益公

第９卷第４期

２００９年８月

金華職業技術學院學報 Ｖｏ１．９ Ｎｏ．４

Ａｕｇ．２００９

試論物權法中公共利益的界定

鄭林軍

（金華市中級人民法院，浙江金華３２１０００）

摘要：我國物權法未對物權征收中的公共利益問題作出界定．而此界定事關征收各方的利益。界定公共利益是必

要的也是可能的，應由立法機關對公共利益作出界定，行政機關則依法遵循相應的程序對征收行為是否符合公共利

益作出決定．最后由司法機關從實體與程序兩方面對行政機關的征收行為是否符合公共利益作出終局裁決。

關鍵詞：物權法：公共利益：界定

中圖分類號：Ｄ９２３．２ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１６７１—３６９９（２００９）０８－００３７—０４

《物權法》第４２條規定：“為了公共利益的需要，

依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的

土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可見物權

征收措施啟動的前提是“為了公共利益的需要”。那

么。什么是“公共利益”？公共利益包括哪些事項？

我國現行憲法與法律對此沒有界定。故準確而合理

地界定“公共利益”將成為物權征收制度的核心問

題。而準確地界定公共利益，首先需要認識公共利

益的含義及其與個人利益、國家利益和社會利益的

區別

一個人利益、公共利益、國家利益

和社會利益辨析

（一）個人利益與公共利益

關于“利益”一詞的基本含義，人們一般會認同

“利”和“益”是分別與“弊”和“害”相對而言的，“利

益”最通俗易懂的解釋就是指某種“好處”［１１。法學上

認為利益是社會主體的需要在一定條件下的具體

轉化形式．它表現了社會主體對社會客體的一種主

動關系，構成了人們行為的內在動力。“公”有“無

私”之意．“公”和“共”的又都有“共同”的基本含義。

因此公共利益的概念應該呈現為開發狀態，是社會

公眾可以無償享有的利益。公共利益是不特定的社

會主體對社會客體包括公共服務、公共秩序、公共

產品等的一種主動關系。而個人利益或私人利益指

的是屬于個人的、與公共利益相對應的，個人對所

需產品、勞務和秩序的一種主動關系。

（二）國家利益與社會利益

所謂國家利益．就是一個國家政治統治需要的

滿足。根據馬克思主義的觀點，統治階級的利益是

否與公共利益一致，由國家內部統治階級與被統治

階級之間的關系而定，在少數人作為統治階級的情

況下，統治階級的利益并不全是公共利益，而只是

統治階級的“私益”。因此國家利益與公共利益并不

能劃等號。社會利益，則是指包含一切利益在內的

各種要求、愿望，當然也包括公共利益。因此，可以

看出，社會是獨立于國家的另一種自治的共同體，

與追求政治利益的國家不同．社會以經濟關系為核

心，靠社會成員之間的文化紐帶聯結，所以，社會利

益的主要內容是經濟利益和文化利益［２】。在社會與

國家高度融合的情況下，社會利益與國家利益是重

疊的，在社會與國家分離的情況下，社會利益與國

家利益分別代表不同的利益領域。而且公共利益并

不等同于國家利益、社會利益，公共利益包括了國

家利益和社會公共利益。

從上述的概念比較中，我們可以得知，公共利

益是一個外延十分寬泛的概念，可以說是包含上述

其他概念的上位概念，而且其本身的概念不確定，

因此很難對其進行界定。正如我國臺灣學者陳新民

所說的．公共利益的“最大特別之處，在于其概念內

容的不確定性”．而主要原因在于“利益內容的不確

定性”和“受益對象的不確定性”ｆ３Ｊ。

二界定公共利益的必要性

由于立法對公共利益沒有界定，在現實中，商

收稿日期：２００９—０３—２１

作者簡介：郟林軍（１９７１一），男，浙江金華人，金華市中級人民法院助理審判員，研究方向為民法實踐。

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金華職業技術學院學報

品房開發是否符合公共利益爭論極大。如２００７年３

月１９日～４月２日，重慶“最牛釘子戶”楊武、吳萍一

家從拒絕拆遷到最終與開發商達成和解．他們一家

與開發商、當地政府、法院及其中起作用的媒體、網

絡一起上演了一場舉世矚目的公共治理危機。其中

最引人關注的是楊武一家的房子高出地面１７米，

成為一座“孤島”，房屋墻壁上大筆書寫憲法條文：

“國家尊重與保障人權”、“公民的合法私有財產不

受侵犯”，再加上房主在屋頂上揮舞五星紅旗，事件

引起了轟動。當時《中華人民共和國物權法》剛剛通

過，但該法及此前的憲法并未對公共利益作出界

定。法學界對該事件也爭議極大。一些學者認為商

品房開發不是為了公共利益，而包括著名法學家江

平教授在內的其他學者則認為，如果開發商品房可

以帶來就業增加．財政收入增加，城市環境美化．那

就有可能構成公共利益的目的。正是對公共利益標

準的爭議，導致了現實中諸如“定海古城被毀事

件”、江蘇“鐵本事件”、湖南“嘉禾事件”、北京“野蠻

拆遷事件”屢屢發生。在征收權被濫用的基礎上，出

現了所謂的“土地吃人”、“房子吃人”的“圈地運

動”，由此在“公共利益”掩蓋下土地（耕地）大量流

失。在個別地區，土地征收征用、城市房屋拆遷，已

成為影響社會穩定的重要因素之一．直接影響了和

諧社會的進程。

有學者認為因公共利益無法界定．必須在具體

個案中由執法者對行政機關的征用行為是否為了

公共利益作出判斷。為此姜明安教授認為，我們正

在建立法治社會和法治國家，離建成法治社會和法

治國家還有相當一段距離。首先．我國的執法者、法

官和其他法律人尚未普遍受到共同的基礎法律教

育和法律訓練，法律共同體尚未有完全相同的法律

話語；其次，我國的部分執法者和法官的法律素質

和人文素質還有待提高，不少人只知機械地適用法

律，在遇到法律規定不甚明確或類似“公共利益”一

類不確定用語時，就不知如何應對．甚至一籌莫展：

再次，我國法律共同體尚未形成穩定的、規范和制

約法律人行為的法律制度和職業道德規范，一些人

在遇到法律規定不甚明確或類似“公共利益”一類

不確定用語時，不是運用法治理念．將不確定法律

用語與相應法律的目的、原則、精神結合，靈活和公

ｉＥ（實質公正）地處理個案，而是濫用自由裁量權。通

過惡意地擴大或縮小ｆ甚至歪曲）相應不確定用語的

內涵和外延．以達到為自己或自己的親朋好友或相

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關利益人謀利的目的．而這樣做乃是以犧牲大量其

他行政相對人的合法權益和國家的、社會的利益（真

正的公共利益）為代價的。筆者贊成姜教授的觀點，

因為畢竟我國法治社會尚未形成，單靠執法者通過

個案來判斷行政機關的征用行為是否為了公共利

益是不現實的。基于中國的國情及執法者的現狀，

有必要對物權法中的“公共利益”作出界定。

三公共利益的界定可能性

（一）公共利益的特有標準．為公共利益的界定

提供了可能性

１．受益人的非特定性。公共利益的受益人應當

是不特定的多數人。公共利益中的“公共”應當是一

個開放的群體，而不是特定的群體。如果受益人是

特定的，則不屬于公共利益。如在某一塊地上建一

個大型游樂場，其直接受益者是游樂場業主和經營

者，是特定的，因此不是公共利益。也許有人說，建

游樂場方便群眾游樂．游客也受益，而游客也是不

特定的．為什么建游樂場就不是公共利益呢？因為

游客和游樂場經營者的關系是普通民事關系．游客

對游樂場的使用也是民事法律行為．可以也應當通

過私法調整。這同公眾使用公共基礎設施的性質是

不同的。如果修建的是一個免費公園，受益的是所

有可能到公園的居民，則受益者是不特定的。

２．范圍的法定性。為了防止公共利益范圍不適

當地擴大到不必要的領域，界定公共利益范圍的權

力只能到國家法律為止，其他法規、規章、規范性文

件都不應當被授予解釋公共利益具體范圍的權力。

只有在法律明確規定范圍內的“公共利益”才是合

法的公共利益．立法機關不應將規定公共利益的權

力交由行政機關。

３．范圍的寬泛性與相對性。公共利益所包括的

范圍是非常寬泛的．它既可能是經濟利益，也可能

是包括教育、衛生、環境等各個方面的利益。而且

公共利益的范圍是隨著經濟和社會的發展而發

展，不是一成不變的。傳統的公共利益重點是國家

安全、抗擊自然災害和公共基礎設施建設。但隨著

經濟和社會的發展，人們在滿足上述利益要求的

前提下，又有新的共同利益要求。最重要的例如可

持續發展、環境保護、安全生產、公共衛生、殘疾人

保障等，因關系廣大人民群眾的切身利益。被提到

各級政府工作的重要議事日程。由于自然條件和

第４期 鄭林軍：試論物權法中公共利益的界定

經濟發展水平的不同．相同國家的不同地區，其

“公共利益”的范圍也會有所區別。在經濟欠發達

地區，刺激和發展經濟，促進生存狀況的改變也是

公共利益的需要，因為在生存都不能保證的時候。

不可能去談發展

４．內容的非營利性。公共利益不是經營性的利

益，公共利益從其本身而言決不能是經營行為，不

能追逐利潤。公共利益注重福利性，而非獲利性。注

意到了這點，就能一定程度上警惕有些人因為某些

事項內在的獲利性誘惑，打著公共利益的旗號．損

害相對方的權益。

５．公共利益的可還原性。即公共利益最終能還

原為大多數人的利益，要“為最大數人謀最大的幸

福” 。公共是由個體構成的，公共利益也是個人利

益的某種組合，并最終體現于個人利益．與不存在

超越個人的社會或國家一樣，超越個人的“公共利

益”也同樣是不存在的

６．公共利益的優位性。個人利益和公共利益未

免會發生沖突。在公法領域．公共利益優位。個人利

益應服從公共利益。只有公共利益維護好了。發展

好了．個人利益才能更好地實現，才不會在相互沖

突中無謂地消耗。如果個人利益不服從公共利益，

社會將陷入無政府狀態，國家和法也就失去了存在

的基礎。但是這種優位性有一定的限度，個人的生

存、尊嚴等基本人權應得到保證。為公共利益而剝

奪個人權利，應有法律明確規定，嚴格限制，并且給

予充分、合理的補償。

（二）我國和境外的法律實踐為界定公共利益提

供了實踐的可能性

考察我國和境外的法律實踐，對“公共利益”界定

一個基本涵義和大致范圍應該說還是可能的。例如，

我國《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的規定本來

是一件十分困難的事，但該法通過列舉加概括再加排

除的方式較好地解決了問題：該法首先列舉出可能列

舉的行政訴訟可訴具體行政行為（共七項）。為避免列

舉不能窮盡的問題，再設一兜底性條款．將立法時不

能列舉或難以列舉的可訴具體行政行為（即所有涉及

相對人人身權、財產權的其他具體行政行為）概括性

地列入，然后排除出立法時確定不納入行政訴訟，即

不作為法院行政訴訟受案范圍的行政行為。雖然《行

政訴訟法》通過這一方式界定的行政訴訟受案范圍仍

然并非十分明確．但大致的范圍應該說是比較清楚

的。我國臺灣地區的《土地法》也是采用列舉加概括的

方式界定“公共利益”的范圍。該法第二百零八條規

定：因下列公共事業之需要，得依本法之規定征收私

有土地。但征收之范圍，以其事業所必需者為限：ｆ一１

國防設備；（二）交通事業；（三）公用事業；（四）水利事業；

（五）公共衛生；（六）政府機關、地方自治機關及其他公

共建筑；（七）教育學術及慈善事業；（八）國營事業；（九）

其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。因此，筆

者認為可以借鑒上述法律的規定，大概地界定公共利

益。首先列舉出可能列舉的公共利益，再設一兜底性

條款，將立法時不能列舉或難以列舉的公共利益概括

性地列入，最后作一些排除性的規定。即明確排除哪

些事項不屬于公共利益，如一般的商業性開發、高爾

夫球場、政府的形象工程等。

四公共利益界定的建議

（一）立法界定

筆者認為，要對物權法中公共利益予以界定．應

由立法機關界定公共利益的大致范圍，而不應由立

法機關委托行政機關對公共利益作出界定。應注意

當前中國的基本國情，在國有土地領域，政府壟斷著

土地資源供應的一級市場，使得政府作為土地使用

權出讓市場的唯一賣方，向市場供應土地資源。而這

個國有化是通過征用來實現的。如果立法機關授權

行政機關界定公共利益，那么，行政機關就成為既是

運動員又是裁判員的角色，侵犯群眾利益的事件只

會越演越烈。筆者認為立法機關可以界定公共利益

的基本涵義與范圍，首先在物權法中規定公共利益

的基本涵義，再按照臺灣法律的實踐，制定一個公共

利益的大致范圍，采用概況與列舉并用的方法及排

除法來界定公共利益的范圍。立法機關在規定了公

共利益的涵義與范圍的同時，必須在行政機關界定

公共利益的程序上作出規定。對此筆者認為可引人

聽證制度。政府在公共利益的決定過程中應聽取不

同利益者的呼聲，而不能讓聽證程序可有可無，或者

聽證程序成假；明確由行政機關承擔征用是為了公

共利益的舉證責任；建立說明理由制度，聽證后由行

政機關向立法機關作出符合公共利益的說明。最后，

立法機關應就征用補償方面作詳細的規定．因為如

果我國單行法規與規章規定的補償標準不合理．按

照該標準補償之后．被征收人不滿意。要在法院尋求

司法救濟是非常困難的，法院并不具有審查行政法

規、規章是否有效的權力。

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金華職業技術學院學報

（二）行政界定

立法機關作出上述界定后，其具體的內容還有

賴于行政與司法的最后確定［５１，在征收過程中。政府

必須遵循公開的程序，在征用的啟動階段，政府相

關規劃部門在規劃公共利益項目時必須收集相關

資料。比較授益與損益，論證必要性與可行性，擬定

初步方案，并向有權行政機關提出，認定征用是否

符合公共利益的范疇。在審查階段，有權行政機關

應審查事前調查的內容是否符合公共利益。準備是

否批準決定，并廣泛征求社會公眾的意見和建議，

依據立法的規定組織利害關系人參與聽證會。參與

辯論，表達意見。在決定階段，有權機關必須就征用

符合公共利益的理由向立法機關作出說明。

（三）司法界定

如果因為公共利益而產生糾紛，應當明確規定

當事人可以向法院尋求救濟。在德國，主要靠（行

政）法院審查公益征收的目的和必要性。在美國。什

么是公共使用和什么是私人使用的問題，最終是由

法院判定的悶。而現實中雖然最高人民法院出臺了

參考文獻：

有關征用的司法解釋，但地方法院往往基于當前的

國情，將有關征用補償的訴訟排除在法院的受案范

圍之外．或為征用案件的受理設置不合理條件，更

不用說法院是否會受理有關公共利益的異議案件。

筆者認為作為糾紛的最終裁決者，法院不應將公民

因征用糾紛提起的訴訟拒之門外，法院應對利害關

系人提出異議的、由行政機關認定為公共利益的決

定予以審查。法院的審查不應當僅是程序審查，而

應包括實體審查。法院既要審查行政機關認定公共

利益的程序是否合法。也要審查行政機關的征用行

為是否為公共利益所需。同時可提高審級，由上一

級法院對縣級行政機關的征用行為進行審查。

物權法中的公益征收制度是個人權利制衡公

共權力的最后堡壘。如果允許行政機關隨意界定公

共利益．公益征收制度就會異化為侵犯群眾合法權

益的制度暴力。因此立法機關對公共利益的準確界

定既有助于行政主體公正、高效地實施征用工作，

同時也為私人財產權的存在劃定了明確的范圍，能

夠保護私人的合法權益，防止國家權力的濫用。

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Ｂｒｉｅｆ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｄｅｆｉｎｉｎｇ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｎ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ

ＺＨＥＮＧ Ｌｉｎ－ｊｕｎ

（Ｊｉｎｈｕａ Ｃｉｔｙ Ｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｔｅ Ｐｅｏｐｌｅ Ｃｏｕｒｔ，Ｊｉｎｈｕａ ３２１０００，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｌａｗ ｄｏｅｓｎ ｔ ｇｉｖｅ ａ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｎ ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ｗｈｉｌｅ ｔｈｉｓ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ ｉｎｖｏｌｖｅｓ ｔｈｅ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｏｆ ａｌｌ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｐａｒｔｓ．Ｉｔ ｉｓ ｐｏｓｓｉｂｌｅ ａｎｄ

ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｆｏｒ ｔｈｅ Ｌｅｇｉｓｌａｔｕｒｅ ｔｏ ｄｅｆｉｎｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ．Ｗｈｉｌｅ ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ａｂｉｄｅｓ ｂｙ

ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｌａｗ ｔｏ ｄｅｃｉｄｅ ｗｈｅｔｈｅｒ ｔｈｅ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ ｂｅｈａｖｉｏｒ ｉｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ

ｉｎｔｅｒｅｓｔ．Ａｎｄ ｆｉｎａｌｌｙ Ｊｕｄｉｃｉａｒｙ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｍａｋｅｓ ｔｈｅ ｆｉｎａｌ ａｒｂｉｔｒａｍｅｎｔ ｔｏ ｍａｋｅ ｓｕｒｅ ｔｈｅ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ

ｂｅｈａｖｉｏｒｓ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ａｒｅ ｉｎ ａｃｃｏｒｄａｎｃｅ ｗｉｔｈ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｏｎ ｂｏｔｈ ｓｕｂｓｔａｎｃｅ ａｎｄ

ｐｒｏｃｅｄｕｒｅ．

Ｋｅｙ ｗＯｒｄｓ：Ｐｒ０ｐｅｒｔｙ Ｌａｗ，Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｄｅｆｉｎｅ

責任編輯洪琴仙