公共管理學
王樂夫
蔡立輝
公共管理學
王樂夫 蔡立輝 主編
第1章 導論
1.1 公共管理學概述
1.2 公共管理學的研究對象
1.3 公共管理學的研究途徑和方法
本章教學目的
本章綜合介紹、梳理了國內外關于公共管理研究的前沿理論成果：介紹了當代西方學者關于公共管理概念的界定和公共管理的發展過程；分析了公共管理、公共政策與公共行政之間的相互關系；闡述了公共管理學的具體研究對象、公共管理學的研究途徑和方法。
通過本章的教學，主要培養學生公共管理的基本理論素養和專業意識，了解公共管理的發展過程，形成公共管理的知識與分析框架。
本章學習的重點問題
?公共行政與公共管理的關系
?公共管理學的概念范疇、研究對象和內容
?公共管理學的研究途徑與方法
?公共管理學的學科特征
1.1 公共管理學概述
1.1.1 公共管理的含義
1.西方學者關于公共管理概念的界定
在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一個分支，即公共管理小于公共行政；但在中國，公共管理是一級學科，公共行政是公共管理下設的一個二級學科，即公共管理大于公共行政。
2.公共管理的含義
在西方國家，公共管理是公共行政（public administration）中重視公共組織（包括政府行政組織、非營利組織和準政府組織）實施管理的技術與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執行的理論派別和分支，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。它是在當代社會科學和管理科學的整體化趨勢以及?°新公共管理?±運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心、融合多種相關學科知識和方法所形成的一個知識框架。
在我國，公共管理是包括政府在內的公共部門依法管理公共事務的各種活動的總稱；根據管理的公共事務的不同，公共管理可區分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。
1.1.2 公共管理學的概念范疇
1.公共管理與公共行政
（1）學術界關于公共管理與公共行政的三種不同觀點
（2）公共管理與公共行政：
內在的聯系：公共管理在實施管理的主體、管理活動的內容與范圍、管理的目標等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。
二者區別：公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視設計，公共管理則更加重視實現公共行政目標的具體運作過程；公共行政更加強調政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強調管理的、經濟的手段；公共行政更加關注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內部取向，公共管理更加關注結果、對結果的獲得負個人責任和外部取向。
2.公共管理與公共產品
為社會提供公共產品和公共服務，是公共管理的重要內容，是公共管理活動滿足社會需求的重要目標之一。公共管理活動離不開公共事務的管理、公共產品與公共服務的提供，以及采取什么樣的提供方式會更加有效。
為社會提供公共產品和公共服務，是公共管理的重要職能和目標。一般而言，公共產品由政府或其他公共部門提供；私人物品通過市場提供。在市場經濟條件下，公共管理更強調公共部門不直接提供公共產品，而是強調公共部門為保證公共產品有效供給營造環境。
3.公共管理與公共政策
二者的聯系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理職能；第三，公共管理是實現公共政策的基本途徑；第四，在一定層面上，公共管理行為與相關公共政策是合二為一的。
二者的區別：公共政策主要是制定社會生活各方面的秩序和行為規則，它通過對社會的政治、經濟和文化等各方面的規定和引導，在總體上為一個社會中人們的生活和社會發展創造必需的環境，即人們生活的一種外在條件。公共管理則是具體通過實施公共管理行為與活動來提高公眾的社會生活質量和實現公共利益。
4.公共管理與工商企業管理
公共管理與工商企業管理是既相聯系又相區別的兩類管理活動。作為人類社會的管理活動，公共管理與工商企業管理之間存在著相通之處，都必須履行包括計劃、組織、指揮、協調、人事、預算和控制等在內的一般的管理職能。
其差別主要表現在：
（1）管理性質的不同；（2）公共管理與工商企業管理的使命不同；（3）效率意識的強弱不同；（4）責任的性質、范圍不同；（5）管理的廣泛性、復雜性的程度不同。
5.公共治理與善治
治理問題是20世紀90年代以來國際社會科學界尤其是公共管理界研究的熱點之一。治理概念的定義繁多，可泛指任何一種活動的協調方式。包括最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統和自組織網絡等六種不同的用法。
治理被等同于單個國家的可統治性，是為了發展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中
運用權力的方式。20世紀90年代后，世界銀行提出了善治口號，合法、法治、負責、透明、有效的政府構成了善治的基本要素，成為規范政治權力的主要標準。有人把治理視為公民社會的自組織的組織間網絡，認為這是一種沒有政府的治理。
1.2 公共管理學的研究對象
1.2.1 公共管理的興起
1.公共行政的反思
（1）公共行政的發展演進
（2）公共行政的反思
2.公共管理的產生
公共行政、公共政策、公共管理
1.2.2 公共管理學的研究內容與體系
1.確定公共管理研究對象的基本思路
從研究對象來說，公共管理學不再像公共行政那樣更多地將自己限制在對政府行政機關的研究上，而是把研究范圍擴展到其他非政府的公共組織方面；
從研究焦點來說，公共管理學從以往公共行政的內部取向轉變為外部取向，由重視機構、過程與程序的研究轉到重視項目、環境、戰略與績效的研究；
從研究方法來說，公共管理學要改變以往以規范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應用，廣泛吸收經濟學、管理學和政策分析方法等學科的理論與技術手段。
【基本結論】公共管理學是經濟學、管理學乃至社會學等多學科融合發展的結果，但政治學、行政學仍然是公共管理學的學科基礎。切斷公共管理學與政治學、行政學的內在聯系，極容易導致把公共管理看作是純技術化的?°管理主義?±傾向。公共管理學應該是價值理性與工具理性的有機統一體，不僅要解決?°如何做?±的問題，也要解決?°為誰做?±的問題；不僅要回答在實踐中出現的各種公共事務和社會問題如何解決的?°管理?±問題，同時更要回答?°為何做?±和?°為誰做?±的?°公共?±問題。
2.公共行政學的研究內容
（1）國外學者的研究情況
（2）我國學術界的研究情況
3.公共管理學的理論體系
4.公共管理學的學科特征
（1）研究對象與范圍的特征
（2）跨學科和綜合性的特點
（3）具體研究問題的特征
（4）公共管理學既是實證的，又是規范的
（5）更具現實性
1.3 公共管理學的研究途徑和方法
1.3.1 公共管理學的研究途徑
1.公共政策途徑（the policy approach，又稱為P途徑）
2.企業管理途徑（the business approach，B途徑)
3.管理學途徑、政治學途徑、法學途徑和經濟學途徑
4.公共選擇理論
5.新制度主義或新制度學派
1.3.2 公共管理學的研究方法
1.實踐抽象法
2.實體分析法
3.實驗法
4.系統分析法
5.比較分析法
6.多學科交叉式的綜合研究方式
7.案例分析法
第2章 公共管理的理論發展
2.1 傳統公共行政理論的演進
2.2 現代公共管理理論的發展
本章教學目的
本章主要介紹了公共管理理論及其發展演進的過程、各種理論流派及其相互關系。通過本章的學習，要求學生了解公共管理理論的歷史演進過程以及各種理論流派之間的相互關系，了解各種理論流派的主要代表人物、代表觀點、理論貢獻與局限性，全面掌握當代公共管理的前沿理論；注重培養理論運用于實踐的能力。
