于建立

[聯合國創建過程中的美國方案]聯合國

在哪個國家

摘要：美國早在二戰初期便開始

針對國際聯盟權威性的缺失和行動力的不足，尋求能夠維護

戰后和平的有效途徑。隨著戰爭進程的深入以及戰爭形勢的

日趨明朗，美國政府逐步投入更多的精力對戰后世界進行規

劃，對聯合國方案不斷進行補充和完善，從聯合國的具體原

則、機構設置、表決程序以及運行機制都進行了深入的討論

和研究，并最終形成了提交敦巴頓橡膠園會議討論、成為聯

合國籌建基礎的聯合國方案。

關鍵詞：聯合國；創建；美國方案

早在一戰結束初期，美與春天有關的詩句 國政府、國會和民眾一致反對

美國參與國際聯盟，對于國際聯盟的主要設計者威爾遜總統

而言，這是一次致命打擊，但同樣的悲劇卻并未在羅斯福及

聯合國身上重演。二戰期間，在美國的提議和組織下，大國

間召開了聯合國籌備會議，即敦巴頓橡膠園會議。作為聯合

國四大發起國的美國、蘇聯、英國和中國分別提交了各自的

方案，相對于其它三大國的方案，美國方案最為詳盡和完備，

不僅成為此次會議各國討論的藍本，而且奠定了未來聯合國

憲章的基礎。關于美國參與聯合國創建的相關研究成果在國

內外學術界已有一定積累，但對此的現有研究多關注敦巴頓

橡膠園會議之后，即1944年8月之后，美國如何在既有方

案基礎上進行調整，如何協調大國間關系。對于美國提交敦

巴頓橡膠園會議的聯合國方案則缺乏充分的研究，例如，該

方案在二戰期間如何形成?在方案形成過程中出現過什么分

歧，又如何達成共識?該方案如何保證新的國際組織規避國際

聯盟的缺憾等。本文將對美國提交敦巴頓橡膠園會議，并最

終成為后期創建聯合國實質性階段各國討論基礎的美國方

案進行梳理，從聯合國原則、機構設置、表決程序以及運行

機制等具體內容的分析中充實對于美國聯合國方案的研究。

一、美國參戰前對于籌建聯合國的最初構想

美國籌建新的國際安全組織的準備工作在參戰之前就

已經開始了。歐戰的爆發對于包括羅斯福在內的“威爾遜主義

者”而言是難得的歷史契機，他們終于可以推動美國社會各階

層重新思考建立新的國際組織的問題。

美國參與籌建國際組織的努力在威爾遜總統時期就已

經開始，游走于孤立主義與國際主義之間、在國際國內兩條

戰線同時展開較量的威爾遜以及他的國際聯盟設想在美國

未曾開始就已結束，美國最終未能加入打上深刻威爾遜主義

烙印的國際聯盟。許多人為此表示出極大的遺憾，其中就包

括極力贊成國際聯盟計劃的富蘭克林?羅斯福，他認為沒有美

國參與的國際聯盟“將再次退回到神圣同盟”。就任總統后，

他也曾公開表示：國際聯盟是維護世界和平架構的支柱，美

國即使身處國際聯盟之外，也可以在不承擔政治義務的前提

下為了世界人民的福祉加強與國際聯盟的合作。羅斯福始終

沒有放棄通過建立美國主導下的國際組織實現美國世界霸

主的夢想。在國務院重要職位以及外交使臣的安排問題上大

致可以看出羅斯福真正的政策取向，國務卿科德爾?赫爾、副

國務卿薩摩?韋爾斯、約瑟夫?戴維斯大使等被羅斯福委以重

用，而他們都被冠以”狂熱的威爾遜主義者”的稱號。

1939年秋，歐戰爆發伊始，羅斯棋的種類 福即發表講話稱：“如

果有可能的話，美國的影響力將有助于尋求消除國家間持續

使用武力，取得最終的和平。”作為回應，國務卿赫爾提議組

成一支關于全球安全計劃的內部研究小組。在爭得羅斯福的

同意后，赫爾隨即任命他的私人助理，俄裔經濟學家里奧?

帕斯沃斯基擔任和平事務特別助理來對戰后世界進行規劃。

帕斯沃斯基建議成立一個委員會來處理戰后和平與重建問

題，同時對于構成未來和諧國際秩序至關重要的基本原則應

給予關注。該委員會可以參照威爾遜時期由愛德華?豪斯上校

所領導的研究戰后世界問題的調查小組，但必須保留在政府

內部以獲得國務院的全力支持。1939年12月27日，赫爾根

據帕斯沃斯基的怎么加微信群 建議成立了“對外關系問題顧問委員會”，任

命副國務卿韋爾斯為主席，委員會的任務就是研究如何“限制

并結束戰爭，建立和平的國際秩序和加強西半球的防御”的方

法。不久，委員會提出了關于戰后和平組織的最初計劃：該

計劃的首要目的是裁減軍備，包括禁止生產轟炸機和其他的

機動武器和限制各國的軍隊數量；為了達到裁減軍備的目

的，必須建立一種政治機制；為了保持該機制的有效運行，

各國需要放棄或者讓渡國家主權；針對歐洲的戰事，他們呼

吁在歐洲建立一個國際組織，世界上的其他一些國家也可以

參加，但計劃并沒有特別指出美國參加與否。該國際組織包

括享有不同權力的“理事會”和規模較大的“大會”；國聯的“全

體一致”原則也應轉變為某種多數同意的原則；大會中存在九

個相對獨立的國家集團作為代表；最后，要建立一支獨立的

警察部隊。作為聯合國思想和組織的萌芽在此計劃中隱約可

見。但在1940年春，歐洲戰事隨著希特勒對于西線的進攻

呈現擴大化的趨勢，美國的當務之急是加強西半球的防御以

對抗德國施加的壓力和侵犯，因此委員會計劃被擱置起來。

大不列顛之戰中，德國對英國實施入侵登陸的“海獅”

計劃破產，重新樹立了人們對于戰勝法西斯勢力的信心。美

國國務院再次加快了對于戰后世界的規劃，但分歧也開始逐

漸產生。國務卿赫爾開始公開闡述他對于戰后世界格局的設

想：為戰后新的世界秩序制定一些規則的時刻已經到來，這

些主要的原則之中應該首先包括經濟原則一一結束貿易限

制、經濟歧視以及商業戰爭。這些原則不可能孤立存在，首

先必須建立新的國際秩序，在這種新的國際秩序中，主權國

家可以彼此自由合作。赫爾分析說：“我們無法做到這些，除

非我們的世界可以消除即將來臨的軍事威脅和惡毒的政治

陰謀。”因此，我們需要的是一個能夠維持和平、終結“征服

者的威脅”的一個新的國際組織。副國務卿韋爾斯卻認為赫爾

所熱衷的自由貿易對于建立一個和諧世界是次要的。與國務

院多數人的想法相同，他認為裁軍對于和平而言至關重要。

但是，“真正的裁軍”和自由貿易一樣有賴于建立一個“適當的

機構”來維持秩序和維護和平。由此，到了1941年夏，國務

院內部關于自由貿易和裁減軍備的關注雖然各有側重，但對

于這兩個戰后重要問題的考慮已經集中到建立一個國際組

織的需要上。隨后，由于日本此時在亞洲侵略的升級，蘇德

戰爭的爆發以及美國在大西洋與德國之間的海上對抗已經

使國務院疲于應付當務之急，因而這些關注戰后世界的長遠

計劃只能又一次被暫時擱置。

1941年8月14日，美國總統羅斯福與英國首相邱吉

爾簽署了《大西洋憲章》。團圓節 憲章宣稱：待納粹暴政被最后毀

滅后，希望世界終將能建立一個“廣泛而永久的普遍安全制

度”。這是美英關于戰后國際組織的最初構想，其所確立的原

則奠定了以后聯合國憲章的基礎。在邱吉爾提出的聯合聲明

的原稿中，有這樣的記錄：“它們(美國和不列顛)所尋求的和

平，不僅是要永遠推翻納粹暴政，而且是要通過有效的國際

組織，使一切國家和民族獲得安居樂業的手段，等等。”但是，

“有效的國際組織”被羅斯福刪去了，他“不贊成建立一個新的

國際聯盟大會，至少要等段時間之后再說，在這段時間里，

由美英兩國組成的國際警察部隊是已經得到發揮作用的機

會的。”他建議用“廣泛而永久的普遍安全制度”取代“有效的

國際組織”。羅斯福之所以做出修改，一方面是鑒于國內傳統

的“孤立主義”情緒，另一方面二戰局勢的撲朔

迷離也使羅斯福不愿在此時輕易拋出其建立新的國際組織

的計劃。但是，《大西洋憲章》的簽署使國務院內部致力于

該計劃的所有人獲得了繼續前行的動力。

1941年9月12日，帕斯沃斯基以備忘錄的形式建議

赫爾：“在制定戰后外交政策”的過程中，需要考慮戰后最為

重要的三個問題，即，政治和領土安排、軍事協定、以及貿

易和財政問題。這些問題“只有在統一和完善的領導之下才能

夠得到充分和足夠”的考慮和重視，只有在“國務院正式和積

極的領導下”才能夠避免最終的混亂和浪費寶貴的時間。為

此，委員會的設置應該既包括政府官員，同時也應該包括優

秀的民眾代表。10月，赫爾與韋爾斯得到了羅斯福的口頭承

諾：由國務院統一擔負對于戰后規劃的責任。但是，由于在

接下來的兩個月時間國務院幾乎耗盡所有的精力處理與日

本關系的危機，所以對得到羅斯福口頭批準建立新的委員會

研究戰后問題的計劃沒有采取任何行動。

美國參戰前已經確定由國務院擔負起對于戰后世界進

行統一規劃的責任，并且專門設立了對外關系問題顧問委員

會，英語讀書筆記 尋求建立新的國際秩序以發展經濟和維護和平，而某一

國際組織的建立將成為問題解決的核心。該國際組織機構設

置以及表決程序等將在批判的基礎上借鑒國際聯盟的經驗。

二、美國聯合國方案的逐步完善

美國自參戰至二戰局勢出現戰略轉折之前這段時期，

國務院內部關于聯合國方案出現了諸多分歧，例如赫爾“全球

主義”和韋爾斯“區域主義”之間的爭論等。1943年8月，戰

后外交政策顧問委員會形成的草案在國務院層面達成了統

一認識，并擬定了較為詳盡的聯合國方案，該方案成為之后

美國聯合國憲章草案的藍本。

1942年1月1日，美、蘇、英、中等26個同法西斯

軸心國作戰的國家的代表在華盛頓簽署了《聯合國家宣言》，

宣布以《大西洋憲章》的宗旨和原則作為盟國的共同綱領，

約定決不單獨停戰或單獨媾和。“聯合國家”首次出現在正式

文件中，對于戰后世界的規劃此時再次被提上議程。羅斯福

“欣然同意”赫爾關于在國務院內部重新建立了一個新的戰后

外交政策顧問委員會的請求。這一新的委員會將“致力于幾個

密不可分的相關領域的研究，包括集體安全，限制軍備，規

范國際經濟關系和其他方面的國際合作”。

戰后外交政策顧問委員會在《大西洋憲章》以及《聯

合國家宣言》的基礎上開始構建戰后國際組織，關于戰后國

際組織的主要原則需要得到關注。1942年4月，韋爾斯率領

該委員會起草了關于聯合國的“過渡草案”，韋爾斯提議建立

一個由《聯合國家宣言》26個簽字國組成的國際組織，但是

在特征上這一組織并非實行簡單多數主義原則。其重要的權

威機構理事會應該由“四大國”――美國，英國，蘇聯和中

國――的代表以及諸如東歐、西歐、美洲、遠東、或許還有

伊斯蘭國家等區域代表組成，所有的重要決定由“四大國”做

出。非常明顯，該方案汲取了羅斯福的“四警察”理論，該理

論很快便成為所有美國人考慮戰后世界的既定目標。但是，

該方案中理事會所帶有的“區域性”特征遭到帕斯沃斯基、赫

爾的反對。從1942年7月17日到1943年3月26日，韋爾

斯主持召開了45次會議繼續討論有關國際組織的問題，包

括該組織應該是一個區域性的國際組織還是一個普遍性的

國際組織以及會員國資格等極具爭議的問題。經過努力，韋

爾斯領導下的特別小組于1943年初提交出一份較為成熟的

草案，對之前那份爭議較大的草案很多細節加以充實。韋爾

斯雖然仍將四大國納入理事會，但是這一次他削弱了四大國

的否決權，因為理事會同時還包括來自全球不同區域的代表

(這次是七個而非五個區域，新增了太平洋地區和中東地區)。

同時草案規定：只有國家可以成為會員國。因為他們認為民

族國家的活力在戰后世界最為重要，建立在其他任何基礎上

的國際組織必然會導致失敗。雖然這個特別小組的結論并非

權威和決定性，但是它至少已經開始處理國際組織的有爭議

的問題。

但是，由于赫爾與韋爾斯在聯合國“全球性”與“區域

性”特征等廣泛的政策上存在重大分歧，赫爾決定采取一系列

行動從韋爾斯手中奪取對于聯合國計劃的主導權。首先，他

引導韋爾斯研究小組將焦點集中到戰后國際組織的“普遍性

的而非區域性的基礎”之上。其次，他開始直接游說羅斯福改

變其對于區域性國際組織有所傾向的觀點，并且帶上帕斯沃

斯基和其他的支持者“頻繁的”出入白宮。一直以來羅斯福對

于這一問題始終不太確定，有時候他主張區域主義，有時候

卻主張全球主義。正如赫爾在回憶錄中所講的，“我們與總統

討論促使他改變原來的想法，但是過了一段時間沒有效

果……夏季來臨的時候他開始轉向我們的觀點。”赫爾和他的

追隨者之所以堅決反對區域性理事會方案的原因大概可以

概括為：該方案可能打破四大國之間的聯合，可能弱化聯合

國的權威，而且毫無疑問會干擾聯合國阻止戰爭發生的能力

以及打擊美國民眾對于聯合國的熱情。

1943年8月22日，羅斯福同意了韋爾斯的辭職，赫

爾開始全權負責聯合國計劃。在此之前，赫爾曾經命帕斯沃

斯基主持草案的起草工作，他們開始全面鉆研威爾遜檔案、

國聯盟約、以往被提交的文件、以往獨立群體和外國政府的

提議等等相關文件，研究關于選舉制度、組織結構、司法程

序、控制軍備、托管制度、社會福利、人權等相關問題。到

了8月份，帕斯沃斯基提交出一份聯合國憲章草案，它在某

些方面有別于韋爾斯草案―一例如取代了區域主義的觀點，

但是它也保留了韋爾斯草案中的一些內容――包括安理會、

大會和秘書處等機構設置。這份草案完全符合赫爾關于國際

組織的設想：聯合國建立在普遍安全的基礎上，但是并不排

斥和聯合國宗旨相符的區域發展；安全理事會包括五大國(美

國、英國、蘇聯、中國和法國)和其余三個每年選舉產生的非

常任理事國；通過決議必須要得到包括3／4的常任理事國

在內的2／3多數贊成。草案還規定了處理侵犯和平事件行

為所采取的步驟：安理會呼吁侵犯國終止侵犯行為，如若不

予遵從則會被視為“意欲侵犯和平，”那么理事會為了維護和

平，將采取包括使用武力在內的措施。在此情況下，理事會

將根據地理位置、區域或者特殊責任以及每個國家相應的資

源，在認為必要的時候號召成員國做出備戰的準備。該草案

最終取代了韋爾斯方案成為美國聯合國憲章草案的藍本。草

案中的國際組織和國聯有很大的不同：首先，它賦予大國“特

殊和直接的安全責任”，同時在成員國資格和理事會的投票程

序中的“永久的優先權”。其次，它廢棄了完全一致原則從而

增加了決議的可行性。最后，它規定了對于軍備“有效的國際

控制”。盡管聯合國的概念并非完全源于帕斯沃斯基的創造，

但是意義重大的是他勾勒出了聯合國的輪廓。參議員湯姆?

科奈爾在其回憶錄中做出如此評價：“理所當然，對于聯合國

憲章的貢獻他(帕斯沃斯基)比其他任何人都要大。”

在國務院內部，關于聯合國性質的爭論最終以“全球主

義”者的勝利而告一段落。在確定了最為關鍵的問題后，帕斯

沃斯基等人在對既往國聯資料以及威爾遜檔案等文件進行

系統研究的基礎上，逐步形成了國務院關于聯合國的具體方

案。

三、美國聯合國方案的最終完成

以1943年作為轉折點，二戰形勢發生有利于盟國的根

本性戰略轉折，安排戰后世界的問題變得急迫

起來。國務院提交的聯合國方案如果要成為美國的聯合國方

案，尚需征求國會、總統等機構的意見，甚至需要了解其它

大國的初步意見。

羅斯福堅持四大國之間首先達成共識是召開國際會議

商討戰后規劃的必要前提，于是在1943年下半年四大國召

開了若干會議。1943年8月魁北克會議期間，羅斯福通過密

談說服丘吉爾放棄其區域性國際組織的想法，轉而接受美國

提議建立的普遍性國際組織；1943年10月莫斯科外長會議

期間，通過《蘇美英中四國關于普遍安全的宣言》的簽署，

赫爾成功的使四大國而非三大國擔負起聯合國發起國的責

任；1943年11月開羅會議期間，羅斯福和丘吉爾再次確認

了中國將以發起國身份參與聯合國的籌建；1943年11月德

黑蘭會議期間，羅斯福說服斯大林接受其以四大國為權力核

心的普遍性國際組織的戰后規劃。在與大國協商取得初步一

致的同時，羅斯福在美國加入戰后和平組織的問題上取得國

會的支持：1943年9月21日，眾議院以360票對29票絕對

的優勢通過了富布萊特法案，“贊成建立一個適當的、有足夠

的權力可以維持公正和持久和平的國際機制”，同時號召美國

加入其中。之后，1943年11月5日，參議院以85票對5票

的絕對優勢通過了康納利法案，呼吁“以普遍國際組織”的形

式建立“能夠制止侵略的國際機構”。赫爾在他的回憶錄中也

表述了自己對于這兩個法案的看法：這兩項法案為美國參與

一個國際組織并結束二十年的孤立主義“掃清了道路”。

籌建新的國際組織擁有了大國支持和國會的認可，羅

斯福接下來需要親自審閱由國務院起草的最新版本的聯合

國憲章草案，為此帕斯沃斯基帶領他的研究小組繼續討論即

將提交總統的草案。在對憲章草案進行討論的過程中，他們

認為最容易的問題已經解決：例如新的國際組織是否應該盡

快建立?它應該是永久性的還是暫時過渡性質的?是否應該建

立在保留國際聯盟基礎上等等。有些問題可以在小組內討論

商定，例如帕斯沃斯基提議國際組織應該為了“逐步提高大眾

福利”，以及維護和平和安全而加強合作等問題。但是其它的

一些不能解決或暫時不能解決的問題只有留待總統做出結

論。

其中第一個是理事會合適的規模以及組成問題。包括

韋爾斯方案在內的以往的草案規定，建立一個由四大國組成

的執行委員會和一個包括四大國和一些可能按照區域分配

的小國代表組成的理事會。這兩個機構的突出區別就在于：

前者依據四大國意愿負責處理所有安全事務，而后者則主要

是行政性與協商性的角色。1943年11月29日，在德黑蘭會

議上羅斯福向斯大林介紹的方案由此而來。這一方案引起大

家的異議：他們反對將處理安全事務的權力僅限為四大國享

有，反對分配除了和平與安全事務以外的任何問題給理事

會，而大國在理事會仍然享有不合比例的代表權和特殊的投

票特權。小組內很多人認為：這些頭重腳輕的機構設置忽視

了中小國家的意愿，不利于和平處理國際爭端，因此會對國

際組織產生負面的影響。帕斯沃斯基提出的對策是：淘汰四

大國組成的執行委員會，將處理安全事務的權力移交給一個

較大的安全理事會，同時將其余的責任賦予包括所有會員國

的大會。雖然這一方案最終被羅斯福采納，但是當時在小組

中并未達成一致意見。

第二個問題是理事會的投票方式。以前的方案是四大

國全體一致原則，后來轉變為至少3／4的常任理事國同意

即可采取行動，這一方法更容易就強制措施達成一致。但是

由此也會引發一個嚴重的問題，即一個大國可能參與違背自

己意愿，或者完全針對本國的強制措施，而只有實行全體一

致原則且大國擁有否決權才可能保證上述問題不會出現。在

小組會議上，帕斯沃斯基提出了折中方案：常任理事國可以

放棄對于強制措施問題的投票但是要接受決議，或者投票反

對實施強制措施但是可以不參與制裁。盡管這樣不會恢復全

體一致原則，但是可以防止該組織在如此棘手事態的壓力下

崩潰。關于投票程序最為復雜的是當一個大國被理事會認定

為爭端一方當事國，那么該大國是否擁有投票權。這一之后

在敦巴頓橡膠白拉提 園會議上引起巨大爭議的問題，在小組會議上

被兩次提及但是顯然并未得到充分討論。最終，在提交羅斯

福總統的憲章草案中，該小組決定羅列出針對四類重要決議

相應的投票程序：爭端的和解，理事會的強制措施，對于侵

略的認定以及對于侵略的鎮壓等，以便總統考慮理事會的決

議需要全體一致抑或是3／4多數同意原則。對于作為爭端

一方當事國的大國投票權問題，草案的規定則更為模糊：理

事會做出決議的時候不考慮該國的投票。如此，則大國的否

決權便不能用來保護大國的侵略行為。

第三個問題是關于新的國際組織的成員國問題。這一

問題可以分為三個部分：創始會員國資格問題、接納會員國

問題以及驅逐嚴重違反國際組織規則的會員國問題等。關于

創始會員國資格問題首先取得了一致意見：國際組織應該由

戰時聯合國家以及他們聯盟組成。但是在將來接納其他會員

國的程序問題上出現了意見分歧：一些茶的功效與作用 人認為接納會員國的

權力應該由創始會員國掌握，接納新成員國必須通過2／3

多數成員國的同意，只有這樣納粹國家和他們的同情者才能

在被接納之前脫離納粹。另外一種意見則認為：“所有被正式

承認的獨立國家”應該自動成為會員國，而對于該國是否是一

個主權國家則由理事會確定。驅逐會員國的問題同樣懸而未

決，草案規定理事會有權剝奪任何“破壞和平”的國家的成員

國資格，至少可以暫時剝奪。但是反對者認為，這項規定違

背了國際組織由所有聯合國家組成的原則同時將最需要國

際組織引導的那些國家分離出去。但是支持者立即指出，將

這些國家驅逐出去有助于國際組織的維持。而這些爭論在敦

巴頓橡膠園會議上將會更加激烈。

赫爾于1943年12月29日將小組擬定的憲章草案提交

給羅斯福總統，在封面的備忘錄中他告知總統該草案的基本

思想建立在兩個核心的設想之上：一是四大國認為他們道義

上有義務保證彼此之間不交戰同時不對其他國家交戰，同時

將聯合維護和平。二是四大國將維持足夠的軍事力量用于阻

止和鎮壓侵略行動。這再次重申了國務院所有參與規劃的人

員的共識：四大國戰后繼續合作方能維護未來和平，憲章草

案的目的就是為戰后可能的合作尋求一些基石。

1944年2月3日，羅斯福正式授權赫爾以這份草案為

基礎制定出美國政府參加擬議中的聯合國籌備會議需要提

交的正式憲章草案。同時，他接受了帕斯沃斯基兩點最為重

要的修正：第一，將處理安全事務的權力交付給包括11個

成員國的安理會，而非羅斯福本人長久以來所主張的四大

國，因此可以減少“四大獨裁國”對于理事會操縱的印象。第

二，理事會負責處理安全事務，大會負責處理所有的非安全

事務。相對于國際聯盟將維護安全的責任交給大會和理事會

兩者處理的方式做出了非常有益的改進。羅斯福也表達了自

己的見解：首先，在安理會的選舉權問題上，羅斯福同意帕

斯沃斯基提出的“有限制的全體一致原則”。他認為有限制的

全體一致原則有利于大國間的合作，因為這樣可以使大國在

無法行使否決權阻止安理會其他成員國所主張的行動時，避

免投票表示支持的尷尬情況的出現。同時在此情況下，棄權

國有義務遵守安理會的決議。羅斯福認為有限制的全體一致

原則適用于安理會在處理“棘手”問題時，只有當大國的重要

利益受到威脅時，即大國成為爭端當事國時才可以通過行使

否決權體現全體一致原則的有限性。其次，羅

斯福希望闡明美國對于戰后和平予以軍事介入的性質問題。

對于美國軍事力量的安排必須得到本國許可，尤其是美國國

會的認可，同時美國沒有義務派遣軍隊常駐歐洲，從而避免

美國民眾再次反對美國介入歐洲事務，阻礙美國參與維護戰

后和平的任何行動。再次，羅斯福對于擬議中的聯合國組織

形式也表示出濃厚的興趣。羅斯福希望聯合國采取分權式的

組織形式，以區別于國際聯盟。同時希望起草人可以為聯合

國各部門尋求更為合適的命名，盡管他認為安理會和大會已

經是不錯的選擇。在就上述問題發表意見后，羅斯福希望國

務院盡快與英國、蘇聯和中國針對該憲章草案交換意見。

1944年2月8日，美國通知英國和蘇聯大使美國已經做好準

備，開始著手研究“國際和平安全機構”的結構和功能。同時

建議三國政府開始準備作為討論基礎的文件和草案，待這些

文件完成后將三國間將交流意見同時盡快開始安排初步討

論的會議。整個1944年的春天，羅斯福指令赫爾和帕斯沃

斯基和英國、蘇聯以及中國政府針對聯合國憲章不斷交換照

會討論會議日期以及調整憲章草案。

在敦巴頓橡膠園會議召開之前，國務院提出的聯合國

方案經過國會的認同、總統的最終審訂，并和其它三大國充

分交流意見，最終形成了正式提交會議討論的美國方案。

美國呼吁建立一個普遍性的國際組織，該組織包括四

大機構：大會、理事會、國際法院和秘書處。理事會是權力

核心，包括四大國以及由大會選舉產生的其他四國。對于實

質性問題的表決依據大國全體一致原則，其他問題則適用多

數一致原則。由于起草人內部意見分歧所以草案并未談及對

于大國作為爭端當事國時的表決問題，而只是規定任何國家

都有權依照本國意愿投票棄權，但是除非行使否決權，否則

仍然受到理事會決議的約束。同時草案規定所有成員國都應

該為維護和平安全提供相應的武裝力量，各國應該就武裝力

量的規模達成一致意見，為此建議理事會在必要的時候成立

一個委員會管理軍備事務③。

縱觀聯合國成立過程中美國方案的不斷更新及完善，

可以推斷，其方案的出臺綜合考慮了美國國內關于聯合國籌

建的不同意見。雖然國務院、國會和總統在關于聯合國的性

質、表決程序、機構設置、職能分配等具體問題方面存在意

見分歧，但是他們對于美國戰后外交政策的考量目標是基本

一致的，即希望憑藉美國國家實力的增強，改變其孤立主義

的外交傳統，將其國際影響力拓展到世界范圍，樹立美國全

球霸主的地位。如何達成這一外交目標?他們認為可以通過創

建聯合國這一國際組織，利用美國在聯合國的特殊地位，在

大國合作的基礎上實現美國的全球戰略。這一共識使美國國

內各方最終能夠化解分歧，并形成統一的聯合國憲章草案，

作為參與聯合國的具體籌建工作的基礎。敦巴頓橡膠園會議

之前聯合國尚未進入實質性的籌備階段，加之其它大國對于

聯合國的重視相對美國較弱，因而此時的美國方案所面臨的

質疑、挑戰和非議相對較少，美國方案基本上體現了美國戰

略規劃的初衷。敦巴頓橡膠園會議開啟了聯合國的具體籌建

階段，作為大國討論的基礎的美國方案隨之成為眾矢之，最

終形成的聯合國憲章雖然在美國方案的基礎上做出了諸多

修改，但是美國方案所確立的聯合國的基本框架和運作機制

等并未發生根本變化。因此，對于聯合國創建過程中美國方

案的考察有助于深入探析美國外交政策轉變以及美國戰后

全球戰略的研究。