救濟

一、社會救助

社會救助,又稱社會救濟。通常來說,救濟是人們基于一種同情和慈善的心理對貧困

者行善施舍，多表現為暫時性的救濟措施。這種消極的救貧濟貧措施與現代政府采取的

長期性的、積極的救困助貧有本質不同?；谡呢熑味扇〉拈L期性的救助,使用

救助一詞更為準確。

現代意義的社會救助是指國家對于遭受災害、失去勞動能力的公民以及低收入的公

民給予物質救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障法律制度。社會救助主要是對

社會成員提供最低生活保障，其目標是扶危濟貧，救助社會弱勢群體，對象是社會的低

收入人群和困難人群。社會救助體現的是濃厚的人道主義思想，是社會保障的最后一道

防護線和安全網。

二、社會救助的特征

社會救助不同于傳統的濟貧措施，也不同于社會福利和社會保險,其基本特征是：

1．目的性。社會救助的實質是保障生存權

2．法定性.在現代社會中，社會救助通常被視為純粹的政府行為,是一種完全由政府運

作的最基本的再分配或轉移支付制度。政府的這種責任或義務通常由最低生活保障

立法的方式加以確認,并且透明極高地公之于眾。

3．無償性.國家通過社會救助的方式賦予特定社會成員一定的利益，幫助其克服生活

困難、擺脫生活困境是沒有對價條件的。作為最基礎層次的社會保障，社會救助在

利益賦予上必須是絕對的、無條件的.社會救助的資金來源于國家財政和地方財政，

列入國家總預算支出,社會成員無須繳納費用,符合條件者即可獲得社會救助。

4．救助對象的特殊性。社會救助通常在公民因社會的或個人的、生理的或心理的原因

致使其收入低于最低生活保障線而陷入生活困境時發生作用，救助對象是已處于生

活困境中的社會成員。因此，社會救助對象不像社會保險和社會福利那樣具有廣泛

性。

第一節我國社會救助法的基本內容

一、最低生活保障制度

（一）最低生活保障制度概述

是指政府對收入低于政府公告最低生活標準的公民，按照法定程序和標準

提供的現金或實物救助，以保證該公民基本生活所需的社會救助制度。最低生

活保障制度的特點是：

1．獲取最低生活保障或社會救助是公民生存權的體現。

2．最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或實物.

（二）我國最低生活保障制度的產生與發展

1．城市居民最低生活保障制度

1993年，上海市結合本地實際，借鑒國際上對貧困人口進行規范救濟的經驗,率

先出臺了城市居民最低生活保障線制度.

1997年，國務院發布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》

1999年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。

（三）我國最低生活保障制度的基本內容

1．城市居民最低生活保障制度

（1）保障對象：持有非農業戶口的城市居民,凡共同生活的家庭成員人均收入低于

當地城市居民最低生活保障標準的，均有權享受城市居民最低生活保障的權

利.

（2）保障標準：依據《城市居民最低生活保障條例》,我國目前的“最低生活保障

線”是按照當地維持城市居民生活基本生活所需的衣、食、住費用，并適當

考慮水電燃煤費用以及未成年人的義務教育費用確定的。根據物價適當調整.

（3）資金來源：社會救助作為一項政府責任,其資金應當來源于政府財政支出。但

國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助,所提供的

捐贈資助，全部納入當地城市居民最低生活保障資金。

（4）申領程序:

2．農村居民最低生活保障制度

（1）保障對象:農村最低生活保障對象是家庭年人均收入低于當地最低生活保障

標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡

劣等原因造成生活常年困難的農村居民.

（2）保障標準：依據國務院《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,

農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民

全年基本生活所需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定,并報上一級地方人

民政府備案后公布執行。

（3）資金來源：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，農村最低生活保障資

金要列入地方各級人民政府財政預算,省級人民政府要加大投入。中央財政對

財政困難地區給予適當補貼。

（4）申請程序：

二、災害救助制度

（一）災害救助制度概述

災害救助制度，是指政府對因遭遇各種自然災害及其他特定災害事件而陷入

生活困難的公民給予一定的現金和實物或服務援助，以幫助其度過特殊困難時期

的一種社會救助制度。目前我國政府的救災工作方針是“政府主導、分級管理、

社會互助，生產自救”,按照災情和災害造成的損失的大小,根據救災工作分級管

理、救災資金分級負擔的原則，中央和地方政府相應給予資金補助。

（二）我國災害救助制度的主要內容

1．災害救助組織體系及職責

國家救災委員會為國家自然災害救助應急綜合協調機構,負責研究制定國家

減災工作，推進減災國際交流與合作，組織、協調全國抗災救災工作。減災辦公

室、全國抗災救災綜合協調辦公室設在民政部，減災委各成員單位按各自的職責

分工承擔相應任務。

2．救災資金分級負擔

《國家自然災害救助應急預案》規定了四個等級的應急響應,按照死亡人口、

倒塌房屋數量等指標，啟動相應的應急響應.災害損失達不到國家應急救助標準

的災害,由地方政府負責。

3．救災資金分級負擔

發生自然災害后，有關部門應及時組織災情評估,屬于特大自然災害的,

中央財政按補助項目和標準安排中央補助資金.對發生一般自然災害的地區,則

由地方政府安排救災資金用于災民生活救助。各級財政在年初編制預算時，根據

常年災情和救災資金需求編制相應的自然災害生活救助預算，執行中根據災情進

行調整。

4．救災款物申領方式

5．救災捐贈以及接受捐贈

發生自然災害時,救災募捐主體開展募捐活動，以及自然人、法人或其他組織向

救災捐贈人捐贈財產,用于支援災區、幫助災民的，適用民政部《救災捐贈管理辦法》。

縣級以上人民政府民政部門接受救災捐贈哭款物，根據工作需要可指定社會捐助接

收機構、具有救災宗旨的公益性民間組織實施。對于境外捐贈，國務院民政部門負

責接收境外對中央政府的救災捐贈,縣級以上地方人民政府負責接收境外對地方政

府的救災捐贈。具有救災宗旨的公益性民間組織接收境外救災捐助，應當報民政部

門備案。在受捐贈物質的使用管理上,具有救災宗旨的公益性民間組織應按當地政府

提供的災區需求，提出分配、使用救災捐贈款物的方案，報同級人民政府民政部門

備案，接受監督。

三、農村社會救助制度

農村社會救助并非我國社會救助制度中的特殊救助項目，二是鑒于我國城鄉二元

分割的特殊國情，將社會救助制度中面向農村地區實施的項目獨立出來單獨介紹.目

前我國農村社會救助制度主要有“五?！惫B、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、

最低生活保障和扶貧政策等、災害救濟制度與最低生活保障制度已經形成較為規范的

社會救助制度。

（一）農村“五?！惫B制度

對于農村“三無”人員實行五保供養,是我國農村有中國特色的基本社

會救助制度，它面向鄉村孤寡老人及孤兒等,是我國農村自新中國成立以來堅

持至今并較為規范化的一種社會救助制度。

1．“五保"供養的含義和性質

“五保"供養是指對符合規定的村民在吃、穿、住、醫、葬方面給予

的生活照顧和物質幫助.2006年前，農村“五?！彼杞涃M和實物由集

體經濟組織負責提供.2006年后,全部納入財政供養范疇。

2．“五保"供養的對象及供養內容

新《農村五保供養工作條例》規定,老年、殘疾或者未滿16周歲的

村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或

者其法定贍養、撫養、撫養義務人無贍養、撫養、扶養能力的,享受農村

五保供養待遇。供養內容包括:供給糧油、副食品和生活燃料；供給服裝、

被褥等生活用品和零用錢；提供符合基本居住條件的住房；提供疾病治

療，對生活不能自理的給予照料;辦理喪葬事宜。供養標準不得低于當地

村民的平均生活水平，并根據當地平均水平的提高適時調整。對未滿16

周歲或者已滿16周歲仍在接受義務教育的供養對象，應當保障他們依法

接受義務教育所需費用.

3．“五?！惫B的形成

農村五保供養對象可自行選擇供養形式,可以集中供養，也可以在

家分散供養.集中供養的農村五保供養對象，由當地農村五保供養機構

提供供養服務;分散供養的農村五保供養對象，可以由村民委員會照

顧，也可以有農村五保供養服務機構提供供養服務。

4．“五?！惫B所需經費及實物來源

新《農村五保供養工作條例》明確，農村五保供養資金在地方人

民政府財政預算中安排。中央財政對財政困難地區的農村五保供養,

在資金上給予適當補助。

（二）其他農村救助政策

1．特困戶定期定量救濟政策

2003年,民政部發出《民政部辦公廳關于進一步做好農村特困戶救濟工

作的通知》,向農村特困戶發放《農村特困戶救助證》.

2．臨時救濟措施

主要對象是不符合五保供養條件和農村特困戶標準，生活水平略高于特

困戶的一般貧困戶.臨時救濟措施一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫

困措施，如年節來臨時給予生活補助，不定期地給予生活物品救助的方式

等。救濟經費一般由當地政府財政列支，輔之以社會互助的方式.

3．扶貧措施

4．農村醫療救助

2002年,中共中央和國務院做作出了《關于進一步加強農村衛生工作的

決定》,在全國農村建立新型農村合作醫療制度和農村貧困人口的醫療救助制

度，這是中國歷史上第一次由政府對全國農村貧困家庭實行醫療救助制度。

主要對象農村五保戶和貧困家庭。

四、城市流浪乞討人員救助制度

2003年，國務院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，代之以《城市生活

無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,并于2003年出臺了《城市生活無著的流浪乞討

人員救助管理辦法實施細則》.

1．救助原則

自愿救助、無償救助是社會救助的原則。所謂自愿救助，是指求助人向救助

管理站自愿救助，經詢問符合救助對象的范圍，救助管理站應給予救助;同時，受助

人可以放棄救助，告知救助管理站后自愿離站，救助管理站不得限制.所謂無償救助，

是指救助管理站不的向受助人及其家屬和單位收取費用,也不得組織受助人從事生產

勞動以自掙生活費及返家所需費用。

2．救助對象與目的

《救助管理辦法》第一條規定了其立法目的:“為了對在城市生活無著的流浪、

乞討人員實行救助,保障其基本生活權益,完善社會救助制度,制定本辦法"?？?/p>

見，社會救助制度是為在城市生活無著的城市流浪乞討人員提供臨時性救助,主

要解決其臨時的生活困難,并使其返回家庭或所在單位.

3．救助內容

包括：（1）提供符合食品衛生要求的食物；（2）提供符合基本條件的住處；（3)

對在站內突發急病的，及時送醫院救治；（4)幫助與其親屬或所在單位聯系；（5）

向沒有交通費返回其住所地或所在單位的人員提供乘車憑證.

4．救助資金

納入政府財政預算。

5．救助機構及管理

縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行

指導、監督。