晚清財政制度變革

課題論文

財稅制度現(xiàn)代化的開端：

晚清財政制度變革

姓 名：

院(系)別： 經(jīng)濟學院

專 業(yè)： 經(jīng)濟史

學 號：

2014年12月

摘 要

清朝財政到嘉、道年間已因多年來收支失衡，形致拮據(jù)。1840年鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，戰(zhàn)

費支出浩大；戰(zhàn)敗后，英國侵略者借機敲榨巨額賠款，加重了清政府財政困難。內(nèi)外交

困，財政改革勢在必行。

無論財政改革抑或革命，經(jīng)濟實力和財政管理體制的調(diào)整都起著十分重要的作用，

而在中國最后一個封建王朝覆滅的過程中，與經(jīng)濟緊密聯(lián)系的財政和與改革緊密聯(lián)系的

官吏，二者有機結(jié)合的財政管理體制改革無疑對晚清及后來中國政治經(jīng)濟社會的動態(tài)發(fā)

展影響巨大。本文試圖分析晚清時期財政制度、財政收支狀況，探討晚清中央政府財政

管理體制改革的“勢在必行又難行”、中央和地方財政管理體制的調(diào)整，晚清各種勢力

矛盾的激化，及財政變革深層原因和對其歷史教訓的思考。

關(guān)鍵詞：財政制度；財政收支；財政變革

ABSTRACT

Qing finances to Kerry, said years have been due to years of payments imbalances,

shape-induced constraints. 1840 Opium War, fighting huge expens; after the defeat of the

British invaders took the opportunity to blackmail a huge indemnity, incread the Qing

government financial difficulties. External and fiscal reforms.

Whether fiscal reform or revolution, the adjustment of economic strength and financial

management system plays an important role, and the last feudal dynasty fell in the process,

and cloly linked to the financial and economic reform in clo contact with officials in

China, the two combine the financial management system is undoubtedly the late Qing

Dynasty and later the dynamic development of China's political economy and society a

tremendous impact. This paper attempts to analyze the financial system, fiscal balances the

late Qing Dynasty, the late Qing to explore the central government financial management

reform "imperative and hard-line", the central and local financial management system of

adjustment, the various forces in the late Qing Dynasty contradictions intensification, and the

underlying caus of the financial reform and ponder their history lessons.

Keywords: Financial institution; financial revenue and expenditure; financial reform

目 錄

第一章緒論 ..................................................................................................................... 1

1.1背景 .......................................................................... 1

1.2文獻綜述 ...................................................................... 1

1.2.1國內(nèi)綜述 .................................................................. 1

1.2.2國外綜述 .................................................................. 2

1.3主要內(nèi)容和實現(xiàn)意義 ............................................................ 2

1.3.1主要內(nèi)容 .................................................................. 2

1.3.2現(xiàn)實意義 .................................................................. 2

第二章內(nèi)外交困的晚清財政變革 ................................................................................... 4

2.1晚清時期財政收支狀況 .......................................................... 4

2.2晚清財政結(jié)構(gòu)變革 .............................................................. 4

第三章晚清財政變革的原因及歷史教訓 ........................................................................ 6

結(jié) 束 語 .......................................................................................................................... 7

參考文獻 .......................................................................................................................... 8

第一章 緒論

1.1背景

清朝初年，由于明末王朝四十多年的殘酷統(tǒng)治和滿洲貴族的屠殺劫掠，中國經(jīng)濟一

片蕭條。清軍入關(guān)后，為鞏固其統(tǒng)治，在財政方面制定了一些有利于其長遠利益的措施：

一方面對反清勢力采取嚴厲打擊政策；另一方面．又逐步采取了一些有利于緩和階級矛

盾、民族矛盾和有利于社會經(jīng)濟恢復的措施，尤其在賦稅方面制訂了一些懷柔政策。當

時財政的主要收入為田、漕、鹽、關(guān)四項，其他雜賦所占的比重不大。四項之中，尤以

地丁最為重要，約占全部歲入的2／3。其次則為鹽課。經(jīng)過百余年的統(tǒng)治，清朝的財政

收入和財政支出都有增長，但相對于當期的西方各國，增長幅度明顯緩慢。

在中國財政史上，出現(xiàn)過勞役、實物和貨幣三種不同形式的賦稅形式，這三種形式

雖然直到清末依然存在，但在不同時期、不同形式的賦稅在財政中的地位顯然是不同的。

到清代，貨幣形式的賦稅最終取代了勞役和實物形式而占據(jù)主導地位，除了社會經(jīng)濟條

件的成熟之外，貨幣賦稅比較勞役、實物有著明顯的優(yōu)點構(gòu)成了這一取代進程的內(nèi)在邏

輯。清朝財政是一個高度發(fā)展了的貨幣化財政，這個財政貨幣化的過程一直延續(xù)到鴉片

戰(zhàn)爭以后，這個基本特點對于近代經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。經(jīng)過太平天國時期南

方六省的漕糧改折以及庚子以后江浙漕糧的改折，實物收入已在清朝財政中微乎其微

了，而當時中國農(nóng)村經(jīng)濟的商品化程度恐怕不會超過20％。清政府的財政收人貨幣化程

度遠遠高于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入的貨幣化，必須憑借國家的強制力迫使農(nóng)民向市場拋售農(nóng)產(chǎn)品

以供納賦。

1.2文獻綜述

1.2.1國內(nèi)綜述

清末財稅制度的研究集中在20 世紀后。吳廷燮的《清財政考略》（1914 年鉛印本）

是國人從整體上研究清代稅制的第一部著作。1917 年商務(wù)印書館出版的王振先的《中

國厘金問題 》是國內(nèi)學者研究厘金問題的第一部著作，受到同時代的國外學者的注意，

如木村增太郎的《中國財政論》（東京大阪屋號書店 1927 年版）就引述過王氏的著作。

羅玉東的《中國厘金史》（商務(wù)印書館 1936 年版）則是 20 世紀上半葉最具代表性

的清代厘金問題領(lǐng)域的研究著作。

在一些通史性著作中，對清末稅制也有專門的論述。如劉秉麟的《中國財政小史》

（商務(wù)印書館 1931 年版），對《賦役全書》、《奏銷冊》等賦稅冊籍以及田賦、鹽稅、

關(guān)稅、雜稅等都有簡要的敘述。在論文方面，夏鼐的《太平天國前后長江各省之田賦問

題》（《清華學報》1935年 10 卷 2 期）、梁方仲的《田賦史上起運存留的劃分與道路遠

近的關(guān)系》（《人文科學學報》1942 年 1 卷 1 期）、李文治的《清代屯田與漕運》（《學

原》1948 年 2 卷 2 期）是田賦、漕運方面的代表作。湯象龍的《民國以前關(guān)稅擔保

之外債》（《中國近代經(jīng)濟史研究集刊》1935 年 3 卷 1 期）與《光緒三十年粵海關(guān)的

改革》（《中國近代經(jīng)濟史研究集刊》1935 年 3 卷 1 期）則是兩篇專門研究清末關(guān)稅

1

的力作。 新中國成立后，對清末稅制的研究陷入低谷。在著作方面，主要有彭雨新的

《清代關(guān)稅制度》（湖北人民出版社 1956 年版）。論文則有湯象龍的《鴉片戰(zhàn)爭前夕中

國的財政制度》（《財經(jīng)科學 》1956 年第 1 期）、彭澤益《十九世紀五十至七十年代

清朝財政危機和財政搜刮的加劇》（《歷史學》1979 年第 2 期）為代表。 進入 80 年

代以后，清末稅制的研究成果層出不窮。如孫翊剛、董慶錚主編的《中國賦稅史》（中

國財政經(jīng)濟出版社 1987 年版）、北京經(jīng)濟學院財政教研室編寫的《中國近代稅制概述》

（北京經(jīng)濟學院出版社，1988）、陳支平的《清代賦役制度演變新探》（廈門大學出版社

1988 年版）、殷崇浩等的《中國稅收通史》（光明日報出版社 1991 年版）、鄭學檬主

編的《中國賦役制度史》（廈門大學出版社 1994年版）、周志初的《晚清財政經(jīng)濟研究》

（齊魯書社，2002）都從整體上對清代的稅收制度的變化予以充分的注意。

1.2.2國外綜述

對于清末稅收制度的研究，最早可以追溯到 19 世紀末，時任上海領(lǐng)事的英國人哲

美森撰寫的《中國度支考》（上海廣學會，1897）中首次介紹了中國的各項稅收制度，

如海關(guān)洋稅、新關(guān)洋稅、常關(guān)稅、土藥稅、雜稅等。該書的史料價值很高，在劉錦藻的

《清朝續(xù)文獻通考》中卷六十六，《國用四》和卷六十八，《國用六》均有所引用，并稱

其記述“外人信為無誤”。對清末稅制的關(guān)注也是外國（地區(qū)）專家學者研究的重要視

角。除了哲美森的《中國度支考》，在日本有日野勉的《清國鹽政考》（東亞同文會，1905）、

吉田虎雄的《中國關(guān)稅及厘金制度》（東京北文館，1915）、高柳松一郎的《中國關(guān)稅制

度論》（京都內(nèi)外出版株式會社，1920）、木村增太郎的《中國的厘金制度》（東京東亞

事情研究會，1926）、佐伯富的《清代鹽政之研究》（東洋史研究會 1956 年版）、重田

德的《清代社會經(jīng)濟史研究》（巖波書店 1975 年版）、岡本隆司的《近代中國與海關(guān)》

（名古屋大學出版會 1999 年版）等。在歐美有 E.G. 比爾的《厘金的起源 ——

1853-1864》（麻省坎布里奇，哈佛大學 1958 年版）、英國人萊特的《中國關(guān)稅沿革

史》（姚曾廙譯，三聯(lián)書店 1958 年版）、王業(yè)鍵的《中華帝國的田賦》（麻省坎布里奇，

哈佛大學 1973 年版）等。在臺灣地區(qū)有何烈的《厘金制度新探》（臺北中國學術(shù)著作

獎助委員會 1972 年版）、王業(yè)鍵的《中華帝國的田賦》（哈佛大學出版社 1973 年版）、

趙淑敏的《中國海關(guān)史》（臺北中央文物供應(yīng)社 1982 年版）、何漢威的《清末賦稅基準

的擴大及其局限》（《中央研究院近代史研究所集刊》1988 年版）等成果。

1.3主要內(nèi)容和實現(xiàn)意義

1.3.1主要內(nèi)容

文章首先從大體上闡述晚清時期的財政制度，利用數(shù)據(jù)對晚清時期的財政收支狀況

加以描述，進而對清政府自鴉片戰(zhàn)爭以來的財政制度變革加以概括，從而深入分析晚清

財政變革的真正原因和歷史教訓。

1.3.2現(xiàn)實意義

中日甲午戰(zhàn)爭是1894年7月末～1895年4月日本侵略中國和朝鮮的戰(zhàn)爭。甲午戰(zhàn)爭的

失敗固然和清政府在政治外交層面上的腐敗無能有關(guān)，但本質(zhì)上卻體現(xiàn)了一個失敗的財

2

政制度對國家政權(quán)的影響。在社會的轉(zhuǎn)折時期，現(xiàn)存的形式相繼隕滅，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问健?/span>

“社會的轉(zhuǎn)折總是包含著原有的財政政策的危機”。諾斯在追究西方世界的興起時也認

為，競爭中的民族國家，成敗的關(guān)鍵在于統(tǒng)治者面臨財政壓力時采取的所有權(quán)政策不同。

華裔學者黃仁宇在他的《中國大歷史》等著作中，也多次出色地運用這一方法，來解釋

中國歷史的變遷，認為中國緩慢衰落的歷史與“盛唐之后中國再無有效的稅收制度打開

局面”有關(guān)。因此，就有必要對晚清財政狀況進行深入分析。

第二章 內(nèi)外交困的晚清財政變革

2.1晚清時期財政收支狀況

鴉片戰(zhàn)爭是晚清財政發(fā)生危機的開始。在戰(zhàn)爭以前，主要依賴于田賦收入的清朝政

府財政尚能維持，政權(quán)也因此穩(wěn)定。表現(xiàn)在財政收支上，每年都能有所結(jié)余。但戰(zhàn)爭一

爆發(fā)，軍費、賠款立刻使清朝財政顯露出固有的弱點，即主要歲入田賦沒有什么彈性，

財政收入增長的空間不大。從戰(zhàn)爭爆發(fā)的道光二十年(1840年)到道光二十九年(1849

年)9年時間里，只有一年財政結(jié)余。常年財政收支的緊張狀況，還不足以顯示鴉片戰(zhàn)爭

后1O年內(nèi)清朝財政問題的嚴重性。除常年財政虧空外，1O年間還有例外支出8000萬兩，

盤查省庫等虧空1543萬兩。

太平軍起義(1851-1864)爆發(fā)后，清政府軍費開支激增，稅源大量減少(稅收的重要

來源地長江地區(qū)成為戰(zhàn)區(qū))，財政危機更加嚴重。1821至1834年，戶部平均庫存銀兩為

2000萬兩，1850年下降到不足200萬兩，而下表2顯示，在1853至1858年間，戶部結(jié)存的

銀兩竟然只有1O萬兩左右，1858年更降到5萬多兩。

甲午戰(zhàn)爭及對日賠款，將本已得到一段時間恢復的清政府財政，再一次推向危機之

中。由于戶部檔案被八國聯(lián)軍戰(zhàn)火毀滅，難以得到較可靠數(shù)字，只能用當時掌管海關(guān)的

英國人赫德的調(diào)查數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，1895至1901年期間，清政府歲人總數(shù)約為8800萬兩

白銀，而歲出為10100多萬兩白銀，每年虧空高達1300萬兩。1894至1899年5年間戶部庫

存白銀，除1897年外，有4年大大低于1894年之前的儲銀水平，1898年戶部儲銀不足4O

萬兩，只有1891年的36.5%。當時的財政危機狀況可見一斑。

八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭，把清政府財政推向崩潰的邊緣。庚子賠款總額高達4.5億兩，

39年本息共計9.8億兩。1903年清財政收人為10492萬兩，支出13492萬兩，虧空額達3000

萬兩；1910年預算收人為2.97億兩，支出為3.39億兩，虧空額達4169萬兩，比1903年又

增加了1000萬兩。

2.2晚清財政結(jié)構(gòu)變革

晚清財政一次次遇到危機，迫使清政府不斷去尋找財源，彌補虧空，維持大一統(tǒng)中

央集權(quán)政權(quán)的存在。鴉片戰(zhàn)爭后的財政危機，清政府彌補虧空的方法是大開捐輸事例(賣

官鬻爵)和要求商人報效捐款，來暫時挽救財政危機，所得收入彌補了虧空總額的一半

多(55.5% )。但顯然，這些臨時性的措施，只能在短期內(nèi)奏效，不能解決根本問題，還

會帶來吏治的腐敗和社會風氣的腐化。1848年開始對傳統(tǒng)財政收入中的票鹽制度、地丁

錢糧和漕政進行整頓，也因種種原因半途夭折。這十年間，有些現(xiàn)代氣息的是，來自于

商品進出口貿(mào)易的關(guān)稅收入，在財政收入中的地位越來越重要。關(guān)稅收入1843年之前，

稅額很小，基本上歸地方政府和征收者支配；1843年之后，大部分收歸中央，到1850年

前后，已超過300萬兩，約占清政府財政收入的13%。

太平軍起義期間，政府應(yīng)付財政危機的措施主要有：捐輸、鑄發(fā)大錢、舉債、創(chuàng)辦

厘金。捐輸是老調(diào)重彈，在1851年開捐時確實增加了不少收入，但此非長久收入，兩年

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后就銳減至可有可無的地步。鑄發(fā)大錢，實際上是收通貨膨脹稅，嚴重損害經(jīng)濟，受到

商民抵制，1853年開鑄，1859年就被迫基本上停止。政府舉債(以外債為主)，雖古已有

之但確實罕見，是晚清財政中的新事物。但清政府發(fā)行的內(nèi)債，大多伴隨著勒索和攤派，

只能救一時之急，始終在收入中不占重要地位，也激化了社會矛盾。而且債務(wù)畢竟是需

要歸還的，其收入只能救急，不能長期依靠。屬于晚清財政收入中的創(chuàng)新形式是在1853

年創(chuàng)辦了厘金，一種針對內(nèi)貿(mào)、值百抽一(稅率1%)、在過關(guān)卡時征收的稅。厘金和關(guān)稅，

這兩種針對商品貿(mào)易的稅收，共同形成了甲午戰(zhàn)爭前清政府新的財政收入形式。

甲午戰(zhàn)爭后的清政府，應(yīng)付財政危機的只有向外國3次借款、在國內(nèi)息借商款、壓

縮開支、整頓財政(將一部分地方財政權(quán)收歸中央)等辦法，除了息借商款這種開始有些

正規(guī)的內(nèi)債形式有點新意，已無新招可支，惟有加重錢糧徭役，造成民怨很大。庚子事

變之后，面對嚴重的財政危機，清王朝除了以關(guān)稅、鹽稅為擔保大舉外債之外，幾乎所

有重大的籌款措施，都是通過向地方攤派進行的，而地方只能再向老百姓搜刮。財政危

機帶來嚴重的社會危機。清朝的滅亡，財政破產(chǎn)肯定是重要原因之一。

到了光緒后期，清政府開始整理財政，并于光緒三十四年頒布《清理財政章程》，

規(guī)定在戶部以下設(shè)清理財政處，職責之一是審核中央和地方的預決算報告，匯編國家預

算；各省成立清理財政局，主要為擬定各該省收支章程，造送各該省預決算報告冊；宣

統(tǒng)二年正月，擬定《預算冊式及例言》，規(guī)定預算年度，并于宣統(tǒng)二年、三年，分別編

制出宣統(tǒng)三年、四年全國預算，第一次編成近代形式的預算。另外，清王朝還提出了統(tǒng)

一國庫辦法，在北京設(shè)總庫，各省設(shè)分庫，省下地方設(shè)支庫，國庫由大清銀行經(jīng)理，國

家收支全部匯總國庫。

第三章 晚清財政變革的原因及歷史教訓

可以看出，清朝晚期財政變革是被動的，且向現(xiàn)代財政手段的過渡是片面的，畸形

的。綜合上述分析，可以從中得出其深層原因：

首先，晚清財政變革是內(nèi)外因素共同推動的。在內(nèi)部，由于吏制腐敗和封建制度的

頑固性，政府并不能根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的要求調(diào)整財政制度。導致人民不堪忍受，

紛紛反抗，較大規(guī)模的斗爭如太平天國起義和辛亥革命，給本已搖搖欲墜的晚清財政雪

上加霜。由于開支增加，為減少中央財政的壓力，伴隨攤賠等做法稅收主權(quán)下放，使得

各地各自為政，不但整個賦稅制度無法與近代經(jīng)濟相適應(yīng)，而且中央財政也失去了抵御

外侮的能力。盡管中央、地方都想增加財力，卻都在加重賦稅，結(jié)果只能引起內(nèi)亂。而

晚清財政危機的直接因素是白銀外流導致銀根緊張，這是歐洲列強用鴉片打開，并用火

炮和工業(yè)品輸出強化的結(jié)果。同時，還存在著主觀的原因：大量賠款、舉借外債，并將

一部分財政主權(quán)拱手讓于外國入侵者（如海關(guān)關(guān)稅）使整個國家的財力減弱。而清政府

為繼續(xù)支撐其財政又不可能不依靠外債。于是，中國在中外財政關(guān)系中的不獨立，進一

步削弱了抗抗外強入侵的能力，增加了晚清統(tǒng)治的反動性和晚清社會的半殖民地性。

其次，通貨膨脹迫使清政府不斷尋找新財源，擴大財政規(guī)模。在自然經(jīng)濟環(huán)境下形

成的清朝財政制度，隨著商品市場經(jīng)濟的發(fā)展和中國經(jīng)濟日益卷入到世界資本主義市場

體系中以后，它的不適應(yīng)性日益暴露出來。撇開晚清的內(nèi)憂外患所造成的財政支出大幅

度增加不論，就是這種物價和金融的壓力，也足以迫使清王朝加速它的財政規(guī)模的擴大。

從1895年到1911年，清朝財政規(guī)模由l億兩擴大至3億兩，也正是物價上漲最為猛烈和銀

價下跌最為迅速的時候。在我們譴責清政府的種種倒行逆施時，不應(yīng)該忽視清末財政擴

張中的這種必然因素，正是這種必然因素使中國國家的財政由封建走向近代，而近代國

家乃至現(xiàn)代國家是不能無視財政收支的市場風險的。清末政府對于幣制問題的重視，這

也是一個重要原因。

再者，對新興工商業(yè)主的課征刺激了清朝財政收入制度的發(fā)展。中國自秦漢以來，

就建立了高度集權(quán)的封建專制制度，到清代達到了一個新的高峰。在這種政治框架內(nèi)，

統(tǒng)治者排斥了封建特權(quán)階層以外的其他社會集團參與政權(quán)，更無須資產(chǎn)階級在資金、人

材和知識方面的支持。重農(nóng)抑商的經(jīng)濟思想雖然指導著封建國家的經(jīng)濟政策，但是，在

財政上卻恰恰相反，即國家的主要財政收入是田賦而不是工商稅收。這種情況到了太平

天國以后才發(fā)生重大變化。厘金、關(guān)稅和鹽稅三大收入成為新的財政支柱。但中國向來

結(jié) 束 語

考察這段歷史及其成敗得失主要的目的還在于以史為鑒。清末，作為近代中國財政

稅收制度現(xiàn)代化的開端，所體現(xiàn)出來的歷史特征，對于我國當前正在進行的稅制改革

具有相當重要的借鑒意義。如何對清末財政改革的原因和歷史經(jīng)驗的總結(jié)，是本文最

后試圖探尋的歷史規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律。參考內(nèi)外交困的清末財政改革的經(jīng)驗教訓，可以

從稅收體制、制度和管理三個方面對下一步中國稅收改革的方向提供思考問題的視角。

目前中國的稅收體制在政府級次和稅種劃分上存在較大的問題，應(yīng)該在規(guī)范行政體制

的前提下重新劃分中央和地方政府的稅權(quán)。在稅制建設(shè)方面，可以考慮穩(wěn)定商品流轉(zhuǎn)

稅基礎(chǔ)上逐步提高直接稅比重，在稅系內(nèi)部作結(jié)構(gòu)性調(diào)整改革。稅收管理改革亟待解

決的是機構(gòu)設(shè)置的問題，應(yīng)改變現(xiàn)有國地稅機構(gòu)分設(shè)的做法，借鑒歷史和外國的經(jīng)驗，

按照稅種來設(shè)置機構(gòu)，以期實現(xiàn)高效率、專業(yè)化管理。

參考文獻

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