施意見》，量刑建議制度作為刑事

訴訟程序改革的一項重要內容，正式在全國各地檢察院推行。

量刑建議法律性質：（一）從公訴活動的內容來看，量刑建議權是公訴權的題中應有之義。

提起公訴是人民檢察院公訴活動的核心內容，其根本任務是向法庭揭露犯罪、證實犯罪并要

求法院追究被告人的刑事責任。而追究被告人的刑事責任就包括定罪和量刑兩個部分。（二）

從刑罰權的內容來看，量刑建議權屬于檢察機關的專有權力。從理論上說，國家刑罰權由制

刑權、求刑權、量刑權和行刑權四個方面構成，它們通常分別由立法機關、檢察機關、審判

機關和獄政部門行使。檢察機關的量刑建議權和審判機關的量刑權是在不同軌道運行的兩種

權力，量刑建議權的存在與行使并不構成對審判機關量刑權的侵犯。3]“量刑建議是檢察機

關行使刑事監督權的另一種重要方式。”4]

人民檢察院通過量刑建議的形式實現刑事審判監督職能主要體現在：一是檢察機關在審判過

程中提出量刑建議，首先著眼于使定罪更加準確，定罪是量刑的前提，使公訴意見準確和完

整地被審判機關采納；二是量刑建議屬于預防性監督，是檢察機關就被告人應當判處的具體

刑罰向審判機關提出的正式意見，可起到防止重罪輕判或輕罪重判的預警作用，可以有效的

制約審判權的濫用；三是量刑建議是抗訴案件的前奏，若審判機關偏離量刑建議，出現畸重

畸輕判決時，為抗訴提供了前期準備。

量刑建議雖有一定的理論和司法實踐依據，但畢竟沒有明確的法律規定，應當完善立法。應

當在立法上進一步明確檢察機關的量刑建議權，力爭以司法解釋的形式解決使用量刑建議的

程序上的一系列問題，同時制定統一的量刑標準，為檢察機關提出更加準確的量刑建議創造

必要的條件。5]

六、檢察長列席法院審判委員會，這是實現審判監督職能的法定形式。

檢察長列席審判委員會，是指人民法院討論重大疑難案件，與檢察院意見有重大分歧時，檢

察長列席審判委員會，發表檢察機關的意見，供審判委員會參考。

檢察機關作為法律監督機關，法律監督手段是其實施法律監督權的重要形式，是實現法律監

督權的重要途徑。按照法律監督權保證法律的正確、統一實施的本質要求，只要能夠保證法

律正確、統一實施，只要能使法律得到有效地公正地執行，任何合法的法律監督手段都應當

被認可。檢察長列席人民法院審判委員會制度是法律監督權在人民法院行使審判權過程中對

其進行監督制約的一種制度創設，是檢察權對審判權監督制約的重要途徑，是檢察機關實施

法律監督的重要手段，對保證人民法院正確行使審判權、確保司法公正具有重要的制度功能。

檢察長列席審判委員會的法律依據是《人民法院組織法》第十一條規定。我國《憲法》第一

百二十九條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關；《刑事訴訟法》第七條規定，人民法

院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準

確有效地執行法律；《人民法院組織法》第十一條規定，各級人民法院審判委員會會議由院

長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。

人民檢察院通過檢察長列席審判委員會，實現審判監督職能，主要體現在三方面：一是對審

判委員會出現下列情形時，檢察長可以在事前監督進行糾正：審判委員會案件提交程序不合

法；不屬于該院管轄的；違反法定審理和送達期限的；二是對審判委員會出現下列情形檢察

長可以事中監督進行糾正：審判委員會委員應當回避而不回避的；審判委員會人員組成不合

法的；審判委員會審理程序不合法的；承辦人員報告案件片面、失實的；審判委員會對有關

程序問題所作的決定違法的；審判委員會議案侵犯當事人和其他訴訟參與人訴訟權利和其他

合法權利的；三是對審判委員會出現下列情形檢察長可以事后監督：承辦法官在案件審理中

有違法情形的；審判委員會委員在案件處理中有貪污受賄、徇私枉法等瀆職行為的；作出的

判決或裁定確有錯誤的。檢察長列席審判委員會，列席會議的檢察長或副檢察長除回答審判

委員會的提問外，原則上不參與案件的討論和評議。只在會議討論結束、決議形成之前，發

表檢察機關對所討論案件事實認定、法律適用方面的意見和建議，供審判委員會參考。同時

對審判委員會召開過程中需要糾正的違法情況提出糾正意見并記錄在案，然后連同審查意見

一同移交給審判委員會。6]

檢察長列席審判委員會，沒有法律約束力，檢察長發表檢察機關對所討論案件事實認定、法

律適用方面的意見和建議，僅供審判委員會參考。

檢察長列席審判委員會實現法律監督職能的形式還存在“列席的目的、列席人員的范圍、列

席的案件范圍、列席的啟動程序、列席監督的內容和形式不明確”的等諸多問題。7]應當通

過完善立法的方式來解決，以利充分發揮檢察長列席人民法院審判委員會實施審判監督職能

的作用。