輿情管理篇_第十七章網絡輿情的應對和處置

輿情管理篇

第十七章 網絡輿情的應對與處置

第一節 國外的經驗和做法

“網絡輿情”這一概念在中國被提出只有短短十幾年時間，在實踐的豐富程

度上與其他國家特別是西方發達國家相比還有不小的差距。但隨著互聯網在中國

的發展越來越迅速，網絡輿情的應對與處置也越來越受到各級政府的重視。如今，

網絡輿情不斷呈現出新的形態，輿情的應對與處置也呈現出前所未有的復雜狀

況，研究吸取國外網絡輿情應對與處置的經驗，對于提高我國網絡輿情的管理水

平亦有裨益。

一、美國：奧巴馬競選團隊對網絡輿情的應對與處置

2008年美國總統大選時，奧巴馬團隊基于Web2.0模式建立了競選門戶網

站，該網站包括當時先進的社交網絡工具，具備充分交互功能的“奧巴馬答復中

心”，可以讓網民向競選團隊提出各種意見和建議并進行溝通交流。同時，網站

支持網絡支付功能，為奧巴馬籌集到超過4.4億美元的競選經費。此外，奧巴馬

團隊通過“臉譜網”使奧巴馬擁有200多萬好友，在“My Space”網站擁有

41.5萬個朋友，并通過搜索引擎設置關鍵詞廣告擴展奧巴馬的政治宣傳，通過

“YouTube”為奧巴馬樹立正面的政治形象。

奧巴馬的互聯網競選團隊擁有多達百余人，全方位關注和競選相關的網上輿

論并進行引導。團隊中包括許多高素質精英，既有哈佛大學、斯坦福大學的專家

學者，也有“谷歌”、“臉譜網”、“eBay”的CEO或創始人等互聯網企業

高管，甚至還有網絡游戲“魔獸世界”的頂尖玩家。互聯網競選團隊成功運用網

站宣傳、網絡廣告、網絡視頻、網絡游戲、在線捐款、社交群體、搜索引擎、電

子郵件、手機短信、手機軟件等多種政治網絡營銷手段，為奧巴馬競選創造了有

利的網絡輿論環境，為競選奠定良好的基礎。團隊還建立了“反誹謗網站”，全

面反擊各種針對奧巴馬的謠言，并提供相關“真相”視頻，或呼吁網民現身說法

進行辟謠。

2008年2月，一張奧巴馬身著索馬里傳統服裝的照片在網上出現，引起人

們對奧巴馬與穆斯林關系的猜測，網上輿論一片嘩然。但其競選團隊事先已做好

應急預案，開動多種政治網絡營銷手段迅速應對，通過網絡渠道發起聲勢浩大的

輿論對競選對手團隊進行反擊，樹立起奧巴馬受冤的形象，扭轉了不利局面，支

持率不降反升。

二、日本：政府對應急事務網絡輿情的應對與處置

日本在《災害對策基本法》的基礎上，制定《災害救助法》、《建筑基準法》、

《地震保險法》等；并通過修訂《大地震對策特別措施法》、《原子能災害對策

特別措施法》、《自衛隊法》等一系列相關法律，從立法角度對應急事務形成了

制度性的總體設計，建立了完整的應急法律體系。隨著互聯網的發展，政府在傳

統輿情應對措施的基礎上，將網絡輿情的發現與處置也歸并其中：一是在傳統機

構內閣信息中心的基礎上增設部門，24小時全天候工作，迅速搜集和分析包括

網上來源在內的與災害等應急事務相關的信息。二是日本各地都建立了都道府縣

的緊急防災對策本部指揮中心，通過網絡對所屬地區進行監控或進行救災指揮，

并通過信息網絡與所屬地區各類管理部門聯系，保證信息通暢和救災行動實施。

三是多渠道發布預警性信息，如在發生公共衛生安全事件時，通過厚生勞動省網

站、媒體網站、社交媒體等向民眾發布相關信息及預防措施。四是政府各部門均

有負責宣傳的工作人員，在發生應急事務時負責與包括網絡媒體在內的媒體機構

聯絡或召開新聞發布會等，并通過各部門所設立的“記者俱樂部”保持與各媒體

的長期穩定溝通。

三、法國：政府對騷亂及襲擊事件相關網絡輿情的應對與處置

2015年1月7日，位于法國巴黎的諷刺雜志《沙爾利周刊》總部遭到武裝

分子襲擊，造成12人死亡，多人受傷，成為近年來法國遭受的最為嚴重的恐怖

襲擊。為了避免因事件涉及的宗教問題引發國內穆斯林民眾騷亂，法國政府采取

了多項措施：一是迅速主動引導輿論。襲擊案發生不到一個小時，法國總統奧朗

德就發表講話，稱該事件“無疑是一起恐怖襲擊”。法國總理瓦爾斯隨即宣布將

巴黎大區反恐級別提升至最高級。在這一定性之下，包括網上輿論在內的主流輿

論都將不滿與指責集中指向了襲擊者。二是不間斷地發布信息。事件發生后，政

府通過新聞發言人和媒體不斷地向外界發布包括事件信息、政府工作動態、領導

人的表態等，平息輿論的猜測和恐慌。三是充分發揮主流媒體在網上的引導作用。

由于法國媒體絕大多數都是法新社的新聞用戶，因此政府選擇了法新社作為重大

事件信息發布的主要渠道，通過法新社及其網站的報道引導包括網上媒體在內的

媒體報道導向。

第二節 網絡輿情處置的基本原則

一、注重規律

互聯網輿情從形成到結束，處于不斷的發展變化之中。在此過程中，互聯網

輿情也會遵循某些規律來運行，我們在進行處置時必須遵守這些規律。如應理解

網絡信息傳播的運行機制，處理好疏與堵的關系，注重意見領袖、公眾人物、傳

統媒體等的重要作用等。通過對近年來互聯網輿情的考察，我們發現，像潮水漲

落一樣，互聯網輿情也會出現漲落，漲落規律可以說是互聯網輿情變化的最基本

規律。在漲落的過程中，互聯網輿情的發展變化過程呈現出以下幾種主要形態：

（一）倒V形或者單峰形

倒V形或單峰形可以說是互聯網輿情發展變化過程中最簡單的形態，即互

聯網輿情從形成至達到最高點后立即下落。倒V形的互聯網輿情來得快，去得

也快，持續時間往往只有幾天甚至一兩天。門戶網站的頭版新聞大多屬于此類型，

網民對這些新聞的關注持續時間不長，很可能第二天就會轉移關注焦點。

（二）圓形

互聯網輿情事件發生后，經過一系列發展變化而壯大，呈現逐步上升趨勢。

當上升到某一臨界點，互聯網輿情達到頂點。隨后政府往往會出臺一些舉措對事

件和存在的問題進行解決，或者對網民情緒進行疏導。但由于網民對事件仍保持

著極高的關注度，這時候互聯網輿情并不會呈現立即下落的趨勢。社會矛盾的解

決需要一段時間，人們的態度改變也需要一個過程，在經歷一段時期后，隨著問

題解決和民眾情緒疏導的效果顯現，輿情開始逐漸下落，構成類似圓形的形態。

呈現這一形態的互聯網輿情多由一些重大突發事件引發。

（三）雙峰形或者多峰形

與單峰形不同的是，雙峰形或者多峰形的互聯網輿情的最高點有兩個或者多

個。此類互聯網輿情事件發生后，互聯網輿情形成并逐步上升，達到第一個最高

點，在經過一段時間后，輿論關注度開始下降，互聯網輿情出現明顯回落，但隨

著媒體對事件持續跟蹤，如挖掘出更多相關信息或政府對事件進行處理，互聯網

輿論對該事件的關注度又重新提升，輿情再次攀升，從而形成兩個或多個最高點。

（四）波浪形

波浪形的互聯網輿情往往是長期性的社會現象或社會問題的輿情反映。只要

該現象或社會問題持續存在，網民就會對其給予長期關注。互聯網輿情會在不同

因素的影響下或漲或落，原本呈現回落趨勢的輿情可能死灰復燃，原本劇烈上升

的輿情也可能逐步消解。在我國，由股市問題、房價問題、貧富差距等問題所引

發的互聯網輿情往往呈現出波浪形態。

二、迅速反應

在新媒體時代，信息傳播格局、社會輿論生態和公眾參與方式已發生了深刻

變化。近年來的很多網絡輿情事件，都是由網民爆料引發，繼而發酵擴散，再由

傳統媒體跟進，從網絡輿論熱點逐漸變為整個社會的輿論熱點。在網絡傳播“一

秒傳千里”的效果下，如果說迅速反應是新聞從業者的生命線，那么就更是網絡

輿情工作者的重要原則。政府等部門必須及時對網上動態做出反應，才能牽引輿

論走向，把握輿情處置話語權和主動權。

在“會理懸浮照事件”中，當地政府不僅未對照片進行刪堵，反而在照片曝

光一天后就迅速開通官方微博，承認“網友的質疑是對的”，并向公眾道歉，保

證今后不再發生類似事件；同時順著網民心理自我調侃“感謝網友讓縣領導周游

世界”，獲得了多數網民的理解，不僅將洶涌的網絡輿情化“危”為“機”，也

意外地提高了會理縣的知名度。

而反之如果一味躲閃，不予回應，不僅不會放慢消息在網上擴散傳播的速度，

反而容易引發公眾焦慮，導致事態擴大。如2011年故宮博物院連續遭遇文物失

竊事件和文物受損事件 ，但博物院院長持續不現身回應，且從文物損壞到被爆

料其間近30天故宮未發布任何消息也未上報主管部門，引發網民對故宮管理的

質疑。一系列事件反映出院方在民意溝通等方面長期存在缺陷，將一些本可“大

事化小”的事件硬生生“拖”成了網絡輿情事件，使公眾對國家文物管理產生不

信任的情緒。

三、依法科學

我國制定了《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體

應急預案》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《公安機關處置群體性治安

事件規定》等政策法規，在對網絡輿情進行處置時，應遵守相關法律規定，在客

觀全面還原事實的基礎上，用證據和法律得出令人信服的公正結論。依法科學處

置是我們不受媒體和輿論裹挾的根本依憑，彰顯法制和公平公正是我們不被少數

人制造的網絡輿論假象所迷惑，避免為網絡暴力所影響的正確方法。只有處置方

式合法合規，在實際操作中才能避免引發輿情的二次危機，避免后顧之憂。

比如，近年來發生河南王帥事件 、甘肅王鵬事件 等多起網民發帖舉報遭跨

省拘捕事件，地方政府在面對群眾網上舉報和負面輿情時，未能根據網上信息傳

播的特點進行科學處置，反而是以“誹謗罪”、“危害社會秩序罪”等為名將舉

報者拘捕。由于公安部明確規定，刑事案件由犯罪地的公安機關或犯罪嫌疑人居

住地的公安機關管轄，因此這些事件中采取跨省拘捕的地方公安機關涉嫌越權和

濫用職權，所提出的罪名也大多證據不足，在法律上不能成立。類似事件不僅使

得公安機關公正執法的形象受損，也顯示出部分地方政府依法辦事的意識仍有待

加強。

四、不卑不亢

一方面，不慌不怕，不堵不縱。在輿情事件中，政府等部門往往處于“被圍

觀”的境地，曝光于公眾監督之下，此時如果慌張應對、主觀武斷、亂下結論，

容易亂中出錯，使輿論形勢進一步惡化，給處置工作帶來被動。坦然而鎮靜地面

對現實，有助于理性把握輿情處置的主動權，合理化解輿情。同時，網絡輿情往

往“來勢兇猛”，如果只以“滅火”心態一味封殺，可能引起輿論對真相的更積

極追索，使得簡單問題復雜化，引發輿論危機。但面對輿論壓力一味妥協退讓，

進行“斷腕切割”，也并非永遠明智的做法。這樣可能損害自身形象和切身利益，

甚至成為眾矢之的，激起輿論更多的 “拍磚”。

另一方面， 敬畏民意，以人為本。網絡輿情因人而產生，因人而傳播，在

網絡輿論場里既要抱持尊重的態度加強與網民的平等交流，也要在輿情處置時考

慮民意的認可度與承受力，化解社會不滿。這也表現在對待輿論漩渦中的具體當

事人權益，應注重給予保障。

如在“7·23甬溫線特大動車事故”中，鐵道部新聞發言人在新聞發布會上

回應媒體關于“宣布無生命體征后為何還能救出小女孩伊伊”的疑問時稱，“這

只能說是生命的奇跡”, “至于你信不信，我反正信了”。言論引發輿論嘩然，

網民批評這一過于隨意的發言“正反映了對生命的不尊重”，并改造出“高鐵體”

等語匯進行調侃和抨擊。事后該發言人承認言語有些不當，并稱“當時要是再冷

靜一點，再誠懇一點，也許就會讓記者朋友們少些不滿”。

2013年7月，有網民在貴州省某政府官員轉發的有關美國槍擊案的微博下

評論稱“中國也有城管傷害小販事件”，被該官員回應“有人巴不得祖國天天出

事”。在被網民反駁后又提出“這些人不愛國，讓他們趕緊去美國，越快越好，

敗類！人渣！”引發輿論進一步質疑。有網民認為該官員的心情可以理解，但在

網絡公共平臺以偏頗言語和粗口抨擊他人，與其政府官員形象不符。該官員事后

道歉。此事體現出保持不卑不亢、平等理性的態度是妥善應對網絡輿情的基本要

求之一。

五、職責明確

網絡輿情事件的處置不但要快速，更要統一，以免造成民眾不必要的誤解。

因此在進行輿情處置時，要明確各部門的職責權限、領導關系和責任，保證各部

門之間的協調統一。對于不同類型的網絡輿情，可能需要由不同層級、類型的指

揮機構來統一指揮，因此應明確界定，根據網絡輿情事件的類型、影響范圍、危

害程度、表現形式等因素，確定指揮部門的級別層次和專業性能，規定需要動員

的人員范圍，制定處理原則和職責，在統一指揮下反應靈敏、協調有序、機動高

效地開展處置工作。

如在2008年初的湖南冰凍災害事件中，受災初期，網上和社會上流傳一些

傳言和有關政府管理的負面情緒，對此湖南省政府各部門遵循互聯網傳播規律，

及時發布新聞，掌控信息源頭，遏制謠言流傳，成功引導輿論。具體來看，1月

下旬湖南省抗冰救災指揮部成立，省政府新聞辦迅速啟動突發公共事件新聞發布

應急預案，及時介入包括互聯網在內的新聞傳播渠道，形成各部門協調統一的消

息出口。11天時間內組織召開13場新聞發布會，向民眾發布災情、損失和救災

信息。在出行受阻、信息不暢的情況下，新聞發布會成為各類媒體的主要信息來

源，而新聞網站對發布會信息的報道，又成為網民的重要消息渠道。在救災工作

取得勝利后，當地又圍繞災后重建召開了一系列新聞發布會，內容既包括基層地

方政府幫農民賣農產品等“接地氣”活動，也包括省廣電局、教育局、民政廳等

部門圍繞廣電設施修復、教育基礎設施重建、募捐款物管理使用等多方面政府實

際工作，較好地回應了輿論關切。

第三節 健全網絡輿情應對處置機制

一、加強對網絡輿情的監測工作

對輿情信息的監測與分析，必須瀏覽和查找海量的網絡信息，包括網絡新聞

報道、相關評論、網絡論壇等，從這些信息中提取與事件相關的輿情信息并進行

分析?；ヂ摼W輿情信息種類繁多、信息量大，更新快、傳播迅速而廣泛，僅僅依

靠人工值守監測，勞力成本高，效率相對低下，難以及時有效搜集與監測輿情信

息。這就需要依托于信息技術手段進行收集和分析。

網絡輿情采集監測范圍包括新聞網站、帖吧、論壇、博客、社交網站、微博

客、微信、音視頻網站等。現有的網上信息技術手段主要是結合網站應用程序接

口采集和網頁采集的方式，從網上自動獲取頁面信息。對收集到的信息要進行預

處理，如格式轉換、數據清理，數據統計。對于新聞評論，需要濾除無關信息，

保存新聞的標題、出處、發布時間、內容、點擊次數、評論人、評論內容、評論

數量等。對于論壇BBS，需要記錄帖子的標題、發言人、發布時間、內容、回帖

內容、回帖數量等，最后形成格式化信息。通過上述方式做好對網絡輿情的監測

工作，從而為下一步開展網絡輿情評估做好準備。

二、建立科學的網絡輿情評估研判體系

通過對采集到的公開通道和非公開通道的輿情數據進行綜合分析，構建完整

的指標體系指導網絡輿情監控，通過指標的反饋明確網絡輿情信息采集的來源、

范圍和方向；以輿情指標為基礎建立態勢分析模型模擬輿情發展趨勢，對區域性、

行業性、全國性突發事件和敏感事件進行態勢分析。

通過統計學方法對定量指標進行分析，得到相應的數值，能夠較清楚地反映

某一時間段內的網絡輿情狀態，如熱點事件、敏感事件和事件發展態勢等，但都

只是客觀反映網絡輿情狀況。網絡輿情的主體是網民，網民對待某一事件的態度

和網上各類信息內容本身反映的情感信息還不能了解。這就需要我們除了定量指

標之外，還應建立定性指標，用于了解網民的情感態度和網上內容（文章、帖子）

等的情感特征。如心理特征指標（通常對一篇文章持什么意見，包括不活躍、活

躍、從眾/中庸、情感強烈、反對、支持等）；態度傾向性指標（態度是正面、

負面還是中立）等。然后通過對網上內容中表示情感的特定詞匯進行預先分析處

理，對評論中涉及的情感詞匯進行統計，從而得到評論的正負取向。還可以基于

自然語言的處理技術，對網上的內容進行語言學分析（語義分析），同時將分析

結果與特定表達情感趨向的模板進行比較，從而判斷出語義的趨向。如目前一些

輿情分析軟件可在短時間內閱讀數篇文章，自動分析新聞網站等媒介發表文章所

持的基本觀點傾向。

三、建設網絡輿情預警的技術手段和業務體系

無論是網絡輿情信息的采集和分析，還是對根據分析結果通過構建指標體系

對網絡輿情進行評估，最終目的是要對網絡輿情做出預警，及時布置、防風險于

未然，打信息安全的主動仗。隨著互聯網的迅猛發展，網民直接通過網絡表達利

益訴求成為一種普遍的方式。為了及時、有效地發現苗頭性、傾向性信息，維護

社會穩定，有必要在網絡輿情獲取和分析的基礎上實現網絡輿情的預警，對不同

通道、不同信息源上表現出來的網絡輿情進行快速反應、科學預測和動態預警。

目前，實現網絡預警主要是通過建立案例知識庫、人物庫、敏感詞庫等知識

庫，根據已往突發事件的發生態勢，結合輿情指標體系及輿情態勢分析結果，建

立輿情預警業務模型。通過專家互動平臺，對區域性、行業性、全國性突發事件、

敏感事件進行預警，并提供給上級監控單位和地方相關部門。

四、制定網絡輿情應對處置預案

網絡輿情事件處置預案是針對需要進行處置的網絡輿情事件制定的預案。通

常預案應該是一個體系，不但有一般情況下的預案，還要有針對不同事件類型和

發展模式的各類典型預案，如周期性網絡輿情事件處置預案、自然災害類網絡輿

情事件處置預案等。在實際工作中，還應構建網絡輿情事件應對處置的領導機構

和專家咨詢隊伍。同時，還應完善網絡輿情事件處置管理法制框架，使網絡輿情

事件的應急處置更加制度化和法制化。

參考《國家突發公共事件總體應急預案》，一般預案的內容包括總則、組織

體系、運行機制、應急保障、監督管理等。結合網絡輿情事件處置的特點，一般

網絡輿情事件處置預案可包括六部分內容：概況、預測預警、處置響應、恢復觀

察、處置保障、培訓評估。

（一）概況

本部分可通過分析相關網絡輿情事件的特性，制定事件處置的方針、原則、

目的、適用范圍等，同時針對事件的嚴重程度和影響范圍確定事件的分級，從而

針對不同的情況分級啟動預案，確定相應的處置領導機構，落實領導責任，采取

相應的應對方式和手段。

（二）預測預警

通過預測預警，可對潛在或可能事件采取預防和控制措施或發布預警信息。

預測預警體系應結合以往經驗和事件特點進行，并建立預警專家咨詢隊伍。網絡

輿情事件的預測預警是一項綜合性工作，絕不是一個計算機系統或者一套人馬就

能實現的。它既要求有嚴密的網上監測系統，也需組織、人員、制度等保障。

我國在國防、消防、衛生等領域已建立了預警組織體系，建立網絡輿情事件

預警組織體系要建立各相關職能部門參與的橫向體系，形成不同機構間的信息共

享；同時，還應建立各級相關職能部門的從中央到基層的縱向體系。

（三）處置響應

建立預案的分級響應機制，在預案啟動時，保證各機構人員明確自身職責，

哪些部門負責協調、哪些部門負責現場的哪些任務以及各個部門之間的關系等都

應有明確的規定。明確預案實施的流程和步驟，快速采取相應的處置手段，同時

明確處置預案實施結束的標志。在處置響應中，要建立有力的協調機制，做到統

一指揮、分工協作，并實現信息共通共用。更為重要的是，處置響應中使用的處

置手段和方法應是法律法規授權的結果，否則將給實踐操作帶來缺乏法律依據的

不便。

（四）恢復觀察

在實施處置后，輿情事件將逐漸衰退，但由于網絡輿情存在隨機性、傳染性

等不易預測的特性，在事件趨于平穩后不能立即終止預案，應經過一個相對更長

時間的觀察，以防事件出現突然激化或向其他方向轉化。同時，應及時調查、總

結輿情事件中反映出來的更深層次的問題，力求加以解決。這樣才能從根源上防

止類似的事件再次發生，達到輿情事件處置的更高要求和最終目標。

（五）處置保障

雖然網絡輿情事件的發生發展場所主要是在虛擬的互聯網空間，但在處置中

必然與現實空間發生關聯，必須建立必要的保障措施，包括物資、通信、基礎設

施、技術等多個方面，涉及多個部門的時候也要注意協調相關關系。同時，還應

針對事件的發展，對易出現問題的地方予以評估并給予重視，建立互助保障機制。

（六）培訓評估

預案制定后必須進行培訓甚至演練，加強相關機構和人員的學習貫徹，才能

保障預案的快速有效實施。培訓應該有一個具體的、可操作的方案，絕不能是走

過場。同時，處置預案應一直通過評估、修訂，處在不斷完善、與時俱進的過程

中。在預案實施前對其進行評估，可從預案編制原則、構成要素等方面進行，評

價預案制定的科學性、內容的完備性等；在預案實施后對其進行評估，可以根據

實施情況了解預案編制的合理性和可操作性，評價預案實施的效果。預案的評估

應建立綜合、客觀、科學的指標體系，同時根據評估應認真對預案進行修訂，并

加以培訓。

五、構建聯動應急機制應對網絡輿情事件

隨著互聯網的迅猛發展，多數網絡輿情事件的應對與處置都不是哪一個部門

單獨可以完成的。尤其在突發網絡輿情事件和重大網絡輿情保障任務中，更需要

多個部門協調配合，建立包括監測發現、研判分析、技術管控、輿論引導在內的

完善的應急處置機制，才能妥善應對各類網絡輿情事件。

在日常網絡輿情事件處置過程中，目前已初步形成以宣傳、工信、公安為主

的協調處置機制。針對網上突發事件，各部門加強日常網絡輿情監測，將監測到

的有害信息匯總，由相關部門進行研判分析。根據研判結果，對于網上有害信息，

采取管理措施；對于屢屢大量傳播有害信息的網站，有關部門依法予以關閉。網

信部門負責網上輿論的引導。上述協調處置機制已日趨常態化，成為處理日常網

絡信息安全事件的有效手段。

在重大突發網絡輿情事件中，由于涉及部門多，影響范圍廣，時效性強，日

常協調處置機制難以應對，則需要建立由更多部門參與、時效性更強的應急處置

工作機制。如在發生一些特大公共安全事件后，公安、消防、交通、安全、宣傳、

衛生等多個部門往往會迅速成立聯合工作小組，建立信息共享、聯合研判、及時

處置的工作機制。第一時間將各部門掌握的信息匯總，集中研判后做出處置措施。

通過上述工作，分析事件對網絡輿情的影響，針對不同情況制定應急處置預案，

妥善應對網絡輿情變化。（本章完）