集體所有制

中國農村土地何時由私人變為集體所有

星島環球網2011-07-11[打印][大中小][關閉]

核心提示：以1956年通過的《高級農業生產合作社示范章程》為標志，合作化運動完

成了從初級形式向高級形式的徹底轉變，也完成了由土地的農民所有制向集體所有制的轉

變。

本文摘自：《城市》2009年10期，作者：陳丹唐茂華，原題：《中國農村土地制度變遷60

年回眸與前瞻》

土地問題無疑是當前中國農村最為基礎、最為廣泛，也最為復雜和棘手的經濟社會問題

之一，而土地制度則是一切土地問題的緣起和總根源。為此，本文著力還原不同歷史時期具

有代表性的中央決議、法律文件等，政策法規視角來審視中國土地制度的歷史變遷過程。由

于社會制度是一個漸進式的演進過程，存在必然的“路徑依賴”，而很難在短期“脫胎換骨”。

從這個意義上來說，農村土地制度變遷不可能脫離歷史過程而“另起爐灶”，而這正是當前理

論工作者在進行理論創新和提供改革路徑的過程中，所不能無視的“制度變遷的社會成本”。

因此，對于歷史進程的重新審視有助于我們更好地認識當前農村土地制度和政策選擇的歷史

淵源，從而對農村土地問題的現實困境有更加深刻的認識，并能提供更為可行和具有可操作

性的政策建議。

一、土地集體所有制形成的政策過程

新中國的土地制度最早可以追溯到1947年通過實施的《中國土地法大綱》，這是指導農

村土地改革的綱領性文件，由此也奠定了日后土地制度變遷的基調。《大綱》確立了均分化

的農民私有制。第三條規定，土地“所有權歸農戶所有“。第六條規定，“鄉村中一切地主的

土地及公地，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配“，

從而徹底實現按人口均分土地的分配形式。

1950年頒布實施的《土地改革法》進一步從法律層面對土地制度進行了規范和細化，

并進一步保障了農民的所有權。第三十條規定，“土地改革完成后，由人民政府發給土地所

有證，并承認一切土地所有者的自由經營、買賣及出租其土地的權利”。土改運動使3億多

無地或少地農民分到了土地，徹底改變了農村的生產關系。

然而，進入20世紀50年代，為應對小農戶與大生產之間的矛盾，農業合作化運動加快

推進，逐步完成了從土地的農民所有制向集體所有制的轉變。具體可分為4個不同時期：

1.建立基于農民所有制的農業生產互助合作。

以1951年12月中共中央頒發的《關于農業生產互助合作的決議（草案）》為標志，全

國各地開始普遍發展互助組和試辦初級農業生產合作社。這種互助合作主要有3種形式：一

是臨時性的或季節性的簡單勞動互助；二是常年的互助組；三是以土地入股為特點的土地合

作社。這種互助合作仍然維持土地的農民所有制。

2.逐步完成所有制轉變的農業生產合作社。

1953年中共中央發布《關于發展農業生產合作社的決議》，開始由初級社和互助合作向

高級農業合作社“闊步邁進”。第一條明確指明，“從臨時互助組、常年互助組到實行土地入

股、統一經營而有較多公共財產的農業生產合作社，到實行完全的社會主義的集體農民公有

制的更高級的農業生產合作社（集體農莊），就是對農業逐步實現社會主義改造的道路”。以

1956年通過的《高級農業生產合作社示范章程》為標志，合作化運動完成了從初級形式向

高級形式的徹底轉變，也完成了由土地的農民所有制向集體所有制的轉變。

3.邁向“大集體”的人民公社。

1958年3月中共中央通過了《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》，鼓

勵“有條件的地方，把小型的農業合作社有計劃地適當地合并為大型的合作社“，這是人民公

社化的前奏。同年8月，中共中央通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》。其本質

特征是規模“巨型化”和實行“政社合一”的管理體制。第二條指出，“社的組織規模，一般以

一鄉一社、兩千戶左右較為合適”，“有的地方根據自然地形條件和生產發展的需要，也可以

由數鄉并為一鄉，組成一社，六七千戶左右。至于達到萬戶或兩萬戶以上的，也不要去反對”，

“實行政社合一，鄉黨委就是社黨委，鄉人民委員會就是社務委員會”。同年12月，中共中

央通過了《關于人民公社若干問題的決議》，對人民公社進一步規范化，指出“人民公社是我

國社會主義社會結構的工農商學兵相結合的基層單位，同時又是社會主義政權組織的基層單

位”。

4.“三級所有”集體所有制的最終確立。

經歷了“三年自然災害“之后，中央開始糾正一哄而上辦人民公社的冒進做法，1962年9

月中共中央正式通過了農村人民公社工作條例（修正草案）（俗稱“農業六十條“），對人民公

社體制進行了適度糾正和調整。其最核心的內容是下放基本核算單位，明確“以隊為基礎“的

核算管理模式。第二條明確“人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同的情況，

人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、大隊和生產隊”。

第二十一條規定，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”，“集體所有的山林、水面和草

原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有“，由此強化和奠定了生產隊作為土地”

集體所有制“所有權人的政策基礎。這一規定也奠定了日后中國農村土地所有制的基礎，也

是追溯當前土地權屬的重要歷史文件依據。

二、家庭承包經營制的確立及演進歷程

針對傳統土地產權制度缺乏激勵的弊端，諸多國家都采取了私有化的激進式改革思路，

而中國則采取了在使用權上做文章的迂回路徑。通過在維持傳統“三級所有、隊為基礎“的所

有制基礎上，將土地的承包經營權逐步下放到農戶。

1.“包產到戶“打破堅冰。

一直以來，包產到戶都是受到批判和禁止的，直到1979年9月，黨的十一屆四中全會

通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》中仍指出，“三級所有、隊為基礎的制度適合

于我國目前農業生產力的發展水平，決不允許任意改變”，但“可以在生產隊統一核算和分配

的前提下，包工到作業組，聯系產量計算勞動報酬，實行超產獎勵”。盡管也不許包產到戶

和分田單干，但《決定》開了一個小口子，允許山區單門獨戶搞“包產到戶”。由此，各種生

產責任制迅速推開，到1981年10月，全國農村基本核算單位中，建立各種形式生產責任制

的已占97.8%，其中“包產到戶”、“包干到戶”的占到50%.真正為“包產到戶”正名的是1982

年1月中共中央發布的《全國農村工作會議紀要》。

2.家庭聯產承包責任制的正式確立。

1983年1月中共中央發布的《當前農村經濟政策的若干問題》正式確立了家庭聯產承

包責任制。到1983年底，全國已有1.75億農戶實行了包產到戶，占農戶總數的94.5%.文件

充分肯定家庭聯產承包責任制是長期發展方向。第一條從政治高度指出，“聯產承包制采取

了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優越性和個人積極性同時得到發揮，是在黨的

領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”，這也

標志著人民公社體制的正式解體。第五條指出，“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。

這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設”。到1985年，人民公社政社

分開、建立鄉政府的工作全部完成，原有的5.6萬多個人民公社轉變為9.1萬多個鄉（鎮）

人民政府，下轄94萬多個村民委員會，這標志著人民公社體制的正式終結。

3.賦予農民長期而有保障的使用權的長期努力。

在1983年確立了家庭承包經營制之后，中國的農村土地制度改革即在所有權和使用權

“兩權分離“的軌道上，沿著“賦予農民長期而有保障的使用權”的方向長期努力。

其一，體現為延長土地承包期，穩定土地承包關系。1984年1月，中共中央發布了《關

于一九八四年農村工作的通知》，提出延長土地承包期，指出“土地承包期一般應在十五年以

上”。1993年11月，中共中央、國務院發布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策

與措施》，指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，且規定“為避免承包耕

地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不

減地’的辦法”。1997年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于進一步穩定和完善

農村土地承包關系的通知》，強調指出，“開展延長土地承包期工作，要使絕大多數農戶原有

的承包土地繼續保持穩定。不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土

地所有權的界限，在全村范圍內平均承包”。同時規定，土地承包關系“大穩定、小調整”，

且“小調整限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整”，“小調整的方案

要經村民大會或村民代表大會2/3以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣（市、區）人

民政府主管部門審批”。

其二，體現為土地承包經營權物權化的法制化過程。1986年4月頒布的《中華人民共

和國民法通則》從司法角度對土地使用權進行了規范。第八十條規定，“公民、集體依法對

集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和

義務，依照法律由承包合同規定”。1986年6月全國人大常委會通過了《中華人民共和國土

地管理法》，這是建國以來第一部土地管理法。《土地管理法》以立法形式對土地所有權和承

包經營權進行立法保護。第二章第十二條規定，“集體所有的土地，可以由集體或個人承包

經營，從事農、林、牧、漁業生產。土地的承包經營權受法律保護”。2002年8月通過的《中

華人民共和國農村土地承包法》進一步強化了土地承包經營權的長期穩定，可以說開啟了一

個以土地利用為中心的用益物權制度的新階段。第二十六條明確規定，“承包期內，發包方

不得收回承包地“。第二十七條規定，“承包期內，發包方不得調整承包地“。2007年3月通

過的《中華人民共和國物權法》真正確立了家庭承包經營權的物權化。第三編“用益物權”

第十一章專章對土地承包經營權進行了規定，第一百二十五條規定，“土地承包經營權人依

法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林

業、畜牧業等農業生產”。

三、農村土地制度改革的現實困境及前瞻

通過以上回顧60年來中國農村土地產權制度相關政策法規的變遷過程不難看出，農村

土地制度歷經了一個十分復雜而曲折的演進過程。應當說，時至今日已初步形成了中國特殊

的土地制度變遷路徑，這不同于經典產權理論所倡導的私有化“理想模式”，也有別于諸如中

東歐國家完全私有化的激進式改革方式。中國采取的是一種“迂回”的替代性方式，即采取承

包經營權物權化的漸進路徑。正是這種創造性的制度變遷催生了中國農村經濟社會的急劇變

化，也開啟了中國改革開放30年的令世人矚目的歷程。

然而，這種漸進式的制度變遷也帶來了諸多現實困境。城鎮化進程的推進使得城郊土地

迅速升值，農業補貼的增加也使得遠郊土地大幅升值。土地的增值導致了大量土地糾紛，由

此土地產權不明晰的深層次矛盾開始凸顯。

其一，農村土地所有權歷經從私有化到集體化，從合作化到人民公社化的復雜歷史變遷

過程。早期的集體所有制以1962年的“農業60條“為主要原則，即“三級所有，隊為基礎“，

且生產隊擁有土地所有權。這一框架隨著20世紀80年代的農村改革逐步被鄉鎮、行政村和

村民小組（自然村）所取代。但法律規定始終未明確到底哪一級集體是農村土地的主要所有

者。2004年最新的《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，

由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組

織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉

（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”，這比“農業60條”中“生

產隊是集體土地所有者”的規定更為模糊。盡管這種“有意的產權模糊”起到了擱置爭議、減

少矛盾的歷史作用，但在新時期確權卻成為不容回避的難題。

其二，從理論上說，村民小組（自然村）最接近和最能代表農民利益，但卻不具備行使

土地所有權的行政管理能力。在現實中，由于村民小組功能不斷弱化，其所有權容易被上一

級集體組織行政村乃至地方政府所盜用或侵蝕，農民的利益難以得到有效保護。從調查來看，

10%的土地所有權是鄉鎮和村一級作為權利主體，90%的土地所有權是村民小組作為權利主

體，但村民小組的組織形式最弱，難以維護好自身的權益。

其三，一直以來農村土地都處于“模糊管理”狀態，并未建立全國范圍的統一地籍冊。20

世紀50年代土改時期國家向農民頒發了土地證，但這無法得到制度保護。1962年“四固定”

將土地等歸入生產隊，但卻一直未對地權進行審查和登記，也就無法獲得書面證明。且現實

中農村土地的“家底”不清，農村耕地面積統計失真，有計稅面積、實測面積等不同數據，這

也成為農村土地精確化管理的基礎性障礙。

正因如此，新時期農村土地管理的基礎性工作是進一步明晰和穩定土地的所有權和承包

經營權，加強土地的確權登記頒證。2008年10月黨的十七屆三中全會發布的《關于推進農

村改革發展若干重大問題的決定》，首次提出現有土地承包關系要保持穩定并“長久不變”，

并明確提出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。自2007年1月以來，國土資源部啟動

了大規模的第二次土地調查工作，其中農村土地調查是第二次土地調查的重點，包括農村土

地利用現狀調查和農村土地權屬調查兩部分，目標是查清全國耕地、園地、草地、林地、農

村居民點等各類土地的分布和利用現狀，以及農村集體土地所有權，并充分利用土地調查成

果，加快推進土地登記發證，完成農村集體土地所有權登記發證工作，從而進一步明晰和保

護集體和農民的財產權利。毫無疑問，新時期土地制度改革的關鍵在于為農民提供更全面、

更完整的土地財產權利，真正實現土地要素的財產化、資產化，并最終為土地要素的城鄉一

體化和市場化奠定堅實的基礎。