調研報告：整治“保健品”市場亂象基本情況、存在問題及對策建議
近年來，隨著生活水平的提高，人民群眾的養生保健意識逐步增強，“保健品”（含保健食品，宣稱具有“保健”功能的器材、用品、用具，聲稱具有“保健”功效的服務等）市場消費需求逐步走旺。然而，部分經營者在銷售“保健品”和提供服務時，制作虛假宣傳廣告欺騙消費者，捏造事實、以次充好，通過不正當的營銷手段誘騙消費者，嚴重擾亂市場秩序，侵害消費者合法權益，影響社會和諧穩定。 一、XX市“保健品”整治基本情況
（一）摸清經營主體數量。我市“保健品”經營主體
可以分為經營保健食品和銷售具有保健功能的器材、用
品、用具，提供具有保健功效的服務兩大類。經營保健食
品的注冊登記者有1714戶。其中，餐飲服務單位167戶；辦理《食品經營許可證》并設置銷售保健食品專區的藥品
零售企業（門店）1075戶；食品流通經營企業472戶。此外，還有部分食品流通經營戶也在經營保健食品。銷售具
有保健功能的器材、用品、用具和提供具有保健功效的服
務的經營者共有2063家。其中，直銷企業（經銷商、專賣店及加盟店）31家，美容店1556家，養生館476家。此外，還有部分醫療器械經營者、日用品經營者也涉及銷售
具有保健功能的器材、用品、用具和提供具有保健功效的服務等。
（二）開展整治專項行動。先后印發了《XX市人民政府食安辦關于進一步做好食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治實施工作有關事項的通知》（XX食安辦發〔2017〕17號）、《XX市市場監管局等10部門關于開展聯合整治“保健”市場亂象百日行動的通知》（XX市監聯〔XX〕1號）等文件，指導全市整治工作。市、縣兩級均將整治“保健品”欺詐和虛假宣傳工作納入政府食品安全工作年度評議考核。市公安局與市市場監管局聯合印發了《XX市打擊食品藥品違法犯罪聯動執法工作方案》，建立聯動執法會議機制，明確“保健品”欺詐和虛假宣傳違法案件移送程序。同時，依托XX市市場監管數字化媒體廣告監測系統對食品廣告實行24小時監督檢測，重點對電視和廣播進行監測，共監測20萬余條次。截至XX年3月，全市共出動監督檢查人員18000余人次，檢查“保健品”經營戶9066戶次；立案查處“保健品”市場違法案件30件，罰款62.77萬元，移送司法機關案件6件；開展行政指導和行政約談96次，重點對直銷企業完美、安利、玫琳凱、無限極XX片區負責人開展行政指導和行政約談。
（三）開展宣傳教育。通過報紙、電視、網絡等媒介廣泛宣傳整治“保健品”市場亂象相關政策和知識，
提醒
消費者正確認識“保健品”作用，學會鑒別不正當的營銷
方式。共開展宣傳活動171次，向群眾發放宣傳資料2萬
余份，在市廣播電視臺播放整治“保健品”市場亂象內容
的《致全市人民的一封信》，張貼宣傳貼畫6000余張，在LED顯示屏滾動播放宣傳標語8000余條次。
二、“保健品”市場整治難原因分析
（一）部分經營者缺乏職業道德與社會責任感，采取不正當營銷手段牟取不義之財。一是營銷方式更加隱蔽。除產品經過多級批發商到達零售終端的傳統模式外，新出現了網絡銷售、電話銷售、會議銷售、健康咨詢等方式。網絡銷售門檻低，監管部門難以對相關產品進行必要的檢查，消費者也無法在購買之前對其質量進行驗證；電話銷售、會議銷售、健康咨詢等方式隱蔽性強，流動性大，易形成監管盲區。我市12331食品藥品投訴舉報中心曾多次受理保健食品會議銷售投訴，執法人員接到電話后當即奔赴現場，但銷售人員已離場，諸如此類“打游擊”式的銷售方式給查處帶來一定難度。二是虛假宣傳更加普遍。部分經營者為牟利，猛炒概念，夸大宣傳，以贈送藥品(口服液、膏藥)、食品(雞蛋、面條)、物品(牙膏、肥皂)以及免費體檢為誘餌，以養生保健講座、會展銷售等形式聚集群眾，非法擴
印張貼各種“證照”“批文”騙取消費者信任，以事先串通好的“患者”(即托兒)現身說法，大肆吹噓產品功效，嚴重誤導消費者。如，XX年，
某醫療器械咨詢服務部組織130名老年人免費體驗高電位治療機時，宣傳其銷售的天門冬氨酸鈣食品添加劑產品鈣含量最高，對人體具有補鈣療效，對其商品作虛假及引人誤解的商業宣傳。三是假冒偽劣更加明顯。不法經營者人為混淆保健食品與普通食品、藥品的概念，利用消費者不能準確識別保健食品和普通食品、藥品外包裝標識，把普通食品當做保健食品、把保健食品當做藥品來宣傳出售，消費者往往掉入“陷阱”而被騙取錢財。如，鐘山區某夫妻用品店銷售的部分性“保健品”，生產廠家虛假且無藥品批準文號，當事人涉嫌銷售假藥。
（二）部分消費者理性消費意識淡薄，過于迷信“保健品”功效。一是部分老年人對“保健品”心存幻想。一些患有高血壓、高血糖、高血脂的老年人，在不法經營者的誤導下，過分迷信“保健品”被夸大的效果，盲目食用保健食品，使用保健類器材。這類“保健品”往往價格虛高，老年人往往被不法經銷商“”，動輒花費成百上千甚至上萬元購買所謂“保健品”。如，XX年，六枝特區某醫療健康服務部向老年人宣傳由某公司提供的西伯利亞白樺茸飲品（2980元/盒）、配方羊奶粉（120元/瓶）具有增強人體免疫、能夠防癌癥、對糖尿病有療效等，涉嫌虛假宣傳，被六枝特區市場監管局依法查處。二是消費者對保健食品認知不清。部分消費者對保健食品的概念認識不夠清楚，往往將滋補類食品當
成保健食品，將夸大宣傳的普通食品當做保健食品，將保健食品當做能夠治療疾病的藥品。我市12331食品藥品投訴舉報中心接到的8起保健食品相關投訴中，有5起是老年慢性疾病患者認為所購保健食品具有降血壓、降血糖等治療疾病的功效，從而通過商家宣傳講座、專家義診途徑購買大量保健食品。
（三）“保健品”市場整治難度較大，查辦大案要案震懾不法經營者力度不夠。一是監管法規體系尚不完善。我國“保健品”相關法律法規更新慢，法規滯后，適用法律難明確，給監管部門執法帶來困難。如，目前法律層面尚未對“保健品”的概念進行解釋；《保健食品管理辦法》仍然是1996年版，很多條款已經不再適用；2009年開始修訂的《保健食品監督管理條例》至今尚未出臺。二是監管執法取證難度較大。一些不法經營者利用健康養生講座、報告會形式，借組織“聽課”推銷“保健品”，市場監管部門到達后，往往在現場不能發現實際產品和虛假宣傳的影像或宣傳資料；參與“聽課”的老年人大多不配合執法人員，在接受現場詢問時否認上當受騙、否認經營者有欺詐行為。三是監管執法任務繁重。新一輪的機構改革將市、縣兩級工商、質監和食藥監部門“三合一”組建了市場監管局，監管任務量大面廣，監管人員尤其是食品藥品專業人員缺乏。目前縣級市場監管局到崗人數504人，
