西北少數民族地區政府權力運行機制的歷史類型及其演進

2024年3月25日發(作者：表達思念的唯美句子)

總第94期

2007年9月

Journal

甘肅政法學院學報

ofGansuInstituteofPoliticalScienceandLaw

GeneralNo.94

Sep.,2007

西北少數民族地區政府權力運行機制的

歷史類型及其演進

王　勇

(西北師范大學政法學院,甘肅蘭州730070)

　　摘　要:西北少數民族地區政府權力運行機制經歷了建國前、建國后至改革開放前、改革開放至今三個發展階段。依據

權力運行的合法性來源不同,可大體上將這三個階段占主導地位的政府權力運行機制分別概括為傳統型政府權力運行機制、

魅力型政府權力運行機制和法理型政府權力運行機制。當然,這種分類僅僅是一種理論上的抽象,實際情況往往錯綜復雜,

而且在階級性質上也有根本的區別。

關鍵詞:西北少數民族地區;政府權力運行機制;傳統型;魅力型;法理型

中圖分類號:DF28　　　文獻標識碼:A　　　文章編號:1007-788X(2007)05-0101-07

TheHistoricalNormsanditsEvolutionofOperatingMechanism

ofGovernmentPowerinNorthwestMinorityAreas

WANGYong

(CollegeofPoliticsandLaw,NorthwestNormalUniversity,Lanzhou,Gansu,730070)

Abstract:ThehistoricalnormsanditvolutionofoperatingmechanismofgovernmentpowerinNorthwest

fferentbadonthevalidoriginthegov-

ernmentpower,thethreestagesoperatingmechanismofgovernmentpowercanbesummarizedasthele-

gitimacyoftraditionauthority,thelegitimacyofcharmauthorityandthelegitimacyoflegal-ruleauthori-

nly,thisismerelyonekindoftheoreticallyabstract,theactualconditionmustbemuchmore

complex,andmoreoveritalsohasthebasicdifferenceinthesocialclassnature.

Keywords:NorthwestMinorityAreas;operatingmechanismofgovernmentpower;thelegitimacyoftradi-

tionauthority;thelegitimacyofcharmauthority;thelegitimacyoflegal-ruleauthority.

依據政府權力運行的合法性來源的不同,馬克斯·韋伯將社會生活中的合法的統治方式大致分為以下

三類,分別是法理型、傳統型和魅力型統治(或稱“卡里斯馬型統治”)。法理型統治相信法律,即使有權威的

人也只有在法律規則之下才有發布命令的權力。人們普遍遵守法律,信守法律,法律代表了一種大家都遵守

的普遍秩序。傳統型統治是基于源遠流長的傳統的神圣性,相信按照傳統實施統治的合法性。魅力型統治

是人們確信一些非常有個人魅力的領導人具有超凡的智慧、品質,并因此使其統治獲得合法性。

魅力型統治,在韋伯看來,存在著一個魅力型共同體,群體內部雖有少數行政管理人員,但他們都不是現

代意義上的官僚(即受過專門訓練的嚴格按照等級命令系統運作的、各司其職的官員),他們無需技術訓練,

其獲得管理人員的資格不是個人的社會地位,也不是家族的門閥,而是個人具有的魅力。因此,最高領導人

與行政人員的關系是直接的,無需或者只有很少固定的機構和程序,也就是沒有嚴格的程序規則。魅力型領

導人在領導工作時,也常常跨越權限,超越程序,一竿子捅到底。在這里,決策也沒有確定的、固定的議事機

收稿日期:2006-12-26

作者簡介:王勇(1968-),男,甘肅金昌人,西北師范大學副教授,主要研究方向為法理學、法社會學。

基金項目:本文系國家社科基金項目“西北少數民族地區政府行為文明與公民權利保障研究”(04BZZ017)階段性研究成果。

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構和決策程序,往往憑魅力型領導人的個人智慧。因此,魅力型統治是典型的人治。在韋伯看來,魅力型統

治是有問題的,但是問題并不在于這種人治無法集中民眾的智慧或有其它不民主的因素,關鍵在于這是一種

不穩固的、不能持久的統治形式。因為魅力不象財產或職務那樣可以繼承或指派,魅力是一種非常個人化

的東西。如果是由魅力領導人指定繼承人或傳給子女,這就實際是向傳統型統治轉化;如果是由信徒選舉,

那就實際上開了民主的先河,并因此勢必逐步走向法理型統治。因此,在韋伯看來,任何魅力型政治都不可

避免地會導致“常規化”,導向法理型或傳統型的統治。

法理型統治是一種依靠官僚和法定程序的統治。這種政治的優點在于穩定,領袖也要守法,依據既定規

則來統治,領導人的轉換也是按照程序進行,因此,即使領導人個人的能力、魅力、智慧弱一點,也無妨,因為

這種統治是一個機構的運作,領導人只是這個機構的一個組成部分。在這個意義上,法理型統治是理性的、

[2]

規則化的。它適合的是和平時期、“平庸”的時期,它適合人類社會的大多數時期。傳統型統治與法理型統

[1]

[1]

治更多相似之處,不同在于傳統型統治更多依賴慣例,更多依賴傳統。

基于韋伯的這一理論模型,我們也可以相應地將中國西北少數民族地區政府權力運行機制的歷史類型

分為傳統型政府權力運行機制、魅力型政府權力運行機制和法理型政府權力運行機制。這一分析框架,對于

相對準確地描述和闡釋西北少數民族地區政府權力運行機制的歷史變遷規律或演進特點具有重要的理論和

現實意義。需要說明的是,本文在這里僅僅是從功能性的角度“參考”了韋伯這一分析框架,并不意味著我們

就完全同意韋伯的這一分類理論,因為韋伯將這三種統治方式尤其是將魅力型統治和法理型統治作了中性

化的處理和歷史循環論的理解,并且將傳統型統治視為同法理型統治一樣,都具有“制度化”和“常規化”的特

點。因此,本文試圖對韋伯的這一理論模型進行價值重構,并賦予法理型統治以價值維度,使法理型統治同

時體現“價值合理的權威的合法性”(legitimacyofvalue-rationalauthority)。在此基礎上,結合其他相關

的政府權力運行機制的分類理論,如操作權威型政府權力運行機制和監管權威型政府權力運行機制

[4]

、政策

主導型政府權力運行機制與法制主導型政府權力運行機制、秩序本位型政府權力運行機制與人本主義型政

府權力運行機制、單向型政府權力運行機制與雙向型政府權力運行機制

[5]

等來加以闡釋(見表1)。在中國

西北少數民族地區政府權力運行機制的歷史變遷過程中,每個發展階段的實際狀況要復雜得多;而且在階級

性質上也有根本的區別,中華人民共和國建立以前西北少數民族地區的傳統型政府權力運行機制在本質上

是剝削階級性質的(除陜甘寧邊區革命根據地的民族區域自治政府),而中華人民共和國建立以后,尤其是西

北少數民族地區的各級民族區域自治機關成立以后的政府權力運行機制在本質上是人民政權性質的。

表1.西北少數民族地區政府權力運行機制的歷史類型示意表

政府權力運行機制的類型

1949年前

1949年至

1978年

傳統型政府權力運行機制

從魅力型政府權力運行機制到

法理型政府權力運行機制的曲折轉換

特征

兼具操作權威型、單向型、

秩序本位型政府權力運行機制的特征

以魅力型政府權力運行機制為主導,兼具操作權威型、

單向型、政策主導型、秩序本位型政府權力運行機制的特征

初步具備監管權威型、雙向型、

人本主義型政府權力運行機制的特征

這一時期的總體進程滯后于全國平均發展水平

[3]

1978年以后

法理型政府權力運行機制

的逐步生成與發展

　　一、傳統型政府權力運行機制的多樣化格局及其終結

截至新中國成立,展現在人們面前的西北少數民族社會形態是一幅豐富多彩的人類社會發展的立體畫

卷。人類由低向高縱向演進的社會歷史發展形態,被西北少數民族在同一時空中以橫向形式展開,使原始公

社制、部落頭人制、奴隸制、封建世襲制、封建領主制、封建地主制以及所謂半殖民地半封建社會等前資本主

義諸社會形態同時并存。這種歷史景觀構成了西北少數民族地區政權組織形式及其傳統型政府權力運行機

制的多樣化模式。比如,在甘、青藏區,形成了“政教合一”的政權組織形式,具體表現為卓尼土司制和夏河拉

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卜楞寺院制等形式;在甘肅、寧夏、青海等回族、撒拉族、東鄉族、保安族等聚居的地區,形成了以教主兼地主

為主要特征的伊斯蘭教的門宦制度,后來隨著門宦基層政權“教坊”與“出仕為官”州府行政權的匯流,又進一

步形成了“門宦”和“出仕”相結合的基層政權及其權力運行機制;在哈薩克、塔吉克、柯爾克孜、裕固族等以游

牧經濟為主的地區,形成了封建世襲制與部落頭人制并存的政權組織形式,這種政權組織形式的其中一個特

點就是,游牧部落頭人具有雙重身份,既是本部落的酋長,又是封建王朝分封的王、公、侯、爵

[6]

。辛亥革命

后,這些政權組織還與民國政府的軍閥政客相勾結,共同維護西北少數民族地區的政治統治。

發展不平衡條件下西北少數民族地區政府權力運行機制的多樣化特征,是少數民族內部政治、經濟、文

化諸方面的差異性在行政制度上的橫向展現,其基本內涵包括兩層意思:一是在皇權統治條件下,統治階級

以基本組織形式和管理手段對西北少數民族進行政治統治和行政管理,即在我國以郡縣制框架來實現對少

數民族的直接政治統治和行政管理。與此同時,皇權統治又受到時空地域的制約,對于尚不能直接統治的少

數民族地區,以一種漸進過渡的方式來實行制度認同和社會整合,即以我國諸朝實行的羈縻制度來實現對少

數民族間接的政治統治和行政管理。這樣就構成了郡縣制與羈縻制并存的少數民族行政管理體制及其權力

運行機制這樣一種二元結構。二是在少數民族地區,一方面,封建中央王朝或通過郡縣制或通過羈縻制將封

建行政管理要素注入少數民族地區;另一方面,少數民族在歷史發展過程中,又形成了具有本民族特點的傳

統型政府權力運行機制,尤其是民族基層傳統型政府權力運行機制。這些特征都是歷代中央政府對西北少

數民族地區進行“因俗而治”的結果。

造成這一結果有經濟的、自然地理環境的、民族文化和民族心理等諸方面的原因。就自然地理環境而

言,不同的自然地理環境條件下,不僅會產生不同的生產、生活方式,而且也會產生與之相適應的社會組織方

式和政府權力運行機制。居住于廣闊草原的民族,不僅創造了游牧生產方式,而且創造了與之相適應的行政

管理模式及其權力運行機制。甘、青藏區的政教合一的政府權力運行機制,以及蒙古人的萬戶、千戶、百戶制

度,滿蒙民族的八旗和八旗制度等,都突出表現了這一點。另外,西北少數民族地區傳統型政府權力運行機

制不僅有著相應的經濟基礎的烙印,而且也有著相應的思想文化烙印。在宗教觀念濃厚的民族中,宗教不僅

是他們民族的一種精神支柱,而且也會將宗教變為他們的一種組織形式和管理形式。宗教組織、宗教管理、

宗教活動與行政行為融為一體。在等級觀念濃厚的奴隸制、領主制民族社會中,等級壓迫、等級管理、等級剝

削被認為天經地義,從而為等級性的行政制度奠定了思想基礎。

從性質上講,這一時期西北少數民族的政府權力運行機制基本上屬于傳統型政府權力運行機制,即權力

運行的合法性來源于某種慣例,某種源遠流長的所謂“神圣的”或“世俗的”傳統。例如,甘、青藏區的拉卜楞

寺院制,作為一種政教合一的政權組織形式,在權力運行機制的合法性來源上,同西藏達賴政教合一制、阿拉

伯哈里發政教合一制、西歐中世紀歷史上基督教政教合一的教皇國家都有一定的同構性。其最典型的特征,

除了宗教領袖與政治領袖集于一身之外,還有一個特征就是:教權高于王權,教權統攝政權。這一傳統在當

時的歷史背景下,獲得了普通民眾的信仰,從而使這一類型的權力運行機制具有了長期性和歷史連續性。在

卓尼土司統治的地區,喇嘛寺廟是維護土司統治的重要支柱。在規模最大的禪定寺,其歷任寺主均為土司家

族成員承襲,自明代以來就形成了“兄為土司,弟為僧綱,遇有獨子,二者得兼”的定例。土司制度類似于“羈

縻政策”,土司是以少數民族首領充任并世襲的官職,中央政府對土司的認命規定了一套嚴格的封授制度,任

命土司后,均賜以任命書、印章、虎符等作為信物。西北回族門宦的掌教者實行“世襲罔替”,教徒對門宦教主

“老人家命令,服從唯謹,雖令之死,亦所甘心。”

[6]

一般而言,當權力繼承演化為一種常規性做法時,便意味著

傳統型政府權力運行機制已經生成。從權力運行的方式及價值取向來看,這一時期的政府權力運行機制還

具有操作權威型政府權力運行機制和秩序本位型政府權力運行機制的所有特征。

另外,需要特別說明的是,中國共產黨在陜甘寧邊區革命根據地時期,進行了一系列旨在在某些西北少

數民族地區建立民族區域自治政府的實踐。例如,1936年5月25日,以毛澤東主席的名義發表了《中華蘇

維埃中央政府對回民的宣言》,其中規定“我們根據民族自治的原則,主張回民自己的事情,完全由回民自己

解決,凡屬回族的區域,由回民建立獨立自主的政權,解決一切政治、經濟、宗教、習慣、教育、以及其他的一切

事情,凡屬回民占少數的區域,亦以區鄉村為單位,在民族平等的原則上,回民自己管理自己的事情,建立回

民自治的政府。”隨后,在陜甘寧省省委書記李富春等人的協助下,成立了“豫海縣回民自治政府”,通過了《減

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租減息條例》和《土地條例》,并由回民擔任自治政府的主席和副主席。抗戰時期,根據1941年5月1日公布

的《邊區施政綱領》,先后在陜甘寧邊區建立了5個回民自治鄉和1個蒙民自治區,即:關中新正縣一區一鄉、

[7]

九鄉回民自治鄉、定邊縣城關區新華街回民自治鄉、三岔區回民自治鄉、鹽池縣回六莊及城川蒙民自治區。

這些基層自治政權均由本民族群眾自己選舉鄉(區)長,管理鄉(區)內的政治經濟文化事業。陜甘寧邊區建

立民族區域自治政府的實踐為建國后進行全國范圍內的民族區域自治實踐積累了寶貴的經驗,同時也為西

北民族地區傳統型政府權力運行機制的歷史終結創造了條件。從產生機制上來講,陜甘寧邊區的民族區域

自治政府帶有一定的法理型政府權力運行機制的因素,當然,從運行實踐上看,仍然具有操作權威型政府權

力運行機制和秩序本位型政府權力運行機制的某些特征。這可能是由當時特殊的歷史背景所決定的。

　　二、從魅力型政府權力運行機制向法理型政府權力運行機制的曲折轉換

隨著西北五省區的相繼解放,1949年5月至12月,西北五省區人民政府先后宣告成立。由于新疆、寧

夏是和平解放的,所以在省政府建立后,及時地進行了自上而下和自下而上的基層政權建設。在新疆,除伊

犁、塔城、阿勒泰三區革命根據地以外,先后在7個專區,54個縣(市)建立了行政專員公署、縣(市)人民政

府。從1950年3月開始,對城鄉基層政權進行了重建。1950年底,據7個專區和烏魯木齊的統計,共建立

區人民政府285個,鄉人民政府1275個,街公所149個,村公所7116個。在牧區則通過民主協調方式,逐

步完成了舊的基層政權的改造任務,最后廢除了保甲制度和千百戶長制度,建立了區、鄉人民政權,由上級人

民政府委派了區長,民選了鄉長。這樣,人民政權完全取代了國民黨遺遛下來的反動基層政權。至此,西北

各省區的各級人民政權基本建設完成,從而徹底廢除了歷來反動統治者一貫執行的民族壓迫政策,在政治上

保證了各民族一律平等和各族人民當家做主的權利。1949年9月29日,中國人民政治協商會議第一次會

議制定并通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》,該綱領以臨時憲法的形式,規定了在中華人民共和國境

內各民族一律平等的民族政策。人民民主政權的國家制度和各民族一律平等的民族政策得到了憲法的充分

肯定和保護。隨后,通過開展生產自救運動和掃除反動殘余勢力的革命斗爭,至1953年底,西北少數民族地

區新生的人民政權得到了鞏固。

西北少數民族地區各級人民政府的建立,是西北少數民族地區政權變遷史上的一次跨越式發展,這不但

意味著在西北民族地區建立起了真正現代民族國家意義上的同中央政府上下一體的地方政府權力運行體制

(尤其是鄉鎮政府權力運行體制),

同時也意味著西北地區的各少數民族第一次有了能夠使自己當家做主

的政府。這一階段的政府權力運行機制從類型上看,較為接近于魅力型政府權力運行機制。因為這一時期

的政府中有諸多精英人物,尤其是少數民族中的中共黨員精英和一些宗族領袖,他們在西北少數民族群眾中

具有極為崇高的威信,他們大都具有英雄的業績,都經歷過激動人心的革命戰爭的洗禮。他們是少數民族群

眾的“救星”。這一時期也是一個百廢待興的時期,民族群眾迫切希望有魅力的政府領導人來帶領他們開創

全新的生活。因此,從運行實踐上看,這個時期的政府權力運行機制仍然會帶有操作權威型政府權力運行機

制和秩序本位型政府權力運行機制的某些特征,政府領導人往往會事必躬親,更多擁有自由裁量權,更可能

會“一竿子插到底”。這是由當代社會變革的特殊歷史背景所決定的。從性質上講,這一時期的政府權力運

行機制還屬于新民主主義的國家政權性質。

就在西北少數民族地區人民政權得到逐步鞏固的同時,民族區域自治政府的創建工作也提上了的議事

日程。其法律根據便是1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定:在統一的國家內,在各少數民族

聚居地區實行民族的區域自治,即以少數民族聚居區為基礎建立民族自治地方;民族自治地方的體制統一為

自治區;在各民族自治區內,各民族在當地政權機關中,都應當有相當名額的代表。這一規定還在1952頒行

的《民族區域自治實施綱要》中作了具體的闡發。在進行民族識別、培養少數民族干部等工作的基礎上,西北

民族少數民族地區民族區域自治政府的創建工作正式展開。

最先展開的是建立自治鄉、區、縣、州的試點工作。1952年臨夏州先后建立麻蓮灘、罕新、寨子溝等10

個回族自治鄉,一個保安族自治鄉,5個東鄉族自治鄉。1953年,新疆先后成了霍城縣伊車戛善錫伯民族鄉

等3個鄉級自治機關。與此同時,在條件成熟的地方,也逐步開始建立民族區域自治縣、州。在1952年至

1954年,甘肅先后建立了縣一級的廣河回族自治區、張家川回族自治區、肅南裕固族自治區、阿克塞哈薩克

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[8]

族自治區。1953年,州級自治機關甘南藏族自治區宣告成立。在青海,1951年至1954年,先后建立了包括

玉樹藏族自治州在內的6個民族自治州和包括門源回族自治縣在內的5個民族自治縣。據統計,到1954年

底,新疆、青海、甘肅、寧夏四省區,共建立民族自治州14個,自治縣19個。為了保障在民族雜居地區的少數

民族與漢族平等權利和團結互助,在西北某些地區還建立了民族民主聯合政府。至1953年,寧夏省全省共

建立縣級民族民主聯合政府5個,區級27個,鄉級51個。民族民主聯合政府是對民族區域自治制度的一個

有益補充。最后展開的是民族自治區的籌建工作。1954年9月20日,我國第一部《憲法》正式頒布,將民族

區域自治制度作為國家的一項重要政治制度加以規定。西北少數民族地區根據《憲法》的精神,對原有的自

治鄉、區、縣、州的體制進行了調整和規范。與此同時,西北民族地區籌建省級自治區的條件業已成熟。1955

年10月1日,全國面積最大的民族區域自治地方———新疆維吾爾自治區宣告成立。1958年10月25日,寧

夏回族自治區正式成立。至此,西北少數民族地區的各級民族區域自治政府基本建成。

西北少數民族地區的各級民族區域自治政府的建成,一方面意味著西北民族地區民族區域自治制度達

到了相對成熟的階段,進入了相對穩定的狀態;另一方面還意味著在西北少數民族地區各級民族區域自治政

府的權力運行機制中事實上被賦予了一種自治性行政權,從而與民族一般地方政府權力運行機制區別開來。

對西北民族區域自治政府權力運行機制可以作出多視角的分析。從產生機制上來看,這一時期的政府權力

運行機制顯然帶有一定的法理型政府權力運行機制的特點。比如,自治政府通常由法定的民主選舉程序選

舉產生,政府領導人是人民意愿的代表者。而且,從理論上講,這一類型的政府權力運行機制也具有人本主

義型政府權力運行機制的因素。因為與傳統型政府權力運行機制相比,民族區域自治政府權力運行機制意

味著人民與政府之間不再是統治與被統治、剝削與被剝削的關系,政府官員也不再是騎在人民頭上作威作福

的老爺,而是人民的公仆和勤務員。然而,在其成立后的一個相當長時段的運行過程來看,這一類型的政府

權力運行機制仍然帶有較濃厚的魅力型政府權力運行機制的色彩,同時還帶有操作權威型政府權力運行機

制、政策主導型政府權力運行機制和秩序本位型政府權力運行機制的某些特征。

勿庸置疑,要深入分析西北民族地區民族區域自治政府權力運行機制的類型及演進,必須將其置于中國

行政法制發展的大背景中進行透視。就總體而言,從中華人民共和國成立到20世紀50年代中期,尤其是從

西北民族地區基層民族區域自治政府建立前后,西北少數民族地區的政府權力運行機制是向著法理型政府

權力運行機制的方向發展的。

建國后較長一段時間內,中央政府包括西北各級民族區域自治政府是準備探索走法治道路的,在政府權

力運作上比較重視行政法制的制約:既制定各種行政組織法,為政府實施行政管理確定權限,規定責任;又頒

布各種行政管理法規,為政府實施行政管理確定準則、規范、標準、程序;同時設立行政法制監督機構,對政府

機關及其工作人員行使職權的行為進行監督,保障政府機關及其工作人員合法地、準確地和有效地行使職

權,保障公民的合法權益不被政府機關及其工作人員的違法失職行為侵犯。當然,這個時期所建立的行政法

制是不完善的,并沒有完全解決民主的法律化和制度化問題。雖然制定了各種行政組織法,但由于在政治體

制上存在著黨政不分的問題,從而在行政法上并不可能實行嚴格的權責統一原則和越權無效原則。雖然頒

布了大量的行政管理法規,但由于在行政管理領域,領導人的指示仍然占有最優地位和具有最佳效力,從而

人治并不曾完全為法治所取代。雖然建立了對政府機關及其工作人員的監督制度,但是由于不承認權力制

約原則和沒有建立系統有效的監督機制,特別是在監督機制中缺少行政訴訟的環節,因而對政府權力運行的

監督并沒有發揮應有的效果。

事實上,從1950年代后期開始至1978年這20年間,是中國行政法制停滯和倒退的時期,剛剛萌芽的法

理型政府權力運行機制及其制度基礎———行政法制遭到摧殘和踐踏,中央政府的權力運行機制一度表現出

極端的魅力型政府權力運行機制的傾向,個人崇拜、人治主義、以言代法、以權壓法的現象隨處可見。這一時

期,行政領域還不能說完全無法可依,但更為嚴重的問題是有法不依。在行政權力運行過程中往往依言不依

法,以領導人的指示而不是以法律作為辦事的依據。在監督機制方面,首先是批判分權與制約,宣傳過分的

集中與統一;其次是批判檢察機關的一般監督,取消檢察機關對行政機關及其工作人員行政行為合法性的監

督;再次是取消各級監察部門,取消監察機關對整個行政活動合法性、合理性以及對所有行政工作人員遵守

法律和政紀的監督。最嚴重的破壞和踐踏是“文化大革命”時期。眾所周知,這個時期是法理型政府權力運

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行機制得以建立的制度基礎———行政法制遭到空前毀滅性破壞的時期。

　　三、總體趨勢和局部實踐:法理型政府權力運行機制的生成與發展

自1978年中共十一屆三中全會至1984年《中華人民共和國民族區域自治法》和1989年《中華人民共和

國行政訴訟法》通過,是中國行政法制和民族區域自治制度恢復和重建的時期,也是西北少數民族地區法理

型政府權力運行機制的恢復和重建的時期。這一時期有關行政法制建設的一系列變化是:其一,恢復原有法

制,解決行政領域無法可依的問題。其二,頒布“八二憲法”,確定行政法制的宗旨和發展方向,即重新確認和

發展了作為行政法制基礎的人民主權原則;重新確認和發展了以“法律至上”為核心的行政法治原則;重新確

認和發展了國家機關一定的職權劃分與制約原則;重新規定了工作責任制和效率原則;重新確定了國務院和

地方各級人民政府的性質、地位和基本職權。其三,改革政府機構,轉變政府職能。1988年3月第七屆全國

人大第一次會議通過決議,決定對政府機構進行新的全面性的改革。這次改革的目標是:根據黨政分開、政

企分開和精簡、統一、效能的原則,逐步建立具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政

管理體系。其四,規范行政法規和規章的制定,健全行政立法制度。其五,拓寬行政爭議解決途徑,完善行政

解紛機制。

除了伴隨著上述一系列變化之外,西北少數民族地區的絕大部分民族區域自治機關還根據1984年頒布

的《中華人民共和國民族區域自治法》制定了相應的自治州自治條例、自治縣自治條例,以及相關的單行條例

等。至此,西北少數民族地區的民族區域自治制度開始擺脫了政策性階段而朝著規范化、科學化和法制化的

方向發展,民族區域自治政府權力運行機制中的行政性自治權也第一次得到了法律上的明確規定。

1990年至2005年15年間,是中國“法治政府工程”全面啟動和進入系統實施的時期。這一時期,中國

行政法制和政府權力運行機制由原來主要適應計劃經濟的模式向適應市場經濟的模式轉化,由過去的主要

執行“管理”職能的模式開始向既具“管理”職能,又具“規范和控權”職能的模式轉化。由推進建設威權政府、

萬能政府、政策主導型政府、保密政府、秩序本位型政府的模式向推進建設責任政府、有限政府、誠信政府、透

明政府、為民和便民政府的模式轉化。

立足全國的整體情況和總體發展趨勢而言,這一時期在法理型政府權力運行機制建設方面的共同的發

展和變化是:

其一,確立依法行政原則和建設法治政府的目標。在我國,正式確立依法辦事、依法行政原則是在1989

年行政訴訟法通過和實施以后。行政訴訟法第1條就規定,行政訴訟的基本目的之一即在于維護和監督行

政機關依法行使職權。此后,依法行政原則又獲得了進一步的規定和確認。2004年,中央人民政府正式公

布了《全面推進依法行政實施綱要》,提出了全面建設法治政府的總目標以及行政法治所要求的政府定位、行

政立法、行政執法、行政決策、解紛機制、監督機制和法治觀念等七個方面的具體目標。

其二,嚴格實施行政訴訟法并制定國家賠償法,建設責任政府。我國行政訴訟法在中國歷史上第一次確

立“民告官”的訴訟制度,對法理型政府權力運行機制在中國的最終確立具有重大的里程碑意義。盡管行政

訴訟法從1990年10月1日起施行至今15年來,這一制度的運行并不順利,至今仍有各種各樣的障礙和困

難,但是這個制度畢竟生存了下來,并且每年都在發展(人民法院受理的行政訴訟案件呈逐年上升的趨勢)。

1994年《國家賠償法》的通過進一步強化了依法行政的原則,確立了責任政府的理念,是我國在人權保障方

面的一個重大進步。

其三,制定行政處罰法和行政許可法,建設有限政府和“三公”(“公開、公正、公平”)政府。1996年和

2003年分別通過的行政處罰法和行政許可法,較好地解決了行政行為的程序制約問題,對進一步健全和完

善法理型政府權力運行機制和監管型政府權力運行機制意義重大。

其四,制定行政監察法和公務員法,確立制約與激勵機制,建設廉潔政府。監察監督和審計監督制度所

體現的主要是制約問題,在政府權力運行機制中,同時體現約束和激勵原則較典型的制度是公務員制度。公

務員制度的建立和完善,對于變革傳統的、具有強烈“人治”色彩的“干部制度”,確立新的、富有活力的人事管

理體制意義重大。

其五,確立信賴保護原則和以人為本原則,建設誠信政府和為民、便民政府。行政許可法第8條規定,公

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民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政

許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公

共利益需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成損

失的,行政機關應當依法給予補償。這一規定即是對信賴保護原則的明確宣示,對于建設誠信政府具有極為

重要的意義。同時,該法還規定了一系列便民制度,如“一站式服務”、“一個窗口對外”、“政府超市”、“一次

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告知”、期限制度、聽證制度等。這些規定無疑體現了人本主義型政府權力運行機制的理念,同時也對法

理型政府權力運行機制的真正確立奠定了堅實的制度基礎。需要說明的是,盡管這一時期西北少數民族地

區政府權力運行機制也呈現出了同樣的發展趨勢,但是,這一趨勢還主要表現在立法或制度原則的確立層

面,在實踐方面來看,法理型政府權力運行機制的生成相較于國內其他地區仍然有所滯后,并且還有許多民

族性和地域性的特征相伴而生。同時,2000年開始實施的西部大開發戰略也使西北少數民族地區的政府行

政權力運行機制呈現出多重面相。具體而言,這種滯后性特征的主要表現是:

第一,政府權力運行的透明化程度還不高。例如,當問卷調查詢問到當地政府在征地拆遷、水電價格、公

共汽車票價調整或者在處理其他涉及公共利益問題的時候,是否廣泛征求意見(①每次都征求;②有時候征

求;③大部分情況下不征求;④從不征求)時,選擇“大部分情況下不征求”和“從不征求”的被訪者的百分比合

計達68.4%。這說明,“三公”(“公開、公正、公平”)政府的建立步伐還相對滯后,政府權力運行的透明化程

度還有待進一步提升。

第二,政府權力運行的法治化程度有待繼續提高。當調查詢問到當地政府在執法過程中是否存在以下

現象(①靠錢辦事;②依照當事人權力大小辦事;③依照辦事人勢力大小辦事;④靠人情關系辦事)時,有

53.7%的被訪者認為政府在執法過程中是主要依照當事人權力大小辦事,有58%的被訪者認為政府在執法

過程中是主要依靠人情關系辦事。統計數據顯示,政府在執法過程中以情曲法、以權代法的現象仍然存在,

在影響或制約執法結果的各種變量中,行政相對人的社會地位,行政相對人與執法者的關系距離等因素仍然

具有較大影響,法律程序和法律規范的主導作用還沒有充分發揮出來。

第三,為民、便民政府的建設狀況仍然不很樂觀。調查發現,當詢問“您在與政府職能部門的公務員交往

中,有否遇到以下情況?”(①辦事拖拉,推諉扯皮;②執法態度生硬粗暴;③吃拿卡要;④指定消費產品)時,

有59.2%的被訪者認為政府職能部門“辦事拖拉,推諉扯皮”。說明政府相關職能部門的職責和權限還沒有

完全理清,政府行為的效能原則未能得到充分的貫徹。

第四,在廉政建設的實效方面,仍需進一步加強。當調查問及“您認為政府在廉政建設方面”(①決心大,

力度大;②決心很大,力度不夠;③決心、力度均不夠)的情況時,選擇“決心很大,力度不夠”的被訪者達到

52.6%。這說明,西北少數民族地區的多數公民對政府廉政建設的滿意度還不高。在這方面,民族地區的公

民可能更關注廉政建設的實際效果,而對廉政建設中的形式主義和各種意識形態化的宣傳不感興趣。

顯而易見,西北少數民族地區法理型政府權力運行機制的建設還任重道遠。如何切實有效地加快西北

少數民族地區法理型政府權力運行機制的進程,縮短與全國平均發展水平的差距,進而提升公民權利保障的

法治化程度,已成為擺在西北少數民族地區各級政府面前的一項重大而迫切的使命。

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