“藍色國土”困惑和解決措施探討

2024年3月23日發(作者：愛的旋律)

“藍色國土”困惑和解決措施探討

藍色國土及其海洋經濟是我國經濟發展的重要環節。雖然其正蓬勃發展,但

帶來了海洋生態環境退化,立法尚不完善,海域使用管理混亂和發展無序等諸多問

題。如何確保中國海洋經濟可持續發展和“藍色國土”基業長青,將是闡述的具體

內容。

標簽：藍色國土;海洋經濟;立法;海域使用管理

1 “藍色國土”的概念和問題的提出

按照國家的統籌規劃和部署,國務院先后批準了遼寧沿海經濟帶、河北曹妃

甸循環經濟示范區、天津濱海新區、江蘇沿海地區、福建海峽西岸經濟區、廣東

珠江三角洲地區、廣西北部灣經濟區等區域規劃,目前正在研究制定山東藍色半

島經濟區、浙江沿海經濟帶等區域規劃。根據國務院發展研究中心研究員周宏春

博士提出的建議,我國“藍色國土”開發具體將包括以下三個層面的內容:

一是提升海洋第一產業,按照高技術大規模外向型模式,充分挖掘海洋生產力

潛力,加快發展海水養殖、遠洋捕撈、海產品精深加工等傳統產業。

二是加速發展海洋第二產業,按照高科技新產業大市場思路,充分利用海洋生

物資源,大力發展海洋藥物、保健食品和各種活性物質,逐步實現海洋油氣開發的

新突破,研究開發可燃冰等各種新型海洋能源,為未來發展提供儲備。

三是積極開拓海洋第三產業,按照現代化港口城的要求,加快中國港口和海上

通道建設,配套建設各種海上服務設施,把沿海城市建成集觀光、娛樂、度假、康

復、購物、會展諸功能于一身的經濟區。

這些區域規劃的編制和措施的實施,將極大促進我國海洋經濟的發展。由于

海洋第三產業的急速發展,越來越暴露出“藍色國土”管理,特別是海域使用管理以

及海域使用權轉化為土地使用權的諸多困惑和難題,嚴重制約和妨害了海洋經濟

的正常發展。本文將就如何解決這一問題展開論述。

2 目前“藍色國土”存在的諸多困惑

(1)海洋第三產業,特別是填海造地行為,雖然對緩解人地矛盾、推動社會經濟

發展發揮重要作用的同時,由于其作為一種嚴重改變和干擾海域自然屬性的人類

開發利用海洋資源的行為,缺乏合理規劃、過度實施的圍填海活動所帶來的負面

影響不容忽視。根據國家海洋局相關調查,填海造地行為,直接導致了局部海域海

洋生態系統的退化,對相關近岸海域漁業資源造成破壞性影響,破壞了自然岸線景

觀,加劇海洋環境污染,造成了相關海域水文動力環境的重大改變。

(2)由于沿海地區填海造地速度快、面積大、范圍廣,無序用海、肢解征海、

非法用海等現象屢見不鮮,加上國家海域管理執法部門眾多,海洋、漁政、港航交

通、邊檢、海關、公安、安監、環保、航道、海事、檢驗檢疫等多個部門執法(俗

稱“九龍治海”),雖然執法部門眾多,卻相對分散,各執一塊,執法依據也不一,難以形

成打擊管理合力,加劇了海域管理的混亂和無序。

(3)海域使用管理立法與其他法律體系不能完全銜接。

自2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議

通過《中華人民共和國海域使用管理法》,并于2002年1月1日起施行以來,我國

先后制定和頒布了《近岸海域環境功能區管理辦法》、《海域使用論證管理規定》、

《海域使用權登記辦法》、《海域使用權管理規定》、《海洋功能區劃管理規定》、

《海域使用分類體系》、《海籍調查規范》、《屬地受理、逐級審查報國務院批準的

項目用海申請審查工作規則》、《海域使用金減免管理辦法》、《國務院辦公廳關于

沿海省、自治區、直轄市審批項目用海有關問題的通知》、《填海項目竣工海域使

用驗收管理辦法》、《關于加強海上人工島建設用海管理的意見》、《關于改進圍填

海造地工程平面設計的若干意見》、《關于加強區域建設用海管理工作的若干意

見》、《關于印發區域建設用海管理有關技術規范的通知》、《關于加強圍填海規劃

計劃管理的通知》和《海島保護法》等一系列法律法規,海洋和海域使用管理立

法工作從無到有,逐步形成了一個相對完善的法律體系,并成為我國立法體系中一

個新興的法律部門。但由于海域使用管理與國家物權法律、城鄉規劃和土地管理

等法律體系不能完全協調一致,導致用海單位和個人,以及相關執法部門無所適從,

矛盾重重。

①與國家物權法律制度不能完全協調一致。《海域使用管理法》第32條規定:

填海項目竣工后形成的土地屬于國家所有。海域使用權人應當自填海項目竣工之

日起三個月內憑海域使用權證書向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土

地登記申請,由縣級以上人民政府登記造冊換發國有土地使用權證書,確認土地使

用權。而根據《物權法》第137條規定:工業,商業,旅游,娛樂和商品住宅等經營性

用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的,應當采取招標,拍賣等公開競價的方

式出讓。填海造地主要是為了將土地用于工業、房地產開發等項目,依法應當以

招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式出讓國有土地使用權,如果將海域使用權證書

直接換發國有土地使用權證書,實際上繞開了國有土地使用權出讓的有關規定,土

地使用權的取得方式也就無從談起。這不僅不利于優化市場對資源的配置起基礎

性作用,而且也明顯違反了不動產物權取得原則,引致土地管理的混亂,對原海域

使用權人合法權益的保護也十分不利,如轉讓、抵押土地使用權和處置地上建筑

物就缺乏依據了。

②與國家土地管理法律不能完全協調一致。現行土地管理法律對土地利用規

劃、土地調查、土地登記、供地方案、建設項目用地審查、簽訂國有土地有償使

用合同或由土地行政主管部門核發國有土地劃撥決定書等等,都有明確的法律規

定。供地到用地整個流程都必須符合法定程序的規定。由于海域使用管理法律法

規與土地管理法律法規存在明顯的脫節,這就決定了海域使用權證書難以直接換

發國有土地使用權證書。另外,海域使用權證書與國有土地使用權證書的取得要

件、取得方式明顯不同,海域使用證與國有土地使用證本身載明的事項有很大的

差異性,這也決定了兩證無法簡單換發。

③與國家城鄉規劃法律不能完全協調一致。《城鄉規劃法》第38條和39條

的規定,簽訂國有土地使用權出讓合同是國有土地使用權出讓、取得用地規劃許

可證的必經程序,是以出讓方式取得國有土地使用權的前提。沒有明確規劃條件

是不能簽訂國有土地使用權出讓合同,不能出讓國有土地使用權的。不能取得國

有土地使用權也就是不能取得國有土地使用權證書。海域使用管理法第32條第

2款直接規定海域使用權證書換發國有土地使用權證書的簡易程序,既沒有規定

取得國有土地使用權的方式,也沒有規定取得國有土地使用權證書應有的要件和

程序,與城鄉規劃法的規定完全割裂,省略、模糊了取得國有土地使用權證書依法

應當具備的要件和必經的程序,造成人們對相關法律條文的理解存在差異,同時還

使換發證書工作處于被動狀態。典型的事例見《曹妃甸:“海變地”的換證之惑》(載

自《中國土地》2009年10期)。

(4)國家地方沿海省市關于海域使用管理,特別是海域使用權換發土地使用權

的地方立法不一致,導致了國家法律體系內的混亂。

做法一:根據國家《海域使用管理法》的規定,海域使用權證人直接換領土地

使用權證,且不用再繳納土地出讓金。如2005年4月1日施行的《遼寧省海域使

用管理辦法》(遼寧省人民政府令179號)第23條規定:填海項目竣工后形成的土

地屬于國家所有,海域使用權人應當自填海項目竣工之日起3個月內憑海域使用

權證書向縣以上土地行政主管部門提出土地登記申請,由縣以上人民政府登記造

冊換發國有土地使用權證書,換發國有土地使用權證書不得收取土地出讓金。

做法二:區分不同情況,辦理換證手續,具體限定了經營性用地的處理方法:用

同等條件的土地的市場價,減去企業填海造地成本和繳納的海域使用金,兩者的差

額就是應該補繳的出讓金,補繳后再發土地使用證。具有代表性意義的是海南省

和江蘇省的規定,如2008年5月28日實施的海南省人民政府《關于海域使用權

證換發國有土地使用權證有關問題的批復》。

做法三:根據實際情況,緊密結合海洋功能區劃、土地利用總體規劃和城市總

體規劃,以及結合國家有關劃撥用地、招拍掛出讓土地等土地管理法律法規規定,

辦理土地出讓劃撥手續和土地登記發證手續。最具典型的是廣東省和福建省的規

定,如2004年10月9日廣東省海洋與漁業局和廣東省國土資源廳聯合下發實施

的《關于加強我省填海造地管理的通知》。

以上沿海地方省市政府的三種典型做法,是由于《海域使用管理法》第32條

規定的高度概括性,基于對國家法律和政策理解的差異性,產生的三種截然不同的

海域使用管理換發土地使用權證的具體操作模式。通過上述對比,我們發現廣東

省《關于加強我省填海造地管理的通知》的規定,是在符合國家海域使用管理法

律法規的前提下,最大限度地滿足和符合國家物權法律、城鄉規劃和土地管理等

相關法律法規的要求,制定出的具體可行的操作模式,值得在全國范圍內推廣。

3 保障中國海洋經濟積極快速健康發展的幾點措施

國家海洋局局長孫志輝指出:“中國海洋經濟一直保持平穩較快發展,在國民

經濟中地位不斷增強,成為過敏經濟新的增長點。發展海洋經濟已成為中國經濟

發展的重點之一。”為了積極快速健康地發展中國海洋經濟,用好我們寶貴的“藍

色國土”,我們亟待采取以下措施,徹底解決前行中的困難的問題。

措施一:修訂和完善海域使用管理立法,實現海域使用管理法律法規與國家物

權法律、城鄉規劃和土地管理等相關法律法規的協調統一。同時加快立法步伐,

盡快制定更加具有可操作性的規定,在全國范圍內進一步明確海域使用權證書換

發國有土地使用權證書的范圍、種類,條件、程序、時限和效力,以確保這項工作

的正常進行,避免無所適從,防范產生新的矛盾和糾紛。廣東省《關于加強我省填

海造地管理的通知》可以作為這項立法工作的范例。

措施二:根據國家制定和批準實施的遼寧沿海經濟帶、河北曹妃甸循環經濟

示范區、天津濱海新區、江蘇沿海地區、福建海峽西岸經濟區、廣東珠江三角洲

地區、廣西北部灣經濟區,以及正在研究制定中的山東藍色半島經濟區和浙江沿

海經濟帶等區域規劃,規范圍填用海行為,集約用海,調控好圍填海的發展規模與

節奏,確保海域空間資源的有序開發利用。

措施三:徹底解決“九龍治海”的弊端,將“九龍治海”歸為“一龍”或“兩龍”管海,

明確無序用海、肢解征海、非法用海等違法行為的處置程序、方法、措施,進一

步明確責任,建立聯勤、聯防、聯動的海域管理機制,擰成海域管理力量一根繩,

消除目前多頭管理、政出多門的弊端,降低執法成本,提高執法效率。

措施四:積極倡導社會力量開發和利用好藍色海洋經濟,加大科技投入,提高

科技創新能力,培養海洋經濟科技人才,加強海洋科技資源整合,加快傳統海洋產

業改造升級和新興海洋產業發展步伐,提高海洋資源綜合利用效率和海洋產業經

濟效益,促進海洋開發由粗放型向集約型轉變,增強我國海洋產業的市場競爭優勢

和對外拓展能力。

措施五:做好海洋生態保護,海洋開發與保護并舉。加大海洋環境監視監測力

度,對重點海域環境實行定期監測,定期公開通報制度,有效監控海洋環境污染狀

況;同時優化和完善建設用海規劃和設計,防范海洋生態系統退化,加大對危害海

洋生態行為的懲治力度,確保中國海洋經濟可持續發展和“藍色國土”基業長青。