論偵查權的合理配置

論偵查權的合理配置

劉為軍

【摘 要】合理配置偵查權是打擊犯罪和保障人權的雙重需要.我國偵查權配置采用

了多重標準,各偵查系統自成體系,互相平等又同時兼具偵查之外的其他職責,這種模

式總體上是合理的,但也存在一些弊端.合理配置偵查權需要考慮各種因素,最重要的

是偵查效率和偵查公正兩大標準,既要符合專業化的發展趨勢,又要有利于權力的監

督和制約.以這些標準檢視我國偵查權的配置,可以對偵查權進行適度調整,例如可以

考慮將涉稅案件偵查權自公安機關移轉至稅務機關,以提高偵查效率、減輕公安機

關壓力并加強對稅務機關的檢察監督.

【期刊名稱】《犯罪研究》

【年(卷),期】2010(000)005

【總頁數】8頁(P2-9)

【關鍵詞】偵查權;合理配置;涉稅案件

【作 者】劉為軍

【作者單位】中國人民公安大學

【正文語種】中 文

偵查權是偵查所表現出來的一種權能。從實際存在的偵查權現象出發，完全可以在

多種角度上對偵查權進行界定。① 張步文：《刑事偵查權研究》，中國檢察出版

社2007年版，第27-35頁。但不管如何概括，對偵查權的完整理解，總是和偵

查行為相聯系，且至少應當能夠回答以下三個問題：一是哪些主體可以實施偵查行

為，即偵查主體的外延；二是偵查主體可以實施哪些偵查行為，即偵查權的內容；

三是偵查主體可以在何種條件下實施限定的偵查行為，即偵查權運行的條件。以上

問題，都關系著偵查權的配置，并且包含著配置的兩大最核心問題：誰是最合適的

偵查權主體以及應賦予偵查權主體的權力限度。為了論述的方便，本文所指的偵查

權配置，是偵查權在不同機關之間以及同一機關內部不同部門之間的劃分，前者如

據，如監獄管轄在監獄內部發生的案件，軍隊保衛部門偵查在軍隊內部發生的案件，

大致是屬人管轄為主的分工模式。① 屬人原則在軍地互涉案件的管轄方面表現最

為明顯，除涉及軍事秘密或需要合并偵查，現役和普通公民的共同犯罪案件，

自領域內對數量有限的特定案件行使偵查權。相應地，國家在公安機關的人力、物

力、財力等配備也是最為強大的。不過，這些主體相互之間沒有隸屬關系。刑事訴

訟法第4條規定“國家安全機關依照法律規定，辦理危害國家安全的刑事案件，

行使與公安機關相同的職權”，第225條規定“軍隊保衛部門、監獄辦理刑事案

件，適用本法的有關規定”，等等，都足以說明這些主體是平等的偵查主體，對自

己所管轄的案件進行偵查時所享有的實際權能也相差無幾。雖然檢察機關有權對其

他偵查主體的偵查活動進行監督，但從事監督時的檢察機關是以法律監督機關而非

偵查機關身份出現的。

偵查主體在偵辦案件時的獨立性和平等性，是擺脫外界干涉和實現權責自負的重要

保障，但在實際運作過程中很難避免出現一些問題。例如，公安機關受理的案件中，

有時涉及檢察機關管轄的案件，而檢察機關立案管轄的案件也往往涉及應由公安機

關管轄的案件；又如公安機關在辦理經濟犯罪案件時，往往能夠發現賄賂罪的證據

線索等等，根據刑事訴訟法的有關規定，應該按照移交程序處理，即使不出現“該

交不交、自行處理”或“不及時移交”等違法現象，這種移交程序本身就延誤了調

查取證的最佳時機，加上官僚主義作風日盛，給各自工作帶來一系列難以挽回的消

極影響。① 何詩揚：《論偵查權的優化配置》，載《法學論壇》2008年第5期。

言之，法律設定偵查主體時應考慮其完成任務和承擔責任的現實能力。亦有學者認

為，偵查權的優化配置應遵循人權保障、控辯平衡、資源整合、權力受制等原則。

③ 譚世貴：《論偵查權的配置與制約》，載《汕頭大學學報（人文社會科學版）》

2008第6期。這些原則為偵查權配置所設定的標準較多，即由某主體承擔偵查權

將比其他主體更能實現保障人權責任，更能整合各種資源，偵查權更易受到監控。

這些標準觸及到了偵查權配置的核心，但闡述不夠全面，且過于簡略。

我們認為，偵查權配置的目的是為了更好地行使偵查權，實現打擊犯罪和保障人權

方面的雙贏，這些要求可以轉化為對偵查效率和偵查公正的雙重訴求。據此，偵查

的效率和偵查的公正是偵查權設置時應加以考慮的最核心要素：

一方面，配置偵查權時應考慮偵查的效率。偵查行為是法律行為，但同時也是經濟

活動。作為經濟活動，偵查行為受制于偵查資源的有限性，必須遵循效率理念，力

求以盡可能少的資源投入獲得盡可能大的偵查收益（主要是偵破率）。配置偵查權

時必須充分考慮偵查行為的法律性和經濟性，必須保證配置之后的偵查權行使合乎

經濟原則。為此，在決定賦予某個機關某項偵查權時，必須審查待授權機關的機構

結珍譯，中國政法大學出版社1999年版，第377頁。在日本，除警察和檢察官

享有偵查權以外，還有大量人員也享有一定范圍的偵查權，如監獄長或分監長以及

其他監獄職員、森林管理署的職員、擔負公有林業事務的北海道官員、船長和其他

職員、皇宮護衛官、日本國有鐵道的負責人員或職員、擔負取締狩獵事務的都道府

縣官員、勞動基準監督員、船員勞務官、海上保安官和海上保安官補、麻醉藥品取

締官和麻醉藥品取締員、郵政監察官、礦務監督官、漁業監察官和漁業監督員、自

衛隊警務官和自衛隊警務官補、國稅廳監督官等。① [日]伊藤榮樹：《日本檢察廳

法逐條解釋》，徐益初、林青譯，中國檢察出版社1990年版，第42-43頁。而

在美國，聯邦層面享有偵查權的執法機構就達六十余個。② 何家弘主編：《中外

司法體制研究》，中國檢察出版社2004年版，第111頁。

我國偵查權配置的現狀本身就是偵查專門化發展到一定階段的結果。就這一規律而

言，公安機關之外的其他偵查機關都具有一定的專業屬性，如軍隊保衛部門和監獄

主要負責系統內發生的刑事案件的偵查，帶有非常鮮明的“行業色彩”。而公安機

關內部下設的眾多而且仍然有繼續細分趨勢③ 偵查權細分的典型例子如現在許多

地方在公安機關刑偵部門下設的專業隊上，比如打黑專業隊、打拐專業隊等。檢察

院系統近些年對瀆職侵權犯罪偵查機構的強化和升格也能反映出偵查專門化的特征。

的專業性偵查機構，更足以說明偵查專門化對偵查權配置的深刻影響。可以想見，

之間的內耗和摩擦，從而難以形成打擊職務犯罪的合力。”④ 譚世貴：《論偵查

權的配置與制約》，載《汕頭大學學報（人文社會科學版）》2008年第6期。我

們并不完全贊同這種看法，但這種看法至少說明一點：不經科學論證且表現得過于

隨意的偵查權細分，不但無助于效率的提高，還會變成效率的障礙。所以，偵查權

也非只能分不能合。過度的專門化將導致偵查機關應對犯罪方面的眾多困難。正因

為如此，有些國家在經歷專門化進程后又出現向一般化回流的趨勢。⑤ 何家弘：

《外國犯罪偵查制度》，中國人民大學出版社1995年版，第111-112頁。

偵查權分也好，合也好，背后都是對偵查效率的追求，都是實現對有效資源的最大

利用，需要考察當時的具體社會背景和偵查主體自身承受能力，綜合權衡。換個角

度講，我們也沒有必要只尋求某機構偵查權的單向擴大或縮小，如有需要，完全可

以對同一機構同步進行擴權與限權。⑥ 在這一點上，瑞典的經驗是值得我們注意

的。在近些年的改革方案中，瑞典檢察權的擴大和限縮是同步進行的，檢察機關對

某些案件的偵查權被要求出讓給警察機關，但是同時又強化了檢察機關在偵查案件

時對警察的指揮權以及警察的支援義務。參見陳琴、劉為軍：《瑞典的檢警關系及

發展趨勢》，《中國刑事法雜志》2009年第3期。

另一方面，配置偵查權需要考慮對偵查公正的訴求。偵查權是一種國家權力，人們

嚴格說來，偵查主體之間以及主體內部對偵查權的配置并非實現偵查公正的最重要

因素，但由合適的偵查權主體實施偵查，并彰顯對該主體的監督和控制，對促進個

案公正大有裨益。因此，偵查權配置時必須將對偵查權的制約因素納入考量范圍。

除在偵查機關之外，他必須考慮機構改革產生的經濟成本，以及觀念變革、與現行

政治、行政、司法體制相銜接等各種因素。如果改革的成本太大，而預期的收益并

不明顯，那么決策者將轉向維持現狀，或者對現狀進行微調。因此，新的權力配置

模型必須同時具備可操作性或現實可行性。

假定偵查權內容不變，偵查權的配置可以有以下幾種方式：一是將本來由某偵查主

體享有的偵查權交由另一偵查主體，例如1996年刑事訴訟法修改時把原屬檢察院

的經濟犯罪偵查權轉交公安機關；二是新設偵查主體，海關緝私局即屬于此類；三

是同一偵查主體內部增設、調整具體偵辦案件的機構。例如公安機關內部經偵、證

券犯罪偵查分局、禁毒、網絡監察等部門的設立以及刑偵、治安部門之間在案件管

轄權上的調整。四是偵查權的歸集，即將分散在不同部門的偵查權歸口至同一個機

構。

偵查權的重新配置極為復雜。對每類案件的偵查權配置進行重新評估都需要開展大

偵處、偵查科、稅偵辦公室、打擊涉稅犯罪辦公室等，不一而足。在工作模式上，

各地的做法也不盡相同，有的由公安機關獨立辦案，有的則由駐稅務機關獨立辦案，

還有的由公安機關與稅務機關聯合辦案。① 徐震：《涉稅犯罪案件偵查機制研

究》，載趙永琛等主編：《偵查論叢（第1卷）》，法律出版社2003年版，第

373頁。管轄與偵辦體制不順，嚴重影響了偵查職能的發揮。

其次，公安機關在偵查取證上嚴重依賴稅務機關，客觀上增加了不少辦案環節，也

增加了監督的難度。公安機關立案偵查的稅務犯罪案件主要來源有二，即稅務機關

的移交和公安機關自己直接受理。實踐中，公安機關偵辦的大部分涉稅案件都是稅

務機關移交的。在此過程中，公安機關受理案件的數量受到了稅務機關的極大制約。

由于公安機關難以直接監督稅務機關，再加上地方保護和部門保護現象的存在，因

此很難避免許多涉稅案件被稅務機關以罰代刑，擅自行政處理而不移交公安機關偵

查。② 張光全等：《公安機關打擊涉稅犯罪工作存在的問題及對策》，載《遼寧

行政學院學報》2001年第5期。

再次，盡管公安機關有一支專門的經濟犯罪偵查隊伍，但是由于許多涉稅案件都屬

于新型案件，公安機關在這一領域的偵查經驗相對欠缺。涉稅案件的偵查需要應用

揮，并接受公安部長之協調。

第二種模式：借鑒本國林業、鐵路警察的設置模式，由公安、國稅總局統籌，在各

級國稅局建立稅務警察，統管國稅、地稅警務，業務上受公安部領導。

第三種模式：在公安系統內部組建稅務警察，專司涉稅事項，統管國稅、地稅警務。

總的看來，第一種模式下的稅務警察脫離于公安機關、稅務機關之外，自成一體，

不利于與公安、稅務機關的協調，在短時間難以具備組建這樣一套體系內的物質、

人力等條件；第二種模式借鑒了鐵路、林業等部門下設偵查機構的成功經驗，但是

這一模式沒有注意到鐵路公安機關與涉稅犯罪偵查機關之間的差別，它們與地方

（或普通）偵查機關在管轄權劃分時有著不同的依據。鐵路公安機關等的偵查權實

際上仍然是一般管轄權，而涉稅犯罪偵查機關的偵查權是專門偵查權，二者差異十

分明顯。更何況，由公安機關在稅務機關內部設立一套獨立的偵查機構，稅務機關

無權主動調遣，實際上仍然無法發揮稅務機關在涉稅犯罪偵查中的優勢；第三種模

首先，賦予稅務機關偵查權，有利于發揮稅務機關的優勢，提高偵查效率。

偵查權合理配置的實質就是把權力交給最適合的主體來行使。稅務機關是行使國家

稅收管理權的機關，法律法規已經賦予了稅務機關諸多具體權力。這些權力使稅務

機關有能力了解轄區內納稅義務人的基本情況及其應納稅款和實際納稅情況，這些

處”或“以罰代刑”。

再次，賦予稅務機關偵查權，符合偵查專門化的現實要求，有利于提高破案率，尤

其是重大犯罪案件和疑難犯罪案件的破案率。專門化最主要的弊端在于它比一般化

偵查需要更多的人力，① 何家弘：《外國犯罪偵查制度》，中國人民大學出版社

1995年版，第39頁。賦予稅務機關偵查權，對現有稽查隊伍進行有效轉化，可

以規避這一弊端。

（三）涉稅案件偵查權重新配置的立法配套措施

由稅務機關行使涉稅案件偵查權，是解決我國涉稅犯罪偵查領域內諸多問題的良策。

但稅務機關偵查權的高效實現，有賴于偵查權運行機制的合理設計。為此，我們建

議修改現行刑事訴訟法和稅收征收管理法，從立法上明確授權稅務機關以涉稅案件

議把目前設于國稅系統的稅務稽查部門改組為稅務警察機構，在國稅總局設稅務警

察總部，在各省設分支機構，實行垂直領導，同時行使涉稅案件的行政調查權和偵

查權。這種設置與公安機關的治安部門、禁毒部門等相似，兼有行政調查和偵查兩