29區(qū)域規(guī)劃的綜合性和整體性

2023年12月29日發(fā)(作者：遠(yuǎn)程繼續(xù)教育)

29區(qū)域規(guī)劃的綜合性和整體性

29.1區(qū)域規(guī)劃的綜合性

區(qū)域發(fā)展涉及自然、人文、社會、經(jīng)濟等諸多要素，每一要素的變動，都可能對區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生較大影響，在多因素作用基礎(chǔ)上制定的區(qū)域規(guī)劃當(dāng)然應(yīng)當(dāng)有綜合性。一方面規(guī)劃的內(nèi)容廣泛，是人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境等問題的綜合，也是速度、效益、平衡等問題的綜合，另一方面區(qū)域規(guī)劃在思想方法上具有系統(tǒng)性。區(qū)域規(guī)劃要統(tǒng)一安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性建設(shè)布局、環(huán)境整治等對策，盡量使各部門、各地區(qū)在發(fā)展中相互協(xié)調(diào)。同時，區(qū)域規(guī)劃需要多學(xué)科和多種專業(yè)的配合，并加強對規(guī)劃方案的綜合分析和綜合協(xié)調(diào)工作。

區(qū)域規(guī)劃的綜合性主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

（1）規(guī)劃內(nèi)容廣泛，涉及區(qū)域內(nèi)的各個部門、各個方面，對區(qū)域內(nèi)各系統(tǒng)、各組成要素進行全面的考慮，對社會經(jīng)濟各部門進行統(tǒng)籌安排，在綜合各部門、各行業(yè)專業(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上對區(qū)域的整體發(fā)展做出統(tǒng)一決策。

（2）規(guī)劃思維方法，著重全面權(quán)衡利弊，綜合評價、綜合分析論證，強調(diào)各部門之間、各地區(qū)之間的相互協(xié)調(diào)，彌補單一部門、專項論證的不足。

（3）規(guī)劃方案的決策，是多方向、多目標(biāo)、多方案比選的結(jié)果。區(qū)域空間布局方案都不會是唯一的，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)特別注重發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，最后規(guī)劃方案的決策往往是在多方面、多目標(biāo)、多方案的綜合比較中遴選出來的。

（4）工作隊伍，一般都由多個專業(yè)、多個部門的成員綜合而成。

以區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃為例，一個完整的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃是一個區(qū)域在發(fā)展經(jīng)濟過程中的思路、目標(biāo)和政策，并在此指導(dǎo)下制定實施的細(xì)則和步驟。系統(tǒng)性包括綜合性。區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃涉及區(qū)域內(nèi)的各種因素和各產(chǎn)業(yè)部門，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是這些因素和部門綜合作用的結(jié)果，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃是綜合作用的體現(xiàn)。區(qū)域經(jīng)濟是一個系統(tǒng)，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃也是一個系統(tǒng)，如圖1所示。

區(qū)域經(jīng)濟總體規(guī)劃分區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃分部門的發(fā)展規(guī)劃分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃ABC區(qū)區(qū)區(qū)…域域域…規(guī)規(guī)規(guī)劃劃劃社會教通科電交管育訊技力通理部部部部部部門門門門門門房制旅服農(nóng)地造游務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)業(yè)業(yè)圖1 區(qū)域經(jīng)濟總體規(guī)劃的規(guī)劃系統(tǒng)

29.2區(qū)域規(guī)劃的整體性

系統(tǒng)的整體性原則，是區(qū)域規(guī)劃必須遵從的最重要最基本的指導(dǎo)原則。區(qū)域規(guī)劃的目的是為了獲得區(qū)域經(jīng)濟、科技、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)整體功能的最優(yōu)化。任何區(qū)域都是一個具有整體性的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的構(gòu)成要素、結(jié)構(gòu)層次，以及整體與局部、局部與局部的關(guān)系，系統(tǒng)優(yōu)化與子系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)系等，都和系統(tǒng)的整體性密切相關(guān)。因而只有處理好這??……

些關(guān)系，才能達(dá)到區(qū)域規(guī)劃的預(yù)期目的。

29.2.1整體性功能的構(gòu)成基礎(chǔ)

區(qū)域規(guī)劃是對某一區(qū)域中長期發(fā)展前景的研究以及對該區(qū)域進行具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、整體性、長遠(yuǎn)性的總體部署和安排。根據(jù)不同的目的、任務(wù)和對象，可以有不同的規(guī)劃，如經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、能源規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等。而這里所說的規(guī)劃，是指對一個區(qū)域的經(jīng)濟、科技和社會的綜合發(fā)展規(guī)劃。

系統(tǒng)整體性功能的實現(xiàn)基礎(chǔ)是組成系統(tǒng)的各要素。其體說來，一個綜合發(fā)展規(guī)的基本構(gòu)成，包括經(jīng)濟增長、科技進步、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境四個方面。前三者研究人工系統(tǒng)的發(fā)展，后者研究人工系統(tǒng)發(fā)展和自然系統(tǒng)的相依關(guān)系。在人工系統(tǒng)內(nèi)部，經(jīng)濟、科技、社會三要素相互作用，相互依存，相互制約。系統(tǒng)的整體功能就是通過它們之間的有機組合及協(xié)調(diào)發(fā)展來實現(xiàn)的。它們構(gòu)成了區(qū)域規(guī)劃整體性功能的基礎(chǔ)，偏廢或輕視任何一個方面的發(fā)展，都會造成嚴(yán)重的不良后果。

目前我國的區(qū)域規(guī)劃，大多數(shù)稱做“經(jīng)濟科技社會發(fā)展規(guī)劃”，有的還叫“經(jīng)濟科技社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”。但從內(nèi)容來看，相當(dāng)多的規(guī)劃名不符實。嚴(yán)格說來基本上是純經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，這表現(xiàn)在：片面追求經(jīng)濟發(fā)展的高指標(biāo)、高速度，把主要精力用在經(jīng)濟指標(biāo)的測算和制定高速發(fā)展經(jīng)濟的措施方面；經(jīng)濟指標(biāo)多而細(xì)，社會指標(biāo)少而粗，少量的人口、教育、科技等指標(biāo)也主要是用來推算經(jīng)濟指標(biāo)或點綴一下社會科技發(fā)展戰(zhàn)略；社會安定指標(biāo)、通貨膨脹指標(biāo)、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等幾乎沒有，生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃往往和經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自相矛盾；在縣級規(guī)劃中，對占人口80—90%的農(nóng)民的文化、教育、科技水平等素質(zhì)的提高，對具有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、家庭等層次的縣級經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的主體性等都認(rèn)識不足，以致發(fā)展戰(zhàn)略表現(xiàn)出很大的片面性。

我國區(qū)域規(guī)劃的這種純經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，同模仿國家戰(zhàn)略的模式有關(guān)。從國家發(fā)展戰(zhàn)略的實質(zhì)來看，客觀上也是一個重經(jīng)濟發(fā)展、輕社會發(fā)展的戰(zhàn)略。“翻兩番”的經(jīng)濟指標(biāo)是硬指標(biāo)，具有真正的戰(zhàn)略威力，它對于各級政府，既是行為的目的和指導(dǎo)也是政績的評價標(biāo)準(zhǔn)。而精神文明建設(shè)的社會指標(biāo)卻是軟指標(biāo)，對政府行為缺乏約束力，在這樣的發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，為了追求高速的經(jīng)濟增長，完成硬指標(biāo)任務(wù)，必然要大上快上新項目，搞“短、平、快”，不惜消耗大量資源來發(fā)展經(jīng)濟，而忽略效益、社會進步、技術(shù)進步等指標(biāo)。結(jié)果勢必導(dǎo)致社會的畸形發(fā)展：一方面經(jīng)濟高速發(fā)展了，另一方面社會環(huán)境卻惡化了；如人口失控、教育滑坡、政府行為變形、生態(tài)環(huán)境惡化、社會道德水準(zhǔn)下降等等。這樣，反而會阻礙整個經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

實踐證明，任何一個區(qū)域的發(fā)展，都不應(yīng)當(dāng)是純經(jīng)濟的發(fā)展，而應(yīng)該是包括社會、科技、文化在內(nèi)的綜合發(fā)展同時經(jīng)濟發(fā)展也并不意味著單是國民生產(chǎn)總值的增長或工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的提高。增長和發(fā)展是兩個互相區(qū)別又互相聯(lián)系的戰(zhàn)略概念。真正的經(jīng)濟發(fā)展，除總量和速度的增長以外，還應(yīng)包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制和經(jīng)濟制度等方面的進步。因此，我們在進行區(qū)域規(guī)劃對，一定要糾正偏重經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略思想，樹立經(jīng)濟，社會、科技全面發(fā)展的戰(zhàn)略思想，并且要有切實的保證措施首先要科學(xué)地研究一套衡量社會發(fā)展、科技進步的指標(biāo)體系，實現(xiàn)社會、科技發(fā)展指標(biāo)的定量化，把軟指標(biāo)變成硬指標(biāo)；其次要邀請哲學(xué)家、社會學(xué)家參加規(guī)劃第；三要研究經(jīng)濟、社會、科技發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)在聯(lián)系；第四要制定社會科技發(fā)展的具體規(guī)劃

29.2.2整體優(yōu)化與局部優(yōu)化的關(guān)系

區(qū)域規(guī)劃的整體性功能，是系統(tǒng)內(nèi)各要素有機結(jié)合、共同作用的結(jié)果。這種結(jié)合，表現(xiàn)

為各部份之間合理的結(jié)構(gòu)性和緊密的相關(guān)性。它使系統(tǒng)的整體功能具有各個部分在孤立狀態(tài)下不具有的新質(zhì)，大大超過各部分功能之和。一般說來，結(jié)構(gòu)愈合理，相關(guān)度就愈大，整體功能則愈好；反之，則愈差。如果結(jié)構(gòu)不合理，甚至相互沖突，還會使整體功能小于各部分之和。因此，在區(qū)域規(guī)劃中，人們總是由圖通過對系統(tǒng)的分析、模擬，找出最優(yōu)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，以獲取系統(tǒng)內(nèi)整體功能的最優(yōu)化，并此來支持上一級功能的優(yōu)化，但實際結(jié)果卻是，各子系統(tǒng)功能獨立優(yōu)化的結(jié)果，反而造成大系統(tǒng)整體功能的惡化；大系統(tǒng)整體功能的惡化，又反過來限制約束子系統(tǒng)的發(fā)展，形成一種惡性循環(huán)。可以說，我國經(jīng)濟建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)的“一哄而上”和“一刀切”，以及“一松一緊”的局面，就是整體和局部爭相優(yōu)化的惡果。

事實正是這樣。以縣域戰(zhàn)略劃為側(cè)，大多數(shù)都是自成體系，很有點象國家戰(zhàn)略，個個都是小而全的最優(yōu)化系統(tǒng)，帶有很強的封閉性。結(jié)果，各縣發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類同，如縣縣發(fā)展食品加工業(yè)，酒廠如林，小水泥廠、小棉紡廠重復(fù)建設(shè)等，不能明顯地看出一個縣在全國、全省、大區(qū)域發(fā)展中特殊的戰(zhàn)略地位和具體分工。這樣的縣域規(guī)劃，必然導(dǎo)致全國范圍內(nèi)資源的不合理配置生產(chǎn)需求矛盾激化，大區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，整體功能低下。

上述情況表明，在系統(tǒng)功能的優(yōu)化問題上，我國有不少區(qū)域規(guī)劃顯然是違背了系統(tǒng)的次優(yōu)化準(zhǔn)則。根據(jù)這一準(zhǔn)則，每個子系統(tǒng)的獨立的優(yōu)化，一般來說不會導(dǎo)致整個系統(tǒng)的優(yōu)化。某一個具體子系統(tǒng)的過分改善，還可能導(dǎo)致整個系統(tǒng)的惡化。因而整個系統(tǒng)的最優(yōu)狀況，并不要求它的各個子系統(tǒng)也都處于最優(yōu)化狀況。為了實現(xiàn)總體優(yōu)化，必然會犧牲個別子系統(tǒng)的利益，限制個別子系統(tǒng)的自由發(fā)展。另外，還違背了整體系統(tǒng)和子系統(tǒng)的相對性原理。由此可見，區(qū)域規(guī)劃一定要從全局出發(fā)，明確地找到自己在整體戰(zhàn)略中的位置，用整體戰(zhàn)略來規(guī)定局部戰(zhàn)略的地位和任務(wù)，堅決遵從地方效益服從國家效益，局部效益服從整體效益，把整體優(yōu)化與局部優(yōu)化從上到下結(jié)臺起來，決不能自成體系，搞“小而全”、封閉性的獨立優(yōu)化。

29.2.3整體戰(zhàn)略與局部戰(zhàn)略的關(guān)系

從整個戰(zhàn)略規(guī)劃體系來看，包括國家、省，市、縣四級，上一級戰(zhàn)略由下一級戰(zhàn)略具體實現(xiàn)，其整體性功能取決于下一級各子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性的相關(guān)性；下一級戰(zhàn)略受上一級戰(zhàn)略的約束和控制。然而對于更下一級規(guī)劃它又是整體，其整體功能由更下一級系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和相關(guān)性來決定。

仍以縣級規(guī)劃為例，整體戰(zhàn)略與局部戰(zhàn)略的關(guān)系表現(xiàn)為三層關(guān)系。①國家、省、市戰(zhàn)略與縣戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)系，包括國家發(fā)展戰(zhàn)略對縣戰(zhàn)略規(guī)劃的限制性，縣戰(zhàn)略規(guī)劃對國家戰(zhàn)略調(diào)整和政策變化的適應(yīng)性；②縣戰(zhàn)略規(guī)劃與其它區(qū)域規(guī)劃的關(guān)系，包括在大區(qū)域規(guī)劃中的地位和作用，與鄰縣戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)系；③縣戰(zhàn)略規(guī)劃與本縣各部門規(guī)劃的關(guān)系。這三層關(guān)系，也就是大系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間、子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間、子系統(tǒng)與子子系統(tǒng)之聞的關(guān)系。按照系統(tǒng)整體性功能的要求，研究整體時要注意與各部分之間的關(guān)系，研究部分時則要注意從整體聯(lián)系中研究各組成部分的特點。在縣級規(guī)劃中，一般都比較注意前者，能較好地解決與部門規(guī)劃的關(guān)系，注意優(yōu)化縣內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局；但對后者卻有所忽視，即很少自覺地把發(fā)展縣級經(jīng)擠作為戰(zhàn)略體系中的局部戰(zhàn)略，放在國民經(jīng)濟整體關(guān)聯(lián)中來研究自身特殊的功能。

縣級經(jīng)濟是整個國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)。它在大系統(tǒng)中的社會分工和地位，客觀上限制著它的發(fā)展一個縣的自主權(quán)是有限的。縣政府清楚地分析哪些因素是自己可以控制的，哪些因素受國家、省的控制，從而正確地估計自己在發(fā)展縣級經(jīng)濟中的地位、作用、權(quán)限和把握程度，是劃定系統(tǒng)邊界的重要依據(jù)。以此為前提，在制定縣域規(guī)劃中，首先要認(rèn)真地研究國家戰(zhàn)略，盡量使自己的發(fā)展項目和國家戰(zhàn)略相吻合，以利于爭取投資，落實項目和原材料供應(yīng)；其次，要研究國家生產(chǎn)力布局和資源開發(fā)政策，要特別注意不要和國家統(tǒng)籌資源開發(fā)的規(guī)劃和政策相矛盾。第三，要密切注意國家戰(zhàn)略的調(diào)整方向和政策變化，對可能出

現(xiàn)的變化要有充分的估計和相應(yīng)的對策，以便一旦有變就能作出較靈活的反映。

區(qū)域規(guī)劃的整體性功能還要求作為大系統(tǒng)的省，市級戰(zhàn)略，要把縣級規(guī)劃作為系統(tǒng)的重要組成部分，盡量明確地規(guī)定各子系統(tǒng)在整體戰(zhàn)略中的地位、作用及相互的聯(lián)系。而在當(dāng)前的整體戰(zhàn)略研究中，卻存在著某種輕視縣級發(fā)展的傾向。一方面，縣級經(jīng)濟的運行受到上一級領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)格控制和約束；另一方面，縣級發(fā)展戰(zhàn)略又缺乏具體明確的指導(dǎo)，于是只好各自為致，自我優(yōu)化。據(jù)考察，不少中心城市的戰(zhàn)略規(guī)劃，主要都是對市區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，幾乎沒有提到所轄各縣的發(fā)展規(guī)劃，以致市級戰(zhàn)略和縣級戰(zhàn)略嚴(yán)重脫節(jié)。從這一方面來看，強化縣級經(jīng)濟在整體戰(zhàn)略中的地位和作用，對于實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)功能的最優(yōu)化，也具有十分重要的意義。