構建全國一體化法治大數據體系路徑管窺

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陳儒丹

中國政法大學國際法學院副教授、

國家級涉外法治研究基地研究員

建設全國統一

大市場須消除法治數

據孤島效應，強化法

治保障，推進法治數

據跨部門、跨層級、

跨地區匯聚融合和深

度利用，構建全國一

體化法治大數據中心

體系。

構建全國一體化

法治大數據體系路徑管窺

文/陳儒丹

2022年4月10日，中共中央國務院發布《中

治平臺。目前這三個層面的大數據資源建

共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意

設已初見成效。

見》，強調加快建立全國統一的市場制度規則，打破

在內部機構管理層面，建設最為成

地方保護和市場分割。建設全國統一大市場要求強

熟。全國立法部門的內部管理平臺基本采

化法治保障，在全國范圍內統一行政執法、司法裁

用OA系統；全國司法部門內部以智慧法

判標準。習近平法治思想是全面依法治國的根本遵

院平臺為依托；全國行政部門中央層面由

循和指南，要發揮法治在國家治理體系和治理能力

中央網信辦和工信委、發改委等幾個部委

現代化中的積極作用。“十四五”規劃提出要“加快

單獨或者聯合行動；地方層面，各地數字

構建全國一體化大數據中心體系……建立健全國家

政府和數字城市建設已趨成熟，重要省

公共數據資源體系……推進數據跨部門、跨層級、

市地方已專設大數據管理局，統籌大數

跨地區匯聚融合和深度利用”。但目前無論是國家層

據建設管理工作。

面還是地方層面的法治數據資源體系依舊存在不少

在鏈接內外的一體化在線服務流程

數據孤島。

層面，已基本建設成熟：全國立法辦理平

建設全國統一大市場需要打通立法、行政和司法

臺有備案審查信息平臺；全國司法部門正

三大部門數據孤島，推進法治數據跨部門、跨層級、

致力于智慧應用在審判執行各環節全線

跨地區匯聚融合和深度利用，構建超大規模的全國

貫通；全國行政領域的全流程一體化在

一體化法治大數據中心體系。從我國國情出發，筆者

線服務平臺已在健全完善中。

建議：跨部門整合現有的國家級法律數據庫；在“數

在對外法治數據庫層面，建設成

據資源目錄”和“責任清單制度”制定上強化頂層跨

熟度有所區別：立法部門有全國人大版

部門協同；探索“區域先行”和“數據特區”先行先

“國家法律法規數據庫”；司法部門有

試；在地方層面提升大數據管理機構的行政地位，在

版“法信”平臺和裁判文

中央層面設立超越立法、司法和行政三大部門的跨部

書網；行政部門尚無全國統一的執法大

門領導機制。

數據庫，執法數據資源分散度最高，共

享度最低。

現狀：我國各部門法治大數據建設已初具

規模

難題：部門間層級間和地區間法

目前，無論是立法、行政還是司法部門，不同數

治大數據依然存在孤島效應

據都可歸口三類管理平臺，分別是部門內部管理平

目前，我國部門間、層級間和地區間

臺、溝通內外的全流程一體化在線服務平臺、對外法

的數據融合距離實現“大數據支撐、全景

式呈現、扁平化指揮、科學化決策”要求

還差距甚遠：

首先，立法和司法部門的國家級法

律數據庫本質上還是傳統數據庫并且

互相割裂。人大版“國家法律法規數據

庫”和人民法院版“法信”平臺兩大官方

數據庫本質上還是傳統數據庫，僅能實

現靜態的、結果性質、少量的法律運行

數據的呈現，尚不能實現動態的、過程

性質、海量的法律運行數據的收集和沉

淀。這兩大國家級官方數據庫存在重復

建設開發情況，缺乏對接和資源整合。

工作人員需要重復檢索以避免疏漏，甚

至還需要啟動外部商業法律數據庫補充

檢索。在兩大數據庫中數據矛盾之處，

工作人員研究時間重復投入，類案不類

判現象依然存在。

其次，行政部門內部數據孤島現象

相對最嚴重。全國行政部門因為門類系統

龐雜數據信息更加分散，無統一官方大

數據庫。

同一個地區常見幾十個機構垂直型

或者條線型數據應用平臺林立、功能分

散、缺乏同步機制，數據權威性無法保

證，信息多頭采集使數據風險加劇，標準

多樣導致數據價值損耗嚴重。部門間數

據真正自由流通、實時共享和數據沉淀

實現阻力較大。數據大戶機構常基于平

臺能力、數據安全、部門利益等顧慮，偏

向保守主義，數據共享主動性低。

從世界范圍來看，歐美大國都在全力

推進“全政府”模式，鼓勵實現法治數據

資源最大化利用。

措施：建設全國一體化法治大數

據體系的路徑探析

首先，打通數據孤島需要整合既存

的立法、行政和司法三大部門的法律數據

庫資源：整合人民法院版“法信”平臺和

全國人大版“國家法律法規大數據庫”；

整合行政系統內部分散的數據庫資源，

分門別類，撤降并改，統一遷移。確保每

一部法中的每一條原則、規范和詞語

的制定與實施情況通過自動觸發、部門

記錄、全程留痕轉化成數據驅動的經驗

真實。真正做到單部門單點采集，跨部

門多點實時共享使用。只有在這個基礎

上，才能真正精準使用數據分析與數據

挖掘技術，精準計算并呈現出任何一部

法律、任何一條原則與規范的活躍度、

詞語的模糊度以及工作人員的自由裁量

空間、對社會生活調整的力度，預測、預

警、設計和實施修法或立法，優化法治資

源分配。

其次，探索在“數據資源目錄”和

“責任清單制度”制定上強化跨部門

頂層協同，注重分級分類共享和開放：

“十四五”規劃提出要“建立健全國家

公共數據資源體系……健全數據資源目

錄和責任清單制度”。目前不管是實務

界還是學術界關于何為立法、司法、行

政部門的“法治”數據尚無清晰界定。

例如，行政內部權力運行過程就數據類

型而言既有政治性的數據，也有治理類

的數據，還有法治的數據，如何區分無

明確界定。“十四五”規劃有關數據篇

章也將政府信息系統分為“執政能力、

依法治國、經濟治理、市場監管、公共安

全、生態環境”等諸多重大信息系統，

但如何保證依法治國信息系統與其他

系統之間的數據互不重疊仍有難度。構

建全國一體化法治大數據中心體系，就

需要在數據資源目錄和責任清單制度這

個關鍵的基礎標準上，由國家立法、執

法和司法部門在中央層面協同完成。各

自為政將導致信息不兼容和數據價值

流失。

再次，探索“區域”先行和“數據特

區”先行先試：從深圳特區到東北振興計

劃，從西部大開發戰略到長三角一體化，

檢察風云

PROSECUTORIAL VIEW

2022年第14期

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區域先行一直是我國經濟改革開放的重

要策略之一。可以在“國家－區域－省”三

級建設體系中，著重區域一級的試點。在

京津冀、粵港澳、長三角、成渝等基礎條

件較好的地區試點建設區域一體化法治

大數據庫中心體系。此外，可以考慮積極

探索“數據特區”模式，鼓勵上海浦東社

會主義現代化建設引領區、深圳中國特

社會主義先行示范區、海南自貿區（港）、

浙江高質量發展建設共同富裕示范區等

特定地方進行數據制度創新，加快區內立

法、行政和司法部門法治大數據的融合。

特別是上海浦東基于《關于授權上海市

人大及其常委會制定浦東新區法規的決

定》獲得立法授權，更有條件試點實現立

法、行政和司法法治大數據的跨部門融合

共享機制。

最后，在地方層面提升大數據管理

機構的行政地位，在中央層面設立超越

立法、司法和行政三大部門的跨部門領導

機制：各地方大數據管理局的行政地位

存在差異，不少隸屬于地方經信委，行政

地位比受其協調管理的地方行政機構低

半級或一級，約束了其整合有關部門數據

的能力。因此，亟須在地方層面整合大數

據規劃、實施、管理、協調資源，提升現有

地方大數據管理機構的行政地位，使其

具有更強大的統籌協調管理能力。即便

各級政府部門所設的大數據管理局提升

了行政地位，仍然會在協調司法和立法機

關提供數據方面存在諸多困難，根本原因

是立法權與司法權具有中央事權性質，很

難通過地方各級大數據管理局的協調而

公開或者共享相關數據。所以，建議在中

央層面，整合升格立法、執法和司法三大

部門有關大數據管理的最高權限，建立

全國一體化法治大數據中心體系建設領

導機制，建立相適應的行政管理體制，創

新監管模式。

編輯：黃靈********************