我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀及改進(jìn)措施研究畢業(yè)論文

2024年3月8日發(fā)(作者：強(qiáng)國(guó)之夢(mèng))

上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文

我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀及改進(jìn)措施研究

我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀及改進(jìn)措施研究

摘 要

預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心，地方預(yù)算管理是國(guó)家預(yù)算管理的重要組

成部分，是地方財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。自

1998 年李嵐清在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上首次提出要逐步建立公共財(cái)政基

本框架的目標(biāo)以來(lái)，為了更好地完善公共財(cái)政框架體系，提高財(cái)政預(yù)算管

理水平，中央及部分地方財(cái)政部門(mén)，從具體的預(yù)算編制方法到預(yù)算管理模

式，從預(yù)算決策機(jī)制到預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督，都進(jìn)行了一些有益的探索和嘗

試。近年來(lái)，各級(jí)政府的預(yù)算管理水平有了較大提高，但仍然存在著一些

薄弱環(huán)節(jié)和不足之處。地方政府是基層預(yù)算管理單位，其水平直接決定了

整個(gè)政府預(yù)算管理的成效，加強(qiáng)地方政府預(yù)算管理的研究具有重要的理論

價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

論文根據(jù)我國(guó)地方及地方財(cái)政預(yù)算改革的實(shí)踐，考察我國(guó)地方政府財(cái)

政預(yù)算管理的現(xiàn)狀，分析我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題及其成

因，并在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了完善和改進(jìn)我國(guó)地方

政府財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策建議。論文共分六章。

第一章介紹財(cái)政預(yù)算管理的定義及特點(diǎn)，在綜合財(cái)政預(yù)算管理國(guó)內(nèi)外

研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，說(shuō)明論文的研究意義、研究思路和研究方法。

第二章首先闡述了我國(guó)以及上海市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政分級(jí)管理的概況，其

次，具體考察我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀，并且介紹了徐匯區(qū)政府加強(qiáng)

財(cái)政預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)。

第三章結(jié)合地方及地方財(cái)政預(yù)算改革的實(shí)踐，分析地方財(cái)政預(yù)算管理

存在的主要問(wèn)題及其成因。主要包括預(yù)算編制時(shí)間存在的制度缺陷、預(yù)算

決策和分配機(jī)制不完善、預(yù)算編制與執(zhí)行中的監(jiān)督弱化、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)

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制不健全等。

第四章借鑒先進(jìn)國(guó)家預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)，從預(yù)算編制和審議時(shí)間、預(yù)算

機(jī)構(gòu)職能和決策程序、預(yù)算監(jiān)督和公開(kāi)機(jī)制、預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制等方面，

提出國(guó)外做法與我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理的區(qū)別及可借鑒之處。

第五章首先根據(jù)我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)，提出完善我國(guó)公共財(cái)政下公共

預(yù)算制度的思路，包括公共預(yù)算編制制度、審批制度、執(zhí)行與監(jiān)督制度，

以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，在借鑒先進(jìn)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，

提出完善和改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算管理的具體對(duì)策，主要包括：建立健全預(yù)算

編制制度、完善預(yù)算編審組織系統(tǒng)、健全預(yù)算監(jiān)督和公開(kāi)制度、推行預(yù)算

績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等等。

第六章是結(jié)束語(yǔ)，對(duì)論文總體情況進(jìn)行回顧，指出進(jìn)一步研究的展望。

關(guān)鍵字：地方政府，公共財(cái)政，預(yù)算管理

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RESEARCH ON STATUS AND IMPROVEMENT MEASURES OF

FINANCE BUDGET MANAGEMENT OF CHINA LOCAL

GOVERNMENT

ABSTRACT

Budget management is the core of financial management; local budget

management is an important part of national budget management, a center part

of district financial management, and also the emphasis of current financial

management reform. Ever since that Li Lanqing raid the target to establish the

public financial management structure on the national financial management

meeting, all financial departments from central to local government have done

many meaningful rearches and experiments to improve public financial

structure, implementation and auditing. In recent years, all levels of budget

management have made big progress, however, some fields still have place to be

improved. Local government is the ba department of budgeting management,

its decision the effect of all government budgeting management. It’s meaningful

and has important theories value to strengthen the Local government budgeting

management. According to the practice of district financial budget reform, this

article has reviewed the situation of our national Local government financial

budget management, point out the main problems and cau of formation in the

current system. Then compared with the budgeting management experiences of

developed countries, raid the ideas on how to improve our current government

financial budgeting management as a summary. Totally, there’re 6 chapters in

this article.

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First chapter, the definition and characteristics of the financial budgeting

management is given. Bad on the clarification of domestic and foreign

budgeting management, the rearch objective, methodology of this article is

also given.

Second chapter, firstly, a summary of Shanghai city and district level

financial budgeting management situation is given. Then, concretely reviewed

the situation of district financial budgeting management in our country, and also

bad on Xuhui district for example, introduced the basic and financial

budgeting management experience of Xuhui district.

Third chapter, combined with the practice of district financial budgeting

management reform, clarified and analyzed the current problems in district

budgeting management. The problems mainly included the budget decision

problems, such as budget system disfigurement, budget decision and allocation

incomplete, budget execution intendance, budget evaluation ineffective etc.

The fourth chapter, bad on the experience of budgeting management in

developed countries. The situation in our country was compared with the

countries, including a standard budget decision system, standard budget

allocation system, standard budget management system, and an effective budget

evaluation system. etc, and also analyzed the differences between them.

The fifth chapter, first, according to the objective of financial reform in our

country, has pointed out the ideas on how to establish the public budget system,

including public budget making system, budget decision system, budget

execution and intendance system, and budget evaluation system. Second,

referenced with the budgeting management experience in the developed

countries, raid the suggestions how to complete and improve district financial

budgeting management, mainly including establish budget making system,

consummate budgeting decision system, complete budget intendance and

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opening system, push budget evaluation system etc.

The sixth chapter is the ending. Summarize the article, point the direction

for improvement.

KEY WORDS: Local government, public financial, budget management

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上海交通大學(xué)

學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)

行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含

任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)過(guò)的作品成果。對(duì)本文的研究做出重

要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人完全意識(shí)到本聲

明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。

學(xué)位論文作者簽名：蔡 文 燕

日期： 年 月 日

上海交通大學(xué)

學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū)

本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，同意

學(xué)校保留并向國(guó)家有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論文

被查閱和借閱。本人授權(quán)上海交通大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)

容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存

和匯編本學(xué)位論文。

保密□，在

年解密后適用本授權(quán)書(shū)。

本學(xué)位論文屬于

不保密√。

（請(qǐng)?jiān)谝陨戏娇騼?nèi)打“√”）

學(xué)位論文作者簽名：蔡 文 燕

指導(dǎo)教師簽名：郭 俊 華

日期： 年 月 日 日期： 年 月 日

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第一章 緒 論

第一節(jié) 選題背景與研究意義

一、公共財(cái)政與預(yù)算管理的定義

公共財(cái)政是指為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國(guó)家財(cái)政的一種具體

存在形態(tài)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類(lèi)型。其本質(zhì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足

社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式:即國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管

理者的身份從市場(chǎng)上取得收入，并將這些收入用于政府的公共活動(dòng)支出,為社會(huì)提供公

共產(chǎn)品和公共服務(wù),以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]

政府預(yù)算作為財(cái)政的一個(gè)重要政策工具,擔(dān)負(fù)著資源配置、收入分配、宏觀調(diào)控的

功能。它以政府財(cái)政收支計(jì)劃的形式存在,成為公共財(cái)政的基本存在形式,成為構(gòu)建中國(guó)

公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)性載體。

政府預(yù)算管理是由一整套彼此關(guān)聯(lián)、相互制約的管理制度所組成的非市場(chǎng)資源配置

機(jī)制，對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行有計(jì)劃管理的過(guò)程。它是公共財(cái)政管理的重要分支，也

是政府職能付諸實(shí)施的財(cái)力保證。政府預(yù)算程序的完善能使政府預(yù)算真正擔(dān)負(fù)起資源配

置、收入分配、宏觀調(diào)控的功能。當(dāng)前,我國(guó)正在進(jìn)行政府預(yù)算的改革,它將對(duì)我國(guó)的經(jīng)

濟(jì)、政治制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

二、選題背景

近年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，政府的職能、活動(dòng)范圍發(fā)

生了重大變化，財(cái)政的職能也應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。如何合理調(diào)整財(cái)政的職能，充分發(fā)揮其

在提供公共服務(wù)、 調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)方面的積極作用，如何建立起適

[1] 剛成軍、黃燕飛.改革路徑:建立陽(yáng)光下的公共財(cái)政[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2007，（3）：26-27.

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應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的有中國(guó)特色的公共財(cái)框架，切實(shí)做到依法行政、依法理財(cái)，

成為擺在我們面前和重大課題。1994 年的分稅制財(cái)政體制改革，從收入方面初步理順了

中央與地方間的分配關(guān)系。但是，在財(cái)政支出管理方面，舊體制所造成的預(yù)算不夠統(tǒng)一、

規(guī)范，預(yù)算軟約束，財(cái)政支出效益不高等問(wèn)題卻日益突出。地方財(cái)政作為財(cái)政體制改革

的基層實(shí)施者，面臨著具同樣甚至是更為具體的問(wèn)題。本文選題正是基于此背景。

三、研究意義

在整個(gè)政府公共治理結(jié)構(gòu)中，政府預(yù)算管理構(gòu)成了現(xiàn)代公共管理的核心與關(guān)鍵。沒(méi)

有良好的預(yù)算管理，就不可能有良好的公共管理；沒(méi)有雄厚財(cái)力的支持，公共管理也將

難以為繼。近年來(lái)，東西方各國(guó)的公共管理改革，都將預(yù)算管理改革作為重點(diǎn)之一，因

為預(yù)算管理改革是構(gòu)建公共財(cái)政框架的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[1]

只有進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算管理

的制度和機(jī)制，通過(guò)科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算決策、 執(zhí)行和監(jiān)督程序，促進(jìn)財(cái)政受托

責(zé)任，提高財(cái)政透明度，增強(qiáng)公眾的參與，才能真正發(fā)揮預(yù)算管理在財(cái)政管理中的重要

作用，切實(shí)推動(dòng)公共財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從我國(guó)的情況來(lái)看，構(gòu)建公共財(cái)政框架的目標(biāo)提出以來(lái)，為了更好地完善公共財(cái)政

框架體系，提高財(cái)政預(yù)算管理水平，中央及部分地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)，從改革現(xiàn)行的財(cái)政

預(yù)算制度入手，以部門(mén)預(yù)算改革為切入點(diǎn)，多項(xiàng)改革措施配套推行，從具體的預(yù)算編制

方法到預(yù)算管理模式，從預(yù)算決策機(jī)制到執(zhí)行與監(jiān)督，都進(jìn)行了一些有益的探索和嘗試。

各級(jí)政府的預(yù)算管理水平有了較大提高，但同時(shí)仍存在著一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處。本

文從目前我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，借助財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)等一

些基礎(chǔ)理論分析，探索促進(jìn)財(cái)政受托責(zé)任，提高財(cái)政透明度，增強(qiáng)公眾的參與，有力地

推動(dòng)地方財(cái)政預(yù)算管理體系的完善和改進(jìn)。

[1]高培勇.中國(guó)地方預(yù)算改革典型模式的比較與評(píng)價(jià) [R]. 公共預(yù)算國(guó)際研討會(huì)，北京，2007 年.

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第二節(jié) 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀和理論依據(jù)

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀

當(dāng)代西方政府預(yù)算管理理論是在 19 世紀(jì)到 20 世紀(jì) 30 年代初的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期

預(yù)算管理理論，以及從 20 世紀(jì) 30 年代到 60 年代初的政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)功能理論的基礎(chǔ)

上發(fā)展和完善而來(lái)的。

[1]

20 世紀(jì) 70、80 年代以來(lái),在政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景條件的變遷中,揭開(kāi)了當(dāng)代世界

各國(guó)公共管理改革的序幕。政府公共管理作為一個(gè)科際整合的研究領(lǐng)域,它從政治學(xué)、

經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科借鑒了許多理論與方法。政府預(yù)算管理作為東

西方各國(guó)公共管理改革的重點(diǎn)問(wèn)題之一,自然也體現(xiàn)了這一多學(xué)科整合的發(fā)展趨勢(shì)。

政治學(xué)研究觀點(diǎn)中最著名的當(dāng)屬威爾德夫斯基(AaronWildavsky)于 1984 年出版的

《預(yù)算程序的政治學(xué)》(The Politics of Budgetary Process)一書(shū)中所提出的從政治

的角度解釋政府預(yù)算的演進(jìn)過(guò)程及其結(jié)果,認(rèn)為政府預(yù)算管理研究只是政府政策比較分

析的一部分,預(yù)算過(guò)程的模型應(yīng)考慮以下因素:組織內(nèi)的妥協(xié)、主要利益相關(guān)角色的權(quán)力

分配、政治策略,以及獲得預(yù)算資金的預(yù)期等。克庫(kù)賓斯則將政府預(yù)算視同為一種契約,

政府官員在民眾同意的條件下運(yùn)用資金,向出資者(公民及其代表)提供公共產(chǎn)品與服務(wù),

由此在預(yù)算管理中引入了“委托-代理”分析范式。由于委托人與代理人之間存在信息

不對(duì)稱(chēng)、逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等客觀問(wèn)題,需要立法機(jī)構(gòu)在授權(quán)行政部門(mén)編制預(yù)算時(shí)需

要設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制,以避免“代理人問(wèn)題”的產(chǎn)生。

管理學(xué)的研究觀點(diǎn)主張,影響組織行為惟一的、最有效的工具就是預(yù)算。美國(guó)學(xué)者

史蒂文?科恩與威廉?埃米克則認(rèn)為,對(duì)于公共管理者而言,預(yù)算是一把雙刃之劍,既是

一個(gè)控制手段又是一個(gè)被控制的手段。每一個(gè)預(yù)算程序要求公共管理者完成 3 個(gè)任務(wù):

一是從組織工作單位的環(huán)境中獲得資源;二是在組織的從屬單位中分配這些資源;三是

[1] 馬蔡琛.政府預(yù)算管理理論研究及其新進(jìn)展[J]. 社會(huì)科學(xué),2004（5）：19-20.

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跟蹤消費(fèi)以確保資源分配獲得關(guān)注。這種以管理學(xué)的視角來(lái)考察政府預(yù)算問(wèn)題的研究范

式,很可能成為今后財(cái)政學(xué)與政府預(yù)算管理研究的發(fā)展方向。

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府預(yù)算問(wèn)題的研究,主要是利用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,分析政府預(yù)算問(wèn)題。

規(guī)范的方法可以上溯到 18 世紀(jì)亞當(dāng)?斯密所確定的租稅與政府支出的原則。而實(shí)證的

方法,則是通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量方法,來(lái)解答“如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化”的問(wèn)題。

法學(xué)對(duì)政府預(yù)算管理,主要從社會(huì)公眾通過(guò)立法機(jī)構(gòu)規(guī)范政府預(yù)算行為的角度出發(fā),

循著政府行為法治化的線索,考察法律對(duì)政府預(yù)算管理各利益相關(guān)主體間權(quán)利與義務(wù)關(guān)

系的調(diào)節(jié)與規(guī)范。代表性的有,洛克對(duì)公共法律與社會(huì)公眾之間關(guān)系的分析,孟德斯鳩對(duì)

法律的人類(lèi)理性的思考,以及法國(guó)重農(nóng)學(xué)派代表人物魁奈對(duì)于“結(jié)成社會(huì)的人明顯的最

有利的秩序”的強(qiáng)調(diào)。

國(guó)外對(duì)于地方預(yù)算管理制度的研究,比較成熟的多是在實(shí)行聯(lián)邦制的大國(guó)(如美

國(guó))，其地方預(yù)算管理制度受具體國(guó)情的影響,在職能與體制特點(diǎn)等方面都不可能與我國(guó)

相同。其他單一制的小國(guó),其財(cái)政收支構(gòu)架與我國(guó)省級(jí)財(cái)政的情況基本相似,其加強(qiáng)地方

預(yù)算管理制度的基本思路也有可供我們借鑒之處。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

20 世紀(jì) 90 年代末期以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共預(yù)算管理模式的研究日益深入，逐漸形

成了具有中國(guó)特色的多種公共預(yù)算研究視角，其中某些研究方法在一定程度上彌補(bǔ)了國(guó)

內(nèi)財(cái)政學(xué)研究的空白，構(gòu)建了一些頗有新意的研究思路。大體上有以下幾種：

（一）按照公共預(yù)算編制、執(zhí)行、與決算的管理流程展開(kāi)分析。這種研究思路更貼

近于現(xiàn)實(shí)預(yù)算管理過(guò)程，所提出的某些政策建議也更具有針對(duì)性。其中的代表性成果有：

中南財(cái)經(jīng)大學(xué)王金秀的《公共預(yù)算機(jī)制論》。 （王金秀，1999）

（二）以公共預(yù)算收入和支出為線索展開(kāi)分析。這種分析思路是借鑒傳統(tǒng)財(cái)政管理

的“收、支、平、管”的分的框架，分別從收支兩方面入手展開(kāi)分析研究的。其中代表

性成果有：中南財(cái)經(jīng)大學(xué)黃明的《公共預(yù)算行為效率》。（黃明，2001）

（三）按照公共預(yù)算管理涉及的利益相關(guān)方展開(kāi)分析。這種分析框架開(kāi)創(chuàng)性地將公

[1]

[1] 高培勇.中國(guó)地方預(yù)算改革典型模式的比較與評(píng)價(jià)[R]. 公共預(yù)算國(guó)際研討會(huì)，北京，2007 年.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

司理論中契約理論和利益相關(guān)者理論應(yīng)用于政府公共部門(mén)的研究之中，大量應(yīng)用了公共

選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流分析工具，以政府預(yù)算部門(mén)作為

核心關(guān)系方，分別考察政府預(yù)算部門(mén)與資金使用單位、立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)三者間的相互關(guān)系，

進(jìn)而展開(kāi)對(duì)現(xiàn)代公共預(yù)算的具體研究與考察，從而開(kāi)創(chuàng)了一種全新的公共預(yù)算管理問(wèn)題

的分析框架。其中代表性成果是：中國(guó)人民大學(xué)馬蔡琛的《公共預(yù)算管理研究——一種

利益相關(guān)方視角的考察》（李萍，2004）

三、本研究的基礎(chǔ)理論

本 研 究 涉 及 到 公 共 行 政 學(xué) (Public Administration), 公 共 管 理 學(xué) (Public

Management)以及政治學(xué)、管理學(xué)等一些基礎(chǔ)理論，特別借鑒了政府預(yù)算管理理論、委

托—代理理論、“費(fèi)用論”、“報(bào)酬論”、以及績(jī)效預(yù)算理論等。

（一）政府預(yù)算管理理論

19 世紀(jì)初期到 20 世紀(jì) 30 年代的西方世界,經(jīng)濟(jì)自由理論居于主導(dǎo)地位,推行的是以

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為指導(dǎo)思想的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),主張國(guó)家不過(guò)多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。弗里得利

克?克萊文蘭德在其代表作《美國(guó)預(yù)算觀念的進(jìn)化》(Evolution of the Budget Idea in

the United States)一書(shū)中,系統(tǒng)闡述了現(xiàn)代政府預(yù)算的基本原則。從理論沿革的角度

來(lái)看,當(dāng)代西方政府預(yù)算管理理論是在 19 世紀(jì)到 20 世紀(jì) 30 年代初的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期

預(yù)算管理理論,以及從 20 世紀(jì) 30 年代到 60 年代初的政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)功能理論的基礎(chǔ)上

發(fā)展和完善而來(lái)的。20 世紀(jì) 30 年代以來(lái),政府預(yù)算管理研究的中心發(fā)生了轉(zhuǎn)移,政府預(yù)

算從單純的控制收支的工具,成為政府對(duì)宏觀運(yùn)行施加影響的手段,政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)功

能得到了充分重視。一方面, 就研究對(duì)象而言, 該領(lǐng)域的研究從早期消極的稅收收入控

制, 逐步轉(zhuǎn)向支出管理控制, 更加注重政府預(yù)算調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。政

府預(yù)算逐漸由經(jīng)濟(jì)工具轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、約束政府的重要手段。同時(shí), 由于西方各國(guó)政

府預(yù)算管理的背景框架相對(duì)穩(wěn)定, 對(duì)預(yù)算管理基本運(yùn)行機(jī)制的研究相對(duì)較少, 更多的

是研究某一個(gè)預(yù)算管理中的具體問(wèn)題。另一方面, 就學(xué)科跨度而言, 政府預(yù)算管理已超

出了傳統(tǒng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇, 呈現(xiàn)出與其他學(xué)科, 如公共管理學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等交

叉滲透的整合趨勢(shì), 許多管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的新思想, 在政府預(yù)算管理中得到了廣泛

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應(yīng)用。

（二）委托—代理理論

委托代理論認(rèn)為，隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，人類(lèi)擁有的財(cái)產(chǎn)規(guī)模不斷膨脹，致使財(cái)產(chǎn)

所有者無(wú)法直接經(jīng)營(yíng)和管理所掌握的財(cái)富和資源。由此必然導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)

[1]

管理權(quán)的分離，使所有者和經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系成為委托代理關(guān)系。 委托—代理理論有助于

解釋政府與私人部門(mén)的責(zé)任關(guān)系，進(jìn)一步運(yùn)用于分析政府的職責(zé)(公共支出的范圍)。政

府部門(mén)承擔(dān)著提供社會(huì)公眾所需求的公共產(chǎn)品的責(zé)任，如基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生醫(yī)療保健、

社會(huì)保障等，而這種公民和政府之間的需求與供給關(guān)系，又體現(xiàn)出他們之間的委托代理

關(guān)系:即公民以繳稅的形式將自己的一部分財(cái)產(chǎn)交由國(guó)家，委托政府提供那些自己無(wú)力

提供的公共產(chǎn)品.通過(guò)有效的資源配置來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)自身存在的不足，政府實(shí)際上就是國(guó)

家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公眾受托的責(zé)任(Accountability )，提供公眾所需

要的公共產(chǎn)品這種從公眾手中獲得資源并基于公眾的利益使用這種公共資源的代理行

為。人們所繳納的稅費(fèi)實(shí)際上構(gòu)成一種代理成本，這種財(cái)政代價(jià)是要通過(guò)政府預(yù)算這個(gè)

基本財(cái)政工具從政府那里得到補(bǔ)償?shù)摹?

但是，政府預(yù)算所體現(xiàn)出來(lái)的是一種具有特殊性的委托代理關(guān)系，即是一種多層次

的委托代理關(guān)系，因?yàn)檎A(yù)算契約是通過(guò)層層的預(yù)算組織體系來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此構(gòu)成了

多層次、多種類(lèi)的委托代理關(guān)系，主要表現(xiàn)為：作為最初委托人的社會(huì)公眾對(duì)人民代表

大會(huì)進(jìn)行委托；人民代表大會(huì)將公共事務(wù)的管理權(quán)限包括政府預(yù)算權(quán)力委托給政府；各

級(jí)政府又將理財(cái)職能委托給財(cái)政部門(mén)——負(fù)責(zé)組織財(cái)政收入和合理安排各項(xiàng)政府財(cái)政

支出;各財(cái)政部門(mén)根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)等的原則，管理本級(jí)政府其他職能部門(mén)及其所屬

單位的預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行，形成財(cái)政部門(mén)對(duì)其他職能部門(mén)的委托代理關(guān)系。由此形成

了社會(huì)公眾對(duì)人代會(huì)、人代會(huì)對(duì)政府、政府對(duì)財(cái)政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)對(duì)其他職能部門(mén)的多

級(jí)委托代理關(guān)系。

（三）“費(fèi)用論”和“報(bào)酬論”

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府預(yù)算問(wèn)題的分析大體包括“費(fèi)用論”和“報(bào)酬論”兩種觀點(diǎn)，二

者對(duì)于預(yù)算在政府管理中的作用以及相應(yīng)的預(yù)算政策存在不同的認(rèn)識(shí)(馬國(guó)賢，2001)。

[1] 王金秀.國(guó)家預(yù)算委托代理關(guān)系的理論分析[J]. 財(cái)政研究，2002, (1)：57-59.

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持“費(fèi)用論”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，政府預(yù)算是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一種成本或投入，即公

共服務(wù)費(fèi)用。“費(fèi)用論”強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的投入和保證作用，因此也稱(chēng)之為“投入預(yù)算”。

持“報(bào)酬論”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，稅收是政府的價(jià)格，政府預(yù)算是購(gòu)買(mǎi)各項(xiàng)具體公共

物品和服務(wù)的價(jià)格。政府預(yù)算資金的配給依據(jù)，應(yīng)該是機(jī)構(gòu)提供的效用，而不是機(jī)構(gòu)的

人員和規(guī)模。

兩相比較，在政府治理層面上，“費(fèi)用論”強(qiáng)調(diào)的是機(jī)構(gòu)如果沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督，

就會(huì)浪費(fèi)資源，預(yù)算部門(mén)必須參與其過(guò)程管理。而按照“報(bào)酬論”的觀點(diǎn)，過(guò)程管理應(yīng)

該由支出機(jī)構(gòu)自己負(fù)責(zé)，預(yù)算部門(mén)管理的重點(diǎn)不是過(guò)程而應(yīng)是結(jié)果，即重點(diǎn)是支出機(jī)構(gòu)

的績(jī)效考評(píng)。“費(fèi)用論”是相對(duì)傳統(tǒng)的政府預(yù)算理念，而“報(bào)酬論”則是隨著福利經(jīng)濟(jì)

學(xué)而產(chǎn)生的新的預(yù)算觀念，與之相應(yīng)，在政府預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、方法論等方面，都

產(chǎn)生了一系列重要的變革。目前世界上越來(lái)越多的政府都在逐漸接受這一理念，并用以

指導(dǎo)其政府預(yù)算改革。

（四）績(jī)效預(yù)算理論

績(jī)效預(yù)算是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國(guó)家在新公共管理的理念和民主化背

景之下，所采用的一種追求效率的預(yù)算管理方式。它要求預(yù)算過(guò)程充分利用關(guān)于政府活

動(dòng)產(chǎn)出與成果的數(shù)量化信息，把財(cái)政資金分配和政府部門(mén)的績(jī)效更緊密地結(jié)合起來(lái)，是

一種與注重投入相區(qū)別的注重產(chǎn)出的預(yù)算。新績(jī)效預(yù)算是一種“使命驅(qū)動(dòng)(mission

driven)、結(jié)果定位(resultsoriented)的預(yù)算”，它雖然和績(jī)效預(yù)算區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算的

共同特征在于都注重產(chǎn)出，但是它所注重的產(chǎn)出是某種公眾所預(yù)期的社會(huì)結(jié)果

(Outcome)，而不是僅僅從數(shù)量上所衡量的產(chǎn)出(Output)。

[1]

第三節(jié) 研究思路及研究方法

一、研究思路

本文首先從財(cái)政預(yù)算管理的定義出發(fā)，參考國(guó)內(nèi)外地方財(cái)政預(yù)算管理的研究成果，

[1] 牛美麗. 美國(guó)公共預(yù)算改革在實(shí)踐中追求預(yù)算理性.[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 2003, 1.

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提出本文的研究思路、研究方法。其次，結(jié)合地方政府財(cái)政預(yù)算改革實(shí)踐，具體考察我

國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題及其成

因。然后，在借助財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)等一些基礎(chǔ)理論的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)

驗(yàn)，提出完善和改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策和建議。

二、研究方法

本文從借助財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科中的相關(guān)理論和方法展開(kāi)分析，從我國(guó)目前

地方財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，探索在公共治理理念下如何推動(dòng)地方財(cái)

政預(yù)算管理改革，以促進(jìn)財(cái)政受托責(zé)任，提高財(cái)政透明度，增強(qiáng)公眾的參與，從而推動(dòng)

財(cái)政預(yù)算管理體系的完善和改進(jìn)。本文堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則，采用了文獻(xiàn)歸納、

比較分析、個(gè)案研究等研究方法，注重國(guó)際、國(guó)內(nèi)比較，強(qiáng)調(diào)理論在實(shí)踐中的具體運(yùn)用。

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第二章 我國(guó)財(cái)政分級(jí)管理體制及地方財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀

第一節(jié) 財(cái)政分級(jí)管理體制概述

一、財(cái)政體制與分級(jí)財(cái)政的概念

財(cái)政體制在本質(zhì)上包括事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力三個(gè)要素。事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)

和任務(wù)；財(cái)權(quán)是一級(jí)政府籌集財(cái)政收入的權(quán)利，包括稅和費(fèi)權(quán)，它們可以形成一級(jí)政府

財(cái)政的自籌財(cái)力；財(cái)力是一級(jí)政府可支配的財(cái)政收入，包括自籌財(cái)力和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付形

成的財(cái)力。在上述三要素中，事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力的組合、匹配等，

構(gòu)成了財(cái)政體制的重要內(nèi)容。

[1]

從國(guó)際上看，無(wú)論是單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，都設(shè)置多級(jí)政府。因此，世界

各國(guó)的財(cái)政制度中有一個(gè)共同的原則，這就是設(shè)立分級(jí)財(cái)政。所謂分級(jí)財(cái)政，是指一個(gè)

國(guó)家根據(jù)本國(guó)政府機(jī)構(gòu)劃分的若干政權(quán)層次，按照憲法規(guī)定的隸屬原則和分權(quán)原則，實(shí)

行若干級(jí)的財(cái)政管理體制。

[2]

其基本特征是，各級(jí)政權(quán)各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政稅收制

度和法律，各自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)行分級(jí)財(cái)政和分級(jí)管理是與市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律相吻合的。財(cái)政是提供公共產(chǎn)品的部門(mén)，公共產(chǎn)品分為全國(guó)性公共產(chǎn)

品和區(qū)域性公共產(chǎn)品兩大類(lèi)。研究表明，極度的中央集權(quán)和極度的地方分權(quán)，都不能帶

來(lái)社會(huì)福利的最大化。只有設(shè)立分級(jí)財(cái)政，實(shí)行“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)政、一

級(jí)預(yù)算”的制度，才能有助于促使各級(jí)政府有效地行使其職責(zé)，分別提供不同層次的公

共產(chǎn)品和服務(wù)。尤其是在分級(jí)財(cái)政條件下，地方政府能夠把外溢性問(wèn)題控制在盡可能小

的范圍內(nèi)，從而有利于區(qū)域性公共產(chǎn)品的有效供給。因此，國(guó)際上處理上下級(jí)財(cái)政關(guān)系

的一般做法是，在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行分級(jí)管理的預(yù)算體制。

[1] 黃海鷹.中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的法律劃分 [J]. 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2006 (4): 23-24.

[2] 財(cái)政部預(yù)算編制課題研究組.關(guān)于預(yù)算編制模式及運(yùn)行機(jī)制的研究[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考, 2000(7): 18.

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二、上海市財(cái)政分級(jí)管理概況

1994 年中央對(duì)各省市實(shí)行分稅制改革的同時(shí)，上海也頒布實(shí)施了《關(guān)于市與區(qū)縣實(shí)

行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，劃分稅種，確定收入，對(duì)區(qū)縣實(shí)行分稅制的財(cái)政體制。

[1]

基本確立了市與區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政分配體制。

從 2004 年起，上海已開(kāi)始推進(jìn)地方的新一輪財(cái)稅體制改革——這場(chǎng)旨在廓清上海

市級(jí)財(cái)政與各區(qū)縣財(cái)政權(quán)責(zé)的改革，以探索建立“稅收屬地征管、地方稅收分享”的市

與區(qū)縣財(cái)稅體制。為進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)級(jí)政府財(cái)力，保障公共服務(wù)投入夯實(shí)了基礎(chǔ)。

在實(shí)行兩級(jí)政府三級(jí)管理的行政管理體制下，上海市的全部財(cái)政資源，以直接擁有、

控制和分配為分類(lèi)依據(jù)，可劃分為市政府財(cái)政與區(qū)、縣政府財(cái)政和鄉(xiāng)政府財(cái)政。“市級(jí)

財(cái)政”在概念上也就出現(xiàn)了狹義和廣義之分。狹義的市級(jí)財(cái)政，應(yīng)是指市政府財(cái)政直接

擁有、控制和分配的財(cái)力資源；廣義的市級(jí)財(cái)政，應(yīng)是指上海市各級(jí)政府財(cái)政所擁有、

控制和分配的財(cái)力資源之和，這是一個(gè)相對(duì)于中央財(cái)政的地域范圍財(cái)政的概念。“區(qū)級(jí)

財(cái)政”則指各級(jí)區(qū)、縣政府財(cái)政直接擁有、控制和分配的財(cái)力資源。本文研究所涉及的

徐匯區(qū)即屬“區(qū)級(jí)財(cái)政”范疇。

第二節(jié) 我國(guó)預(yù)算管理體制的發(fā)展過(guò)程

我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理制度隨著政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和人們對(duì)財(cái)政預(yù)算制度認(rèn)識(shí)的深

化不斷改革與發(fā)展，大致可分四個(gè)階段：

一、預(yù)算管理制度的產(chǎn)生階段(1949 年——1951 年)

新中國(guó)的國(guó)家預(yù)算是隨著中華人民共和國(guó)的誕生而建立的。1949 年 12 月在中央人

民政府第四次會(huì)議上,通過(guò)了《關(guān)于 1950 年財(cái)政收支概算編制的報(bào)告》,這標(biāo)志著新中

國(guó)國(guó)家預(yù)算的誕生。

[1]胡怡建.上海財(cái)政運(yùn)行實(shí)證研究[M]. 上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006 年,196-197.

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二、預(yù)算管理制度相對(duì)穩(wěn)定階段(1951 年——1992 年)

建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，財(cái)政體制大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、分級(jí)

包干等多個(gè)歷史階段。其間地方預(yù)算管理制度則保持總體相對(duì)穩(wěn)定，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：在

預(yù)算形式上采用單一預(yù)算,預(yù)算編制總體上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則,長(zhǎng)期沿用基數(shù)

法編制預(yù)算,預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下、上下結(jié)合、逐級(jí)匯總的方法,預(yù)

算管理總體上比較粗放,預(yù)算編制透明度不高。所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象,主要是由于中央與地

方利益分配關(guān)系長(zhǎng)期處于不斷變化中,中央與地方政府的注意力主要集中在彼此利益分

割的多重博弈上,缺乏通過(guò)優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度約束、降低交易成本、提高資金使用

效益的激勵(lì)機(jī)制,從而導(dǎo)致地方預(yù)算管理改革與發(fā)展長(zhǎng)期滯后。

三、預(yù)算管理改革的初始階段(1992 年——1998 年)

以 1992 年開(kāi)始實(shí)施的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）為標(biāo)志,我國(guó)的預(yù)

算管理改革與發(fā)展進(jìn)入初始階段。《條例》規(guī)定,我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法,

分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算,從 1992 年起,中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。從 1995 年

起,地方預(yù)算也開(kāi)始按復(fù)式預(yù)算編制。在這段時(shí)期內(nèi), 安徽、河南、湖北、云南、深圳

等部分省、市地方政府結(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),突破了傳統(tǒng)的采用“基

數(shù)法”編制預(yù)算的框架,實(shí)行了零基預(yù)算改革。

四、預(yù)算管理改革的創(chuàng)新階段(1999——現(xiàn)在)

90 年代末至今，這一階段是公共預(yù)算管理的全面改革階段。以 1999 年初河北省正

式啟動(dòng)“預(yù)算管理改革方案”和同年 9 月財(cái)政部提出改變預(yù)算編制辦法試編部門(mén)預(yù)算為

標(biāo)志,我國(guó)的預(yù)算管理改革與發(fā)展,進(jìn)入了以地方預(yù)算管理制度創(chuàng)新與權(quán)力中心主導(dǎo)并

[1]

存的創(chuàng)新階段。

與此同時(shí),天津、陜西、安徽等省市也相繼根據(jù)本地區(qū)的情況,進(jìn)行了

預(yù)算管理制度改革的創(chuàng)新，如天津市實(shí)行了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度;陜西省在全國(guó)率先

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度;安徽省在全省實(shí)施了綜合財(cái)政預(yù)算。期間，主要的一些階段性

[1]朱芳芳.完善我國(guó)地方公共預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議 [J]. 涉外稅務(wù),2004(5)：19-21.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

成果還包括：

（一）2005 年，財(cái)政部研究制定了《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，穩(wěn)

步推進(jìn)部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。隨后，各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)紛紛結(jié)合地方特點(diǎn)和實(shí)

際情況，逐步開(kāi)展績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)工作，形成了“講績(jī)效、重績(jī)效”的社會(huì)氛圍。

（二）2006 年，財(cái)政部新《政府收支分類(lèi)改革方案》開(kāi)始試點(diǎn)，2007 年中央和部

分地方財(cái)政順利完成了以新的政府收支分類(lèi)編制 2007 年部門(mén)預(yù)算，為進(jìn)一步清晰反應(yīng)

政府預(yù)算收支情況，提高人大和公眾監(jiān)督力度打下了基礎(chǔ)。

（三）2007 年，各級(jí)財(cái)政健全財(cái)政國(guó)庫(kù)管理和政府采購(gòu)體系，切實(shí)提高財(cái)政資金使

用的安全性和效益性。

第三節(jié) 加強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算管理的主要措施

地方財(cái)政預(yù)算管理是國(guó)家預(yù)算管理的重要組成部分，是地方財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)，

也是當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。預(yù)算體制的發(fā)展過(guò)程也表明，中國(guó)當(dāng)前的預(yù)算管理制度

[1]

為逐步建立起適應(yīng)市

改革，呈現(xiàn)出中央政府主導(dǎo)和地方政府自發(fā)創(chuàng)新并存的特點(diǎn)。

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的預(yù)算管理體制，改進(jìn)預(yù)算編制方法，強(qiáng)化預(yù)算管理職能，近年來(lái)我國(guó)大部

分省區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算

管理方面進(jìn)行了多種形式的探索。例如，天津市實(shí)行了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度，安徽省實(shí)行

了綜合財(cái)政預(yù)算，陜西省探索了國(guó)庫(kù)集中支付制度，各地廣泛推行了政府采購(gòu)制度等。

[2]

一、改革預(yù)算編制形式，編制部門(mén)預(yù)算

河北等省改變了原來(lái)按財(cái)政資金性質(zhì)和部門(mén)交叉管理的方式，以部門(mén)為依托，構(gòu)建

出一個(gè)新的部門(mén)預(yù)算編制模式。其要點(diǎn)是將各類(lèi)不同性質(zhì)的財(cái)政性資金，包括單位自有

[1]高培勇.中國(guó)地方預(yù)算改革典型模式的比較與評(píng)價(jià)[R]. 公共預(yù)算國(guó)際研討會(huì)，北京，2007 年.

[2]財(cái)政部預(yù)算司.中央部門(mén)預(yù)算編制指南（2008 年）[M]. 北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2007. 173-175.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

收入、預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算外資金等，統(tǒng)一編制到具體部門(mén)；取消中間環(huán)節(jié)，財(cái)政直接將

預(yù)算批復(fù)到一級(jí)預(yù)算單位。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)通過(guò)調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，將預(yù)算編制、執(zhí)行、

監(jiān)督相對(duì)分離，建立起適應(yīng)部門(mén)預(yù)算新要求的組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的相互

制衡。

河南省為解決預(yù)算執(zhí)行中二次分配隨意性大、項(xiàng)目下達(dá)晚等問(wèn)題，在細(xì)化單位公用

經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額的基礎(chǔ)上，將人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)分類(lèi)（款）核定到部門(mén)所屬二級(jí)預(yù)算單

位。事業(yè)發(fā)展和建設(shè)性專(zhuān)項(xiàng)支出除預(yù)留一定比例的不可預(yù)見(jiàn)支出外，用于省本級(jí)支出的，

核定到具體項(xiàng)目和用款單位；補(bǔ)助市縣支出的，核定到具體項(xiàng)目和市縣。然后，將部門(mén)

各類(lèi)不同性質(zhì)的資金集中匯編成部門(mén)收支預(yù)算。

二、改變預(yù)算編制內(nèi)容，實(shí)行綜合預(yù)算

部門(mén)預(yù)算改革一個(gè)很重要的內(nèi)容就是推行綜合預(yù)算。實(shí)行綜合預(yù)算比“收支兩條線”

大為前進(jìn)了一步。現(xiàn)在由于預(yù)算單位收入渠道的多元化，有的單位創(chuàng)收和預(yù)算外收入數(shù)

額很大，有的單位沒(méi)有或很少，客觀上形成單位之間預(yù)算內(nèi)分配相對(duì)均衡而預(yù)算外財(cái)力

很不平衡的狀況。鑒于此，許多地方將預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)

算制度。安徽省 1999 年起在全省范圍內(nèi)全面實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、

統(tǒng)籌安排各單位預(yù)算內(nèi)、外資金和其他收支。主要做法是部門(mén)和單位組織的各項(xiàng)收入及

各項(xiàng)支出均納入綜合財(cái)政預(yù)算編制的范疇，預(yù)算內(nèi)、外綜合平衡，不列赤字；預(yù)算外及

其他資金安排順序?yàn)椤俺燥垺薄ⅰ翱床　薄ⅰ笆聵I(yè)發(fā)展”。匯總編制的綜合財(cái)政預(yù)算報(bào)經(jīng)省

政府審定后，報(bào)同級(jí)人代會(huì)審議。最后，財(cái)政部門(mén)將經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的綜合預(yù)算統(tǒng)一批復(fù)至各

部門(mén)。

三、完善預(yù)算編制程序，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算

傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般是 3-4 個(gè)月，財(cái)政部門(mén)來(lái)不及全面詳細(xì)地對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過(guò)

程的審核和調(diào)整，使預(yù)算編制過(guò)粗，影響預(yù)算編制的科學(xué)性。天津市在預(yù)算編制程序中

引入了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度，將每一個(gè)預(yù)算周期確定為 30 個(gè)月，并從時(shí)間上劃分為三個(gè)

階段，即預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段、決算階段。預(yù)算編制階段，從每一個(gè)預(yù)

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

算年度前一年的年初開(kāi)始至年末結(jié)束，期限為 12 個(gè)月，主要任務(wù)是對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行情

況進(jìn)行分析和績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，著手編制下一年度預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行

與調(diào)整階段亦為 12 個(gè)月，貫穿預(yù)算年度的始終，主要是組織執(zhí)行本年度預(yù)算，分析執(zhí)

行情況，辦理預(yù)算調(diào)整與變更手續(xù)。決算階段從每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束后的下一年年初開(kāi)始，

期限為 6 個(gè)月，主要任務(wù)是組織編制決算草案，按規(guī)定程序報(bào)批。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期制度，

使預(yù)算的編制時(shí)間從傳統(tǒng)的 3-4 個(gè)月，延長(zhǎng)至 12 個(gè)月，為細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編

制的科學(xué)合理性提供了較為充足的時(shí)間。

四、提高資金效益，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)

1951 年，美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算局在編制預(yù)算時(shí)，第一次采用了“績(jī)效”概念，并對(duì)績(jī)

效預(yù)算界定為：“績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)

這些目標(biāo)而擬定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢(qián)，以及用哪些量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)

劃的過(guò)程中取得的成績(jī)和完成工作的情況”。十六屆三中全會(huì)明確提出“建立預(yù)算績(jī)效

評(píng)價(jià)體系”，標(biāo)志著績(jī)效預(yù)算制度化，始于 1999 年的新一輪中國(guó)公共預(yù)算改革,近年來(lái)

取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展；現(xiàn)在部分地方政府在此方面也作了一定地探索與實(shí)踐，盡管和國(guó)外

的績(jī)效預(yù)算改革相比，地方政府的實(shí)踐還不是很系統(tǒng)，不能稱(chēng)之為績(jī)效預(yù)算，但這些積

極探索為今后全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算打下了思想基礎(chǔ)并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。政府預(yù)算在中國(guó)

開(kāi)始向重塑利益相關(guān)主體共同治理結(jié)構(gòu)的道路邁進(jìn),但改革的側(cè)重點(diǎn)仍舊局限在程序規(guī)

范與流程處理等技術(shù)層面,績(jī)效管理問(wèn)題也才剛剛提上議事日程。

以上簡(jiǎn)單介紹了我國(guó)部分省級(jí)財(cái)政的預(yù)算管理現(xiàn)狀，但與地市級(jí)相比,省級(jí)財(cái)政和

預(yù)算雖然級(jí)別高,它的功能卻相對(duì)較小,很多事情是由地市級(jí)來(lái)完成的。 可以說(shuō),在我

國(guó)，作為地方政府的組成部分,地市級(jí)政府是一個(gè)比較有代表意義的層級(jí),在我國(guó)的五級(jí)

政府中,它上下各有兩級(jí)政府,既是上下級(jí)關(guān)系的結(jié)合點(diǎn),又是各種矛盾的匯集點(diǎn),也是

各種改革的融合點(diǎn), 全國(guó)有 31 個(gè)省和 2000 多個(gè)地級(jí)市,無(wú)論國(guó)家、省還是縣鄉(xiāng)財(cái)政和

預(yù)算問(wèn)題都在地市級(jí)單位有所反映，我國(guó)預(yù)算管理制度改革的諸多成就中,也有許多來(lái)

源于這些地方財(cái)政領(lǐng)域的開(kāi)拓性探索。下面本文介紹了上海市徐匯區(qū)近年來(lái)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)

[1] 茍燕楠 王逸帥 .中國(guó)市級(jí)政府預(yù)算管理制度改革—一種預(yù)算生態(tài)框架的實(shí)證分析[J]. 當(dāng)代財(cái)經(jīng)

2006(10)：27.

14[1]

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

算管理的一些經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)作為地方財(cái)政構(gòu)成部分的區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀作一考

察，以幫助分析地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題及其成因。

第四節(jié) 上海市徐匯區(qū)政府預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)

2001 年以來(lái)，徐匯區(qū)的預(yù)算管理改革由淺入深，不斷推進(jìn)，取得了一定成效。初步

確立了部門(mén)預(yù)算管理基本框架，規(guī)范了部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督。與此同時(shí)，部門(mén)預(yù)

算改革與收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)制度等相關(guān)改革協(xié)同推進(jìn)，為建立科學(xué)、

規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、確立部門(mén)預(yù)算編制的基本模式

（一）延長(zhǎng)和調(diào)整編制時(shí)間。預(yù)算編制時(shí)間的延長(zhǎng)，有助于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2001 年度以前，徐匯區(qū)編制預(yù)算一般從 10 月份開(kāi)始進(jìn)行，預(yù)算編制時(shí)間為 4 個(gè)月；2001

年開(kāi)始，徐匯區(qū)把啟動(dòng)時(shí)間從提早到了 8 月份，預(yù)算編制時(shí)間延長(zhǎng)為 6 個(gè)月。2003 年，

在公共政府建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，徐匯區(qū)將部門(mén)預(yù)算作為規(guī)范政府行為、轉(zhuǎn)變政府職能的

源頭抓手，為此，確定從 2003 年起每年 4 月底開(kāi)始編制次年的部門(mén)預(yù)算，進(jìn)一步延長(zhǎng)

了預(yù)算的編制周期，即用近 8 個(gè)月的時(shí)間來(lái)進(jìn)行預(yù)算的編制、審核、分配、協(xié)調(diào)、篩選

和論證。

同時(shí)，為了提高單位預(yù)算建議數(shù)的完整性和準(zhǔn)確性，留給預(yù)算單位更為充裕的醞釀

時(shí)間。徐匯區(qū)不斷調(diào)整時(shí)間分配，在相對(duì)固定的預(yù)算編制周期內(nèi)，壓縮留給財(cái)政的審核

時(shí)間，延長(zhǎng)預(yù)算單位的編制時(shí)間：2004 年預(yù)算單位的“二上”時(shí)間延長(zhǎng)了 20 天 ；2005

年在此基礎(chǔ)上又延長(zhǎng) 11 天，達(dá)到了 60 天；2006 年預(yù)算單位的“一上”、“二上”時(shí)間從

99 天增加到 127 天，2007 年又再增加了 5 天，也即 8 個(gè)月中有一半以上的時(shí)間留給了

單位充分考慮和細(xì)化本部門(mén)的預(yù)算建議。

（二）規(guī)范編制流程。按照早編細(xì)編預(yù)算的要求，徐匯區(qū)實(shí)行“二上二下”的預(yù)算

編制規(guī)程，即按“二上二下”的程序做到預(yù)算由基層自下而上逐級(jí)編報(bào)，經(jīng)綜合平衡和

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

審核論證后自上而下地下達(dá)控制數(shù)和批復(fù)數(shù)。為了加強(qiáng)政府施政目標(biāo)與財(cái)政預(yù)算的契合

度，經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐和總結(jié)，徐匯區(qū)提出在各部門(mén)上報(bào)預(yù)算控制數(shù)之前下達(dá)區(qū)政府導(dǎo)向性

意見(jiàn)。從 2005 起，在部門(mén)預(yù)算布置時(shí)先由區(qū)政府提出公共預(yù)算重點(diǎn)投入的指導(dǎo)性意見(jiàn)，

要求各單位必須在此框架下編制年度預(yù)算，根據(jù)本區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，以預(yù)算

安排來(lái)落實(shí)公共政府施政目標(biāo)。

（三）改進(jìn)編制方式。徐匯區(qū)實(shí)行較為徹底的“收支兩條線”管理。徐匯區(qū)“收支

兩條線”的管理范圍不僅包括行政事業(yè)性收費(fèi)等通常意義上的預(yù)算外資金，而是將除區(qū)

財(cái)政撥款以外的所有財(cái)政性資金均納入了綜合預(yù)算和“收支兩條線”的管理范疇，為把

部門(mén)預(yù)算編成收支信息完整的“全息”預(yù)算奠定了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二、完善部門(mén)預(yù)算決策機(jī)制

徐匯區(qū)的預(yù)算制度改革實(shí)質(zhì)上是以部門(mén)預(yù)算這種基本組織形式為突破，對(duì)預(yù)算管理

的方法、內(nèi)容、制度和機(jī)制進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，尤其是改革和完善了預(yù)算的決策機(jī)制。

（一）相關(guān)職能部門(mén)協(xié)同理財(cái)。徐匯區(qū)從 2003 年起探索由專(zhuān)業(yè)部門(mén)參與審核的協(xié)

同理財(cái)模式，目前已在基本建設(shè)、公務(wù)用車(chē)、信息化項(xiàng)目、出國(guó)考察等 9 個(gè)領(lǐng)域中進(jìn)行

了嘗試。涉及協(xié)同理財(cái)?shù)捻?xiàng)目，各單位在“一上”、“二上”前均要將這些項(xiàng)目單列，按

各自的編報(bào)要求和材料清單向發(fā)改委、機(jī)管局、信息委、外辦等協(xié)同部門(mén)上報(bào)預(yù)算，由

協(xié)同部門(mén)審核匯總、提出立項(xiàng)意見(jiàn)并按輕重緩急排序后交區(qū)財(cái)政局。協(xié)同理財(cái)項(xiàng)目的預(yù)

算審核權(quán)仍在財(cái)政，但通過(guò)協(xié)同部門(mén)從專(zhuān)業(yè)的角度先進(jìn)行初審，在一定程度上緩解了財(cái)

政審核預(yù)算時(shí)面臨的專(zhuān)業(yè)性和職能性瓶頸。

（二）人大政協(xié)參與事前評(píng)審。徐匯區(qū)在預(yù)算編審環(huán)節(jié)即主動(dòng)搭建平臺(tái)，邀請(qǐng)人大

政協(xié)參與。首先，由人大政協(xié)在“二上”預(yù)算的重大項(xiàng)目里挑選部分項(xiàng)目，財(cái)政組織部

分人大代表、政協(xié)委員對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地勘察，項(xiàng)目實(shí)施單位的領(lǐng)導(dǎo)共同前往介紹情

況，以增加預(yù)算評(píng)審時(shí)的感性認(rèn)識(shí)，2004 年以來(lái)已先后組織勘察了道路大修等 16 個(gè)項(xiàng)

目。隨后，專(zhuān)門(mén)花 2-3 天的時(shí)間召開(kāi)由人大代表、政協(xié)委員、協(xié)同理財(cái)單位（區(qū)發(fā)改委、

區(qū)機(jī)管局、區(qū)信息委等）和相關(guān)職能部門(mén)（區(qū)紀(jì)監(jiān)委、區(qū)審計(jì)局、區(qū)府辦等）共同參加

的評(píng)審會(huì)，就符合評(píng)審條件的所有大額預(yù)算項(xiàng)目逐一聽(tīng)取單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

目具體情況以及項(xiàng)目預(yù)期效益等的介紹，并開(kāi)展詢問(wèn)、評(píng)估、論證和篩選。徐匯區(qū)在編

制 2007 年預(yù)算時(shí)共對(duì)涉及基本建設(shè)、大型活動(dòng)、信息化、大型設(shè)備和產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資

金等方面的 45 個(gè)重大項(xiàng)目分批次、分類(lèi)別地進(jìn)行了評(píng)審論證。

三、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督

（一）部門(mén)預(yù)算試行公開(kāi)。徐匯區(qū) 2004 年試行將預(yù)決算報(bào)告的主要內(nèi)容在網(wǎng)上公

開(kāi)；2005 年將教育、衛(wèi)生、社會(huì)救助等重點(diǎn)領(lǐng)域的部門(mén)預(yù)算向人大公開(kāi)；2006 年將部

門(mén)預(yù)算公開(kāi)的數(shù)量擴(kuò)大到了一半以上的一級(jí)預(yù)算單位，并進(jìn)一步增加和細(xì)化了預(yù)決算報(bào)

告附表的內(nèi)容。2007 年，納入部門(mén)預(yù)算公開(kāi)范圍的單位數(shù)從上一年度的 23 家擴(kuò)大到了

46 家，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)預(yù)算全公開(kāi)。

（二）重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施詢證。徐匯區(qū)還從 2004 年起對(duì)部分與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)

的基本建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目，委托主管部門(mén)在“二上”之前牽頭組織詢證會(huì)，邀請(qǐng)附近居民、專(zhuān)

家學(xué)者等共同對(duì)項(xiàng)目是否需要實(shí)施、項(xiàng)目如何規(guī)劃等進(jìn)行論證，3 年來(lái)已先后對(duì)新建看

守所、改建游泳館等 7 個(gè)百姓關(guān)注的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施了詢證。

四、探索績(jī)效預(yù)算制度

徐匯區(qū)在 2003 年即引入了“績(jī)效預(yù)算”理念，并于全市率先制定了《徐匯區(qū)財(cái)政

性資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，嘗試對(duì)財(cái)政性資金項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)估。按照預(yù)算從編

制到執(zhí)行的過(guò)程，徐匯區(qū)把對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估分成三個(gè)階段。

（一）事前評(píng)估。將所有的預(yù)算項(xiàng)目按不同性質(zhì)及金額標(biāo)準(zhǔn)劃分為績(jī)效項(xiàng)目和非績(jī)

效目。對(duì)于績(jī)效評(píng)估范圍內(nèi)的項(xiàng)目，要求各單位在申報(bào)預(yù)算時(shí)逐個(gè)填寫(xiě)“行政事業(yè)單位

財(cái)政性資金項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算申請(qǐng)表”，并附具體的立項(xiàng)依據(jù)等相關(guān)資料，對(duì)項(xiàng)目的必要性

和可行性進(jìn)行充分論證。在此基礎(chǔ)上，區(qū)財(cái)政局將委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目及其金額進(jìn)

行評(píng)估審核，并將中介機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)估報(bào)告作為財(cái)政安排預(yù)算資金的依據(jù)之一。

（二）事中評(píng)估。實(shí)行單位月度自評(píng)公開(kāi)與財(cái)政季度評(píng)估公布相結(jié)合的方式：每個(gè)

月由各單位將預(yù)算執(zhí)行的自評(píng)情況在區(qū)政府公務(wù)網(wǎng)上公開(kāi)；每季度由財(cái)政將單位隨意調(diào)

整預(yù)算和違規(guī)使用資金的情況在區(qū)政府公務(wù)網(wǎng)上公布。同時(shí)通過(guò)反饋表跟蹤績(jī)效項(xiàng)目的

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

開(kāi)展情況，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。

（三）事后評(píng)估。針對(duì)不同類(lèi)型的項(xiàng)目委托相關(guān)職能部門(mén)或中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目完成情

況進(jìn)行初步評(píng)估，再由評(píng)審小組根據(jù)初評(píng)意見(jiàn)，綜合該項(xiàng)目在立項(xiàng)、執(zhí)行和績(jī)效等方面

的情況后進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，并針對(duì)不同的評(píng)定等級(jí)采取相應(yīng)的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣措施。

五、推進(jìn)預(yù)算管理配套制度改革

2001 年，徐匯區(qū)專(zhuān)門(mén)成立了國(guó)庫(kù)收付中心，開(kāi)始全面實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革。至

2007 年，已初步將行政事業(yè)單位工資、行政機(jī)關(guān)獎(jiǎng)金，未列入政府采購(gòu)目錄的大額度專(zhuān)

項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，基本建設(shè)項(xiàng)目資金、部分專(zhuān)項(xiàng)資金等統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。此外，

徐匯區(qū)已基本建立了以《政府采購(gòu)法》為核心的政府采購(gòu)法規(guī)體系，政府采購(gòu)范圍、規(guī)

模不斷擴(kuò)大。

綜上，隨著這些與預(yù)算編制改革緊密相關(guān)的各項(xiàng)改革制度的進(jìn)一步推行，徐匯區(qū)提

高了預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性，使預(yù)算編制改革的預(yù)期效果得到了有效落實(shí)，也為加

強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督管理創(chuàng)造了有利條件。

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

第三章 我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題及成因分析

1998 年以來(lái)我國(guó)中央和各省市都陸續(xù)地推行預(yù)算管理改革，其目標(biāo)是建立以編制部

門(mén)預(yù)算為核心，預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的科學(xué)化預(yù)算運(yùn)行機(jī)制。但是，在改革實(shí)

施過(guò)程中，由于管理理念和管理目標(biāo)尚未完全明確，以至于地方財(cái)政如何履行職責(zé)、完

善財(cái)政資金的分配決策、加強(qiáng)財(cái)政支出的監(jiān)督和管理等方面仍然存在一些問(wèn)題，如預(yù)算

編制較租，預(yù)算分配的使用透明度不高，預(yù)算資金分配權(quán)分散，執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整頻繁的

情況時(shí)有發(fā)生，弱化了預(yù)算約束等。這些問(wèn)題不僅會(huì)影響財(cái)政受托責(zé)任的履行，還會(huì)制

約地方財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和發(fā)展。

第一節(jié) 預(yù)算編制時(shí)間存在的制度缺陷

一、預(yù)算編制時(shí)間不盡合理

一方面，預(yù)算草案的編制是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，按照“二上二下”的

預(yù)算編報(bào)流程，需要經(jīng)歷很多環(huán)節(jié)。但是現(xiàn)在大多數(shù)地方財(cái)政從每年 8、9 月啟動(dòng)下一

年度部門(mén)預(yù)算編制，到下年度確定、批復(fù)預(yù)算，僅有四、五個(gè)月的時(shí)間，預(yù)算編制的許

多基礎(chǔ)性工作都難以完成，更難做到科學(xué)、細(xì)致。另一方面，“二上二下”的部門(mén)預(yù)算

編制流程要求提前預(yù)算編制的時(shí)間，但作為預(yù)算基礎(chǔ)的工作計(jì)劃，其確定時(shí)間卻沒(méi)有相

應(yīng)提前，而且“計(jì)劃趕不上變化”的情況仍然大量存在。因此，“二上二下”在編制時(shí)

間上面臨尷尬：時(shí)間不提前，沒(méi)有辦法滿足早編細(xì)編部門(mén)預(yù)算的要求；時(shí)間提前，則編

制預(yù)算時(shí)的不確定性也相應(yīng)增加，造成“越早編預(yù)算，編得越不準(zhǔn)”。

二、政府計(jì)劃與預(yù)算編制時(shí)間脫節(jié)

目前工作計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的脫節(jié)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，政府施政目標(biāo)和工作要求的決策晚于部門(mén)預(yù)算的編制時(shí)間。每年政府的實(shí)事

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

項(xiàng)目一般要到年底才能確定；而政府領(lǐng)導(dǎo)也往往會(huì)在年終視察部門(mén)工作時(shí)提出次年的具

體工作要求；另外，政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告是同時(shí)經(jīng)人代會(huì)審議批準(zhǔn)的……這

些都造成單位在預(yù)算編制時(shí)往往無(wú)據(jù)可依。

第二，上下級(jí)政府之間的預(yù)算編制以及工作決策在時(shí)間上沒(méi)有對(duì)接。主要原因是條

塊結(jié)合的行政管理體制使部門(mén)的工作目標(biāo)、任務(wù)既來(lái)自于當(dāng)?shù)卣瞾?lái)自于上一級(jí)對(duì)口

部門(mén)，層層向上看，級(jí)級(jí)等精神，部門(mén)很難提早半年或者更早的時(shí)間制定出下一年度的

工作計(jì)劃。而我國(guó)尚處于轉(zhuǎn)型期，各種改革措施層出不窮，致使部門(mén)行政任務(wù)和工作目

標(biāo)變動(dòng)頻繁，有些改革措施出臺(tái)前還要在一定范圍內(nèi)保密，很難在編制預(yù)算時(shí)提前考慮。

[1]

第三，政府五年規(guī)劃的剛性不強(qiáng)、變化大，難以與年度預(yù)算相銜接。發(fā)達(dá)國(guó)家的施

政目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃往往是事先以法律形式確定下來(lái)的，這就為其早編預(yù)算提供了可能。

我們現(xiàn)在各級(jí)政府每五年也都要制定一個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，但這個(gè)規(guī)劃的法律約束

力不強(qiáng)，對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用并不大。單位在制定年度工作計(jì)劃時(shí)主要考慮的還是領(lǐng)

導(dǎo)意圖，很少會(huì)去對(duì)照五年規(guī)劃，使得預(yù)算早編缺乏指導(dǎo)性依據(jù)。另外，我們現(xiàn)在的五

年規(guī)劃并不是一個(gè)全面性的能夠?qū)λ匈Y金分配構(gòu)成引導(dǎo)的計(jì)劃，在與預(yù)算的銜接中，

通常最多變成一個(gè)基建投資計(jì)劃。

[2]

第二節(jié) 預(yù)算決策和分配機(jī)制不完善

一、地方政府缺乏預(yù)算自主權(quán)

地方政府的預(yù)算自主權(quán)要求地方政府的預(yù)算編制能夠獨(dú)立于中央政府及其上級(jí)政

府預(yù)算，以及地方政府有權(quán)根據(jù)自身發(fā)展的優(yōu)先次序來(lái)安排資金，并能夠以它認(rèn)為最佳

的生產(chǎn)方式和投入組合來(lái)供給公共服務(wù)。但是，我國(guó)的地方政府非常缺乏預(yù)算自主權(quán)，

[1] 宋敬革.深化我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革研究[D]. 東北師范大學(xué), 2005.

[2]馬駿 牛美麗.重構(gòu)中國(guó)公共預(yù)算體制：權(quán)力與關(guān)系－基于地方預(yù)算的調(diào)研 [R]，公共預(yù)算國(guó)際研

討會(huì)，北京，2007 年.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

一方面，國(guó)家已有的法定支出政策對(duì)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的要求之間存在矛盾，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)

在預(yù)算安排上無(wú)所適從，難以操作，處理尷尬的政策環(huán)境中。另一方面，目前地方各級(jí)

政府間的事權(quán)邊界并不清晰，你中有我，我中有你，導(dǎo)致下級(jí)政府的預(yù)算編制和執(zhí)行在

很大程度上要受制于上級(jí)政府的事權(quán)安排。上級(jí)政府在預(yù)算編制過(guò)程中往往會(huì)要求下級(jí)

匹配項(xiàng)目資金，或者下達(dá)一些經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)要求。這就造成有時(shí)候下面的預(yù)算剛定好，上面

又出臺(tái)了新政策、布置了新任務(wù)，下面的預(yù)算只能跟著不斷調(diào)整，導(dǎo)致最基層的單位預(yù)

算調(diào)整十分頻繁。

二、財(cái)政部門(mén)與政府其他部門(mén)的關(guān)系沒(méi)有理順

預(yù)算分配權(quán)限不盡合理，財(cái)政部門(mén)與政府其他部門(mén)的關(guān)系沒(méi)有理順。根據(jù)社會(huì)主義

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，我國(guó)的財(cái)政職能包括資源配置職能、收入分配職能、調(diào)控經(jīng)濟(jì)職

能和監(jiān)督管理職能四個(gè)方面。 其中的資源配置職能就決定了財(cái)政部門(mén)是審核、配置預(yù)

算資源的核心機(jī)構(gòu)。但事實(shí)上，財(cái)政僅僅是一個(gè)與各預(yù)算單位平級(jí)、又僅具有預(yù)算管理

專(zhuān)長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，要履行其核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的職責(zé)，主要存在著兩方面的困難：

一是目前地方政府在“二上二下”的過(guò)程中并沒(méi)有一個(gè)由政府確定的整體性預(yù)算資

金分配計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)在根據(jù)各預(yù)算單位的預(yù)算建議進(jìn)行總量平衡、結(jié)構(gòu)分配和綜合權(quán)

衡的過(guò)程中，多多少少是有一些茫然和盲目的。也因此財(cái)政部門(mén)經(jīng)常被卷到利益協(xié)調(diào)和

矛盾沖突的中心位置。但事實(shí)上，由于財(cái)政部門(mén)與各預(yù)算單位的平級(jí)關(guān)系，財(cái)政的審核

地位是很尷尬的。

二是財(cái)政部門(mén)的部分預(yù)算職能被部門(mén)分解。由于我國(guó)的預(yù)算管理級(jí)次多、部門(mén)之間

職能交叉，導(dǎo)致資金多頭審批、安排的項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)等現(xiàn)象。在目前地方政府的預(yù)算結(jié)

構(gòu)中，類(lèi)似發(fā)改委、建交委、教育局、衛(wèi)生局、科委、街道等擁有一定數(shù)量財(cái)政資金分

配權(quán)的部門(mén)仍然比較多。這部分部門(mén)具有預(yù)算分配權(quán)，造成對(duì)預(yù)算資金的“二次分配”，

使財(cái)政部門(mén)很難說(shuō)清楚一個(gè)部門(mén)到底花了多少錢(qián)。一旦有了這些準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)，也隨之衍

生出兩者關(guān)系如何處理，以誰(shuí)為主，如何銜接，如何協(xié)調(diào)等等相關(guān)問(wèn)題。 這種多重預(yù)

算管理分配權(quán)不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，不利于財(cái)政部門(mén)對(duì)整體財(cái)政

[1]

[1]項(xiàng)懷誠(chéng).領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識(shí)讀本[M]. 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999. 15.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

資源的調(diào)配和控制。還影響到部門(mén)預(yù)算編制效率，提高了部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過(guò)

程中的交易成本。

[1]

三、財(cái)政部門(mén)缺少審核預(yù)算的有效方法和手段

（一）財(cái)政部門(mén)缺乏審核預(yù)算所需的行業(yè)管理知識(shí)

財(cái)政部門(mén)不是精通特定行業(yè)管理的專(zhuān)才，對(duì)于有些預(yù)算單位上報(bào)的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的項(xiàng)

目難以提出有理、有力的審核意見(jiàn)。財(cái)政部門(mén)也不是精通各行業(yè)管理的全才，不同性質(zhì)

的預(yù)算項(xiàng)目放在一起綜合平衡時(shí)，難以進(jìn)行排序和選擇。

（二）“自下而上”的預(yù)算編制方式不利于支出約束

一方面，預(yù)算單位或多或少會(huì)存在多申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)等機(jī)會(huì)主義傾向，而“自下而上”的

方式某種程度上擴(kuò)張了這種傾向。“二上二下”的預(yù)算程序是以預(yù)算單位“一上”為起

點(diǎn)的，受支出擴(kuò)張動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，預(yù)算申請(qǐng)不實(shí)、“頭戴三尺帽”等現(xiàn)象普遍存在；為了

多要資金，先把必辦的項(xiàng)目甩下，把其他項(xiàng)目編上，執(zhí)行中再提出必辦項(xiàng)目的情況也時(shí)

有發(fā)生。

另一方面，預(yù)算決策必須依賴于充足而準(zhǔn)確的預(yù)算信息，但在“自下而上”的預(yù)算

編制方式中，預(yù)算信息主要來(lái)自于各單位。受制于體制因素和職能分工，再加上缺乏信

息共享的激勵(lì)，預(yù)算單位反映到財(cái)政上來(lái)的信息經(jīng)常失真。財(cái)政掌握的情況往往是不充

分的，獲得的依據(jù)往往是不充足的，也因此很難得出科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算審核結(jié)果，基本形

成了以部門(mén)意志為轉(zhuǎn)移的部門(mén)預(yù)算方案，使得財(cái)政在同部門(mén)間的博弈中往往處于劣勢(shì)。

第三節(jié) 預(yù)算編制與執(zhí)行中的監(jiān)督弱化

一、完整的預(yù)算監(jiān)督體系尚未建立

一是人大的預(yù)算權(quán)力未得到充分發(fā)揮。部門(mén)預(yù)算改革為加強(qiáng)人大的預(yù)算審查和監(jiān)督

[1] 宋敬革.深化我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革研究[D]. 東北師范大學(xué), 2005.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

提供了契機(jī)，近年來(lái)地方人大在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域也取得了一定的進(jìn)展。但從政府與人大之

間的權(quán)力分配關(guān)系看，目前仍是以政府為主導(dǎo)的，人大對(duì)預(yù)算過(guò)程的介入相對(duì)而言仍然

處于次要的、從屬的地位。

[1]

主要表現(xiàn)在：一方面由于《預(yù)算法》以及各地人大預(yù)算

監(jiān)督條例沒(méi)有對(duì)人大的預(yù)算權(quán)力以及如何、何時(shí)行使預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)作出明確規(guī)定；

而且預(yù)算過(guò)程中人大與政府之間的關(guān)系也未完全理順，因此，整體來(lái)講，法律所賦予人

大的預(yù)算權(quán)力及其審查監(jiān)督作用并未得到充分行使和發(fā)揮。另一方面，受時(shí)間因素制約，

使各級(jí)人大很難對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查并監(jiān)督上年的執(zhí)行。目前人大審議部門(mén)

預(yù)算的時(shí)間基本集中在會(huì)議召開(kāi)前和會(huì)議期間，而且預(yù)算科目以及報(bào)審的內(nèi)容都較粗

略，在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)、逐項(xiàng)地審議部門(mén)預(yù)算很難做到，即使是具有專(zhuān)業(yè)背

景的人大代表也很難據(jù)此提出針對(duì)性的意見(jiàn)，何況我國(guó)各級(jí)人大普遍存在對(duì)預(yù)算專(zhuān)業(yè)解

讀能力不強(qiáng)的問(wèn)題，因此也只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行詳細(xì)

審議，往往使人大對(duì)預(yù)算的審批流于形式。

二、部門(mén)預(yù)算的透明度不高，公眾參與度低

與西方一些國(guó)家可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書(shū)店里購(gòu)買(mǎi)到政府預(yù)算一攬子文件不

同，目前，我國(guó)公眾對(duì)預(yù)算的了解，只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告。雖然部門(mén)預(yù)算已經(jīng)

逐步向細(xì)化發(fā)展，而且也將預(yù)算內(nèi)、外資金全部納入了編制范疇，但目前公開(kāi)的預(yù)算內(nèi)

容仍然比較有限，具體項(xiàng)目及其預(yù)算金額尚沒(méi)有在預(yù)決算報(bào)告中大量公開(kāi)。我國(guó)預(yù)算管

理的整個(gè)流程，即從預(yù)算草案的編制、審議到預(yù)算的執(zhí)行及調(diào)整，都不能及時(shí)公布信息，

公眾缺乏了解和參與預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程的渠道，更缺乏監(jiān)督政府部門(mén)預(yù)算資金使用的

權(quán)力。

三、預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督尚未分離

因于結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上的缺陷，目前，我國(guó)預(yù)算的編制、執(zhí)行都在財(cái)政一個(gè)部門(mén)，甚至部

分財(cái)政的監(jiān)督權(quán)也在財(cái)政部門(mén)，處室間雖有分工作一定的制約，但力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一個(gè)

[1]馬駿 牛美麗.重構(gòu)中國(guó)公共預(yù)算體制：權(quán)力與關(guān)系－基于地方預(yù)算的調(diào)研[R]，公共預(yù)算國(guó)際研討

會(huì)，北京，2007 年.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

部門(mén)既管預(yù)算編制，又負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，任務(wù)重、工作量大，不利于把預(yù)算做深做細(xì)。

由于預(yù)算編制不到位，支出進(jìn)度受到影響，同在一個(gè)部門(mén)，只能靠協(xié)調(diào)解決，這種解決

辦法比制約機(jī)制力度弱得多。

此外，人大與審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)，以及財(cái)政部門(mén)內(nèi)部也都存在著對(duì)預(yù)算監(jiān)督配合

不力的問(wèn)題。

第四節(jié) 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政在績(jī)效預(yù)算上作了初步探索，取得了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。但面對(duì)經(jīng)濟(jì)

和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)以及與國(guó)外相比，還存在不相適應(yīng)的地方，需要從體制和機(jī)制

上進(jìn)一步理順、完善。

一、相關(guān)法律和制度保障薄弱

主要表現(xiàn)在兩方面，一是從績(jī)效預(yù)算較為成熟的美國(guó)和澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效預(yù)

算的實(shí)施首先要有立法的支持，而且要制度化、經(jīng)常化，沒(méi)有制度保障難以持續(xù)有效地

開(kāi)展。但是，由于我國(guó)目前還處在傳統(tǒng)預(yù)算的規(guī)范和完善階段，對(duì)公共支出的績(jī)效考評(píng)

正在探索階段，預(yù)算法案尚不完備，預(yù)算執(zhí)行的隨意性和公共支出中腐敗現(xiàn)象還未杜絕，

政府活動(dòng)和財(cái)政透明度不高，公共資源配置和使用的外部控制和內(nèi)部控制系統(tǒng)尚不完

善，迄今尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的法律法規(guī)，缺乏預(yù)算績(jī)效管

理所需的法規(guī)保障。

二、評(píng)價(jià)執(zhí)行主體不明確

西方許多國(guó)家都設(shè)有公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行主體。而

在我國(guó)缺少這樣一個(gè)有權(quán)威性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工

作只能分散在各管理部門(mén)進(jìn)行，各部門(mén)又主要是從技術(shù)性能、項(xiàng)目工程管理方面進(jìn)行財(cái)

政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)、方法和組.織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財(cái)政支出績(jī)

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

效評(píng)價(jià)體系。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障評(píng)

價(jià)結(jié)果的客觀公正性。

三、評(píng)價(jià)方法比較單一

公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)需要完整的指標(biāo)體系和科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，需要對(duì)各個(gè)

行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行全方位、立體化的評(píng)價(jià)。但目前開(kāi)展的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)大體上只是停

留在通過(guò)若干固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)的水準(zhǔn)上。這種評(píng)價(jià)方法，主

要側(cè)重于資金使用、技術(shù)和工程管理的合規(guī)性，而對(duì)財(cái)政資金的使用效果則評(píng)價(jià)不足。

缺乏對(duì)政府部門(mén)產(chǎn)出效果衡量的技術(shù)手段。由于大部分政府機(jī)關(guān)所提供的公共品和公共

服務(wù)都不進(jìn)入市場(chǎng)，因此政府機(jī)關(guān)所提供的公共服務(wù)收益即產(chǎn)出效果無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制

確認(rèn)。目前國(guó)際上對(duì)政府公共服務(wù)收益的計(jì)算，各國(guó)仍是用“投入替代法”來(lái)模擬核算

其產(chǎn)出，但投入是取得產(chǎn)出的資源損耗而不是收益。

四、評(píng)價(jià)結(jié)果約束乏力

近年來(lái)，雖然針對(duì)政府投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工作在我國(guó)有所開(kāi)展，各有關(guān)部門(mén)也從不同

層面進(jìn)行了研究，但由于缺乏必要的工作體系，以及科學(xué)合理的指標(biāo)體系、技術(shù)參數(shù)和

研究方法，造成了評(píng)價(jià)工作的滯后和“軟約束”，評(píng)價(jià)結(jié)果只是作為各有關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目

建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒或參考，對(duì)于財(cái)政資金支出項(xiàng)

目中的成績(jī)、問(wèn)題與相關(guān)責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒(méi)有任何直接約束。

這不僅使財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式，而且影響了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威

性，制約著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展。

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第四章 發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府預(yù)算決策程序方面的做法并非一致,但在其實(shí)質(zhì)上卻是一致的,

即是由預(yù)算編制機(jī)制、預(yù)算審批機(jī)制、預(yù)算執(zhí)行機(jī)制、預(yù)算調(diào)整修正機(jī)制、預(yù)算監(jiān)督機(jī)

制等共同組成的硬預(yù)算約束機(jī)制。當(dāng)前,我國(guó)政府預(yù)算制度正處于深化改革之中,改革過(guò)

程中出現(xiàn)的種種矛盾與問(wèn)題,就其深層原因來(lái)看,就是預(yù)算機(jī)制缺乏硬約束力,而西方發(fā)

達(dá)國(guó)家的硬預(yù)算約束機(jī)制不失為一個(gè)較好的可值得借鑒的模式。

第一節(jié) 預(yù)算編制和審議時(shí)間

一、預(yù)算編制時(shí)間較長(zhǎng)

西方國(guó)家預(yù)算編制與論證過(guò)程一般都比較長(zhǎng)。

美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的編制,大約從每年的 1 月底或 2 月初開(kāi)始,此時(shí)距預(yù)算草案提交國(guó)會(huì)

還有近一年的時(shí)間,距該財(cái)政年度開(kāi)始還有一年半多的時(shí)間,距該財(cái)政年度結(jié)束還有兩

年半多的時(shí)間。這么長(zhǎng)的時(shí)間跨度使得原本就很難預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況變得更加困難,

這就不可避免地要在預(yù)算編制過(guò)程中不斷調(diào)整相關(guān)政策和原來(lái)的數(shù)據(jù)。在任何時(shí)候,政

府部門(mén)的官員們必須面對(duì)三個(gè)不同的財(cái)政年度:執(zhí)行當(dāng)前財(cái)政年度的預(yù)算,在國(guó)會(huì)為下

一財(cái)政年度的預(yù)算申請(qǐng)和辯護(hù),編制下財(cái)政年度的概算提交給 OMB(總統(tǒng)管理與預(yù)算局)。

因此,任何一年的預(yù)算編制實(shí)際上都反映了多年來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

[1]

法國(guó)中央政府預(yù)算編制分為四個(gè)階段。從上年 12 月 15 日開(kāi)始至次年 4 月為第一階

段。財(cái)政部預(yù)算局在假定各項(xiàng)立法和政策不變的情況下，對(duì)下年預(yù)算作出預(yù)測(cè)，并編出

一年預(yù)算大綱的總體框架提交政府，由財(cái)政部長(zhǎng)和政府總理對(duì)報(bào)告進(jìn)行討論，并決定下

年度財(cái)政預(yù)算的總原則。之后，總理用正式的信函將這些原則通知各部部長(zhǎng)，確定下年

[1]黃曉平.西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府預(yù)算約束機(jī)制評(píng)析[J]. 貴州商業(yè)高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2005 18（1）：

198-202.

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度預(yù)算的編制方針。5 月至 6 月為第二階段。預(yù)算局與各部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目的開(kāi)支成本和

新政策的開(kāi)支問(wèn)題進(jìn)行討論，就大多數(shù)問(wèn)題達(dá)成一致。對(duì)于不能達(dá)成一致意見(jiàn)的問(wèn)題，

交給總理，由總理與各部門(mén)協(xié)商解決。最后，總理通過(guò)正式信函給各部門(mén)規(guī)定其支出最

高限額。7 月到 8 月為第三階段，在支出限額之內(nèi)決定每個(gè)部門(mén)的各項(xiàng)預(yù)算。在這一階

段，收入預(yù)算也基本定型。9 月至 10 月為第四階段，預(yù)算局起草下年度《預(yù)算法案》，

[1]

并交內(nèi)閣會(huì)議討論通過(guò)以后，于 10 月份的第一個(gè)星期二提交國(guó)民會(huì)議。

二、預(yù)算審議時(shí)間充分

時(shí)間充分的預(yù)算審議制度,保證了政府預(yù)算的法治性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府預(yù)算的審

議時(shí)間一般都比較長(zhǎng)。例如,美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算案的審議時(shí)間,從每年 2 月份的第 1 個(gè)星

期一向國(guó)會(huì)提交預(yù)算案開(kāi)始,到 5 月 15 日國(guó)會(huì)通過(guò)年度財(cái)政預(yù)算案的最后期限,時(shí)間長(zhǎng)

達(dá) 3 個(gè)多月。如果包括眾參兩院對(duì)具體撥款方案的審議時(shí)間在內(nèi),則美國(guó)國(guó)會(huì)審議預(yù)算

的時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 7 個(gè)多月。法國(guó)議會(huì)從每年 10 月份的第 1 周開(kāi)始討論預(yù)算案,直到 12 月份,

議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 3 個(gè)月。德國(guó)議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間有 3 個(gè)多月。這種時(shí)間充分

的預(yù)算審議制度,使預(yù)算的法治性真正得到了體現(xiàn)。

而對(duì)照我國(guó)的編制時(shí)間和程序，在編審時(shí)間的分配上，我們是以第二、第三階段為

主，花費(fèi)在第一、第四階段上的時(shí)間非常有限；而發(fā)達(dá)國(guó)家恰恰相反，前期預(yù)測(cè)規(guī)劃和

后期審議批準(zhǔn)的時(shí)間加在一起要接近 8 個(gè)月，這就為整個(gè)編制過(guò)程的有效性和今后執(zhí)行

過(guò)程的嚴(yán)肅性奠定了基礎(chǔ)。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家要花 3、4 個(gè)月時(shí)間去完成的第一階段工作，

我們通常只用一個(gè)布置大會(huì)和一個(gè)編制通知就取代了。由于編制時(shí)間短，預(yù)算編制的許

多基礎(chǔ)性工作難以完成，預(yù)算編制的一些政策性、技術(shù)性工作很難做到細(xì)致、周詳。這

種預(yù)算安排上的先天不足，造成了執(zhí)行中報(bào)告不斷，追加過(guò)多，沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行，

影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

[1]宋敬革.深化我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革研究 [D]. 東北師范大學(xué), 2005.

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第二節(jié) 預(yù)算機(jī)構(gòu)職能和決策程序

西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同預(yù)算參與者的責(zé)任是被明確界定的：政府層面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定政策

目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)，裁斷預(yù)算編制中可能發(fā)生的沖突；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定預(yù)算編制指南，

審核預(yù)算建議，協(xié)調(diào)預(yù)算編制的過(guò)程；各個(gè)部門(mén)則負(fù)責(zé)在政府制定的政策指導(dǎo)和財(cái)政明

確的編制要求內(nèi)，對(duì)各自的預(yù)算計(jì)劃負(fù)責(zé)。

一、預(yù)算參與機(jī)構(gòu)的職責(zé)

美國(guó)是行政部門(mén)、立法部門(mén)和司法部門(mén)三權(quán)分立的國(guó)家。行政和立法部門(mén)各有一套

參與預(yù)算編制和審核的系統(tǒng)，二者各有側(cè)重，相互制約，共同履行政府預(yù)算管理的職能。

其中，行政部門(mén)參與預(yù)算編制的主要角色有：總統(tǒng)，由財(cái)政部、國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)

建議委員會(huì)組成的“經(jīng)濟(jì)三角”，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室。

（一）總統(tǒng)：決定預(yù)算實(shí)施政策，向國(guó)會(huì)提交預(yù)算報(bào)告；隨時(shí)向國(guó)會(huì)提交追加預(yù)算

的請(qǐng)求和預(yù)算修正案；簽署或否決收入、授權(quán)和其他與預(yù)算相關(guān)的法律；向國(guó)會(huì)通報(bào)取

消或延期支出的項(xiàng)目；如必要，簽署取消某項(xiàng)預(yù)算收入的征收等。

（二）“經(jīng)濟(jì)三角”：共同負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，并制定主要的經(jīng)濟(jì)政策。其中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)

委員會(huì)的主要職責(zé)是：為總統(tǒng)提供國(guó)民經(jīng)濟(jì)政策，制定經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。經(jīng)濟(jì)建議

委員會(huì)的主要職責(zé)是：向總統(tǒng)建議稅收政策和需要財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。財(cái)政部的主要

職責(zé)是：擬定和建議經(jīng)濟(jì)、金融及財(cái)政政策；辦理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)；執(zhí)行有關(guān)預(yù)算法令；印鑄

貨幣；管理公債、國(guó)家政策性銀行和國(guó)家金銀。

（三）總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室：是獨(dú)立于財(cái)政部之外，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。其職

責(zé)主要是編制支出預(yù)算，即根據(jù)各部門(mén)、機(jī)構(gòu)提出的各自預(yù)算方案，經(jīng)核查后統(tǒng)一匯編

出聯(lián)邦預(yù)算，交總統(tǒng)審核，然后由總統(tǒng)提交給國(guó)會(huì)。經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，按項(xiàng)目分配資金并

監(jiān)督行政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行，保證其達(dá)到預(yù)算目標(biāo)，促進(jìn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的合作與協(xié)調(diào)。

而我國(guó)現(xiàn)在負(fù)有預(yù)算職能的部門(mén)間責(zé)任界定不明、職責(zé)劃分不清。比如：政府層面

存在制定宏觀政策目標(biāo)的缺位和參與具體預(yù)算分配的越位同時(shí)并存的情況；財(cái)政層面存

在職責(zé)范圍比大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家更寬的問(wèn)題；單位層面則缺乏預(yù)算責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

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二、預(yù)算編制和決策程序

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府預(yù)算,并不是中國(guó)式對(duì)政府各部門(mén)支出要求的簡(jiǎn)單增加或砍壓

后結(jié)果的匯總。整個(gè)過(guò)程貫穿主動(dòng)編制預(yù)算的思想。法國(guó)的預(yù)算局在編制政府預(yù)算的第

一階段,首先是根據(jù)掌握的信息直接編制政府各部門(mén)的預(yù)算,不需要以各部門(mén)編制的預(yù)

算為基礎(chǔ)。預(yù)算局拿出初步預(yù)算后,再與各部門(mén)見(jiàn)面,這是一種“主動(dòng)編制”預(yù)算的方法

程序。相反,各級(jí)政府的行政長(zhǎng)官要依據(jù)預(yù)算局的初步預(yù)算，制定本級(jí)政府總收入和總

支出的目標(biāo),對(duì)確定一個(gè)上限額度,在這一限度內(nèi),政府各部門(mén)提出他們各自的預(yù)算申

請(qǐng)。

我們的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制有所不同，我們現(xiàn)在以單位預(yù)算建議為起點(diǎn)，采用以“自下而

上”為主的預(yù)算過(guò)程，且主要由財(cái)政部門(mén)確定并下達(dá)“一下”控制數(shù)。而發(fā)達(dá)國(guó)家更偏

向于政府意圖“自上而下”的引導(dǎo)，他們第二階段的重點(diǎn)并不是部門(mén)提交預(yù)算請(qǐng)求，而

是財(cái)政與部門(mén)之間的多邊或雙邊談判，以及據(jù)此提出并在政府層面確定的部門(mén)預(yù)算限

額。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算支出限額由政府層面向各部門(mén)正式下達(dá)，并同時(shí)向各部門(mén)發(fā)

出預(yù)算綱領(lǐng)，解釋預(yù)算限額和應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)。

此外，發(fā)達(dá)國(guó)家充分重視預(yù)算編審的前期工作，在第一階段不僅有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)的

經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；而且有政府官員、專(zhuān)業(yè)人員、社會(huì)公眾共同參與制定的發(fā)展任務(wù)；以及政府

領(lǐng)導(dǎo)研究確定的總預(yù)算目標(biāo)等。這些都反映出發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編審是從政府的高度和社

會(huì)的廣度來(lái)進(jìn)行預(yù)算分配決策的，而且政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾的意愿是從一開(kāi)始就滲透進(jìn)

預(yù)算過(guò)程的。而我們現(xiàn)在的部門(mén)預(yù)算編制則更像是由財(cái)政部門(mén)每年?duì)款^開(kāi)展的一項(xiàng)技術(shù)

性工作，幾乎沒(méi)有什么前期研究，更談不上政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾的參與。

第三節(jié) 預(yù)算監(jiān)督和公開(kāi)機(jī)制

一、預(yù)算公開(kāi)和透明

國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的《財(cái)政透明度手冊(cè)》對(duì)于政府行為的規(guī)范化具有良好的

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

指導(dǎo)意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和政府管理的法制化，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政收支狀況的透

明度、財(cái)政支出的用途、結(jié)構(gòu)及其效果等愈加關(guān)注。因此，提高財(cái)政透明度和建立有序

的預(yù)算管理體制是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政改革的重中之重。

[1]

所謂“財(cái)政透明度”，主要是指政

府向公眾公開(kāi)政府的結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門(mén)賬戶和財(cái)政預(yù)算等信息的程

度。具體內(nèi)容可涵蓋以下幾方面:

第一，政府應(yīng)當(dāng)明確其職能和責(zé)任范圍。《財(cái)政透明度手冊(cè)》清楚地界定了政府的

職能和范圍，認(rèn)為政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品，在確定的范圍內(nèi)，政府部門(mén)應(yīng)進(jìn)一

步明確其結(jié)構(gòu)、內(nèi)部分工以及與其他部門(mén)之間的關(guān)系，并予以公開(kāi)說(shuō)明。

第二，政府必須全面公開(kāi)財(cái)政信息。根據(jù)《財(cái)政透明度手冊(cè)》，政府提供的財(cái)政信

息至少應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級(jí)政府的財(cái)務(wù)狀況等。其中預(yù)算信息涵

蓋了所有的預(yù)算和預(yù)算外活動(dòng)，包括年度預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況、相關(guān)年度預(yù)算的比較信

息、未來(lái)年度的預(yù)測(cè)情況和預(yù)算外資金的明細(xì)情況等。

第三，政府應(yīng)合理公開(kāi)其預(yù)算編制和決策程序，提供預(yù)算報(bào)告。根據(jù)公共財(cái)政理論，

預(yù)算是各國(guó)政府財(cái)政政策的主要工具，因此預(yù)算信息就成為“財(cái)政透明”的核心內(nèi)容。

第四，政府應(yīng)提供真實(shí)的財(cái)政數(shù)據(jù)。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，保證財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)

性應(yīng)當(dāng)通過(guò)達(dá)到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行公開(kāi)、獨(dú)立監(jiān)督兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施。

二、預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督分離

法國(guó)一是通過(guò)財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員制度和財(cái)政公共會(huì)計(jì)制度進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督和檢查。財(cái)政監(jiān)

察專(zhuān)員制度是由財(cái)政部向各部門(mén)派駐財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督檢查，即

檢查支出的合法性，如發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，監(jiān)察專(zhuān)員可以拒絕在撥款憑證上簽字，沒(méi)有他的

簽字，公共會(huì)計(jì)是不能進(jìn)行支付的。公共會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查主要體現(xiàn)在支出部門(mén)的支付指令

經(jīng)財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員簽字并交給公共會(huì)計(jì)以后。公共會(huì)計(jì)在監(jiān)督檢查過(guò)程中不負(fù)支付決策的

責(zé)任，而只負(fù)執(zhí)行支付的責(zé)任。公共會(huì)計(jì)檢查的內(nèi)容主要是撥款的計(jì)算公式是否正確，

是否有資金適用該項(xiàng)撥款。如果支出部門(mén)對(duì)財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員拒絕簽字有意見(jiàn)，可以通知財(cái)

政部長(zhǎng)，由財(cái)政部長(zhǎng)決定是否給予支付。如果公共會(huì)計(jì)拒絕支付，其他人一般不可以強(qiáng)

[1] 王滿倉(cāng).對(duì)提高我國(guó)財(cái)政透明度的再認(rèn)識(shí) [J]. 產(chǎn)業(yè)與科技論壇,

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2006(1)：99-100.

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我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

制支付。如果公共會(huì)計(jì)人員的上級(jí)強(qiáng)制其支付，責(zé)任由強(qiáng)制者承擔(dān)。二是采取現(xiàn)金的高

度集中管理,即統(tǒng)一支付管理。政府部門(mén)的每項(xiàng)支出,都必須集中于國(guó)庫(kù)司設(shè)在法蘭西銀

行的一個(gè)統(tǒng)一賬戶中,實(shí)行集中管理,這種做法有利于提高現(xiàn)金資源的利用效率,也便于

對(duì)執(zhí)行情況的信息反饋。

第四節(jié) 預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的法律依據(jù)

英國(guó)政府 1997 年頒布《支出綜合審查》，要求對(duì)各部門(mén)的預(yù)算和支出進(jìn)行全面的評(píng)

審；同時(shí)要求各政府部門(mén)與財(cái)政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》，包括相應(yīng)的責(zé)任條款、目標(biāo)

條款和如何完成目標(biāo)等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，政府各部門(mén)每年要向議會(huì)提交《秋季績(jī)效評(píng)

估報(bào)告》，評(píng)估其設(shè)定目標(biāo)的完成情況。

[1]

澳大利亞于 1984 年通過(guò)了《財(cái)政管理改革法案》和《預(yù)算改革白皮書(shū)》，這兩個(gè)法

案加強(qiáng)了公共服務(wù)部門(mén)的財(cái)務(wù)責(zé)任管理和預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。1997 年，該國(guó)議會(huì)通過(guò)

了《公共服務(wù)法案》、《財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法案》和《總審計(jì)長(zhǎng)法案》等法律，進(jìn)一步完善

了政府公共部門(mén)績(jī)效的責(zé)任管理，使結(jié)果導(dǎo)向的政府公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估機(jī)制得到進(jìn)一步

健全。

二、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體及職責(zé)

英國(guó)政府內(nèi)部的績(jī)效評(píng)估采取分權(quán)化的模式，即部門(mén)的評(píng)估工作主要由部門(mén)進(jìn)行自

評(píng)。同時(shí)，其他部門(mén)提供指導(dǎo)監(jiān)督，如財(cái)政部代表政府與公共部門(mén)簽訂服務(wù)協(xié)議并提供

財(cái)政資源，為保證公共支出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，每年對(duì)一些政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估；

內(nèi)閣公共服務(wù)和支出委員會(huì)主要負(fù)責(zé)中央政府績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)和監(jiān)督。

新西蘭各個(gè)國(guó)家部門(mén)的年度績(jī)效評(píng)估主要由國(guó)家服務(wù)委員會(huì)牽頭（財(cái)政部、國(guó)庫(kù)部

[1]聶常虹.西方國(guó)家政府支出的績(jī)效考評(píng)[J]. 預(yù)算管理與會(huì)計(jì), 2008(4)：31-34.

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主要負(fù)責(zé)評(píng)估預(yù)算績(jī)效），責(zé)任大臣配合，評(píng)估結(jié)果直接向內(nèi)閣和內(nèi)閣支出控制委員會(huì)

報(bào)告。政府外部的評(píng)估，主要由國(guó)會(huì)相關(guān)委員會(huì)和直屬國(guó)會(huì)的審計(jì)署來(lái)進(jìn)行。審計(jì)結(jié)果

直接向國(guó)會(huì)報(bào)告，作為國(guó)會(huì)審批該機(jī)構(gòu)下一年度財(cái)政撥款的重要依據(jù)。

三、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

美國(guó)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果可以充分運(yùn)用到提高政府工作效率中，主要表現(xiàn)在：及時(shí)發(fā)現(xiàn)

政府部門(mén)在管理中的問(wèn)題，及時(shí)提出解決方案，供國(guó)會(huì)和政府參與；同時(shí)績(jī)效評(píng)估的結(jié)

果與各門(mén)和單位的管理責(zé)任緊密地結(jié)合起來(lái)，另外，將績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與預(yù)算結(jié)合起來(lái)。

澳大利亞的績(jī)效評(píng)估制度以“目標(biāo)與產(chǎn)出框架”為其理論基礎(chǔ)，使政府設(shè)立的為公

眾服務(wù)的目標(biāo)與其最終產(chǎn)出成果聯(lián)系起來(lái)。這項(xiàng)績(jī)效評(píng)估制度建立了一種以結(jié)果為基礎(chǔ)

和導(dǎo)向的管理責(zé)任制，在實(shí)際應(yīng)用中大大提高了政府的工作效率。同時(shí)，通過(guò)將預(yù)算與

各部門(mén)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)緊密地結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)了預(yù)算的管理，減少了政府支出，加強(qiáng)了資

金的使用效果，提高了資金使用效率。評(píng)估結(jié)果在應(yīng)用中除了為公眾服務(wù)和改進(jìn)現(xiàn)有的

管理外，還增強(qiáng)了項(xiàng)目管理者的責(zé)任感。

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第五章 完善和改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策建議

我國(guó)財(cái)政改革的基本目標(biāo)是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度，

因此，完善我國(guó)預(yù)算管理制度的基本目標(biāo)就是建立我國(guó)公共財(cái)政下的公共預(yù)算制度。從

公共預(yù)算運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，包括公共預(yù)算編制制度、審批制度、執(zhí)行與監(jiān)督制度，

以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系等多個(gè)方面的完善。

第一節(jié) 建立健全預(yù)算編制制度

科學(xué)的預(yù)算編制制度包括在預(yù)算編制的組織形式上采用部門(mén)預(yù)算；在預(yù)算編制程序

上納入標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理；在公共預(yù)算編制方法上采用可靠的科學(xué)方法等。

一、延長(zhǎng)編制和審議時(shí)間，推行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理

合理延長(zhǎng)預(yù)算編制和審批的時(shí)間，克服代編預(yù)算現(xiàn)象。首先，進(jìn)一步提前編制預(yù)算

草案。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年，可以考慮在每年人代會(huì)之后，政府就開(kāi)始

組織編制下一年度的預(yù)算。同時(shí)，通過(guò)立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人大會(huì)

會(huì)議應(yīng)當(dāng)自下而上逐級(jí)提前召開(kāi)，以保證匯編預(yù)算所需要的時(shí)間，從根本上解決代編預(yù)

算的問(wèn)題。其次，增加人大審批政府預(yù)算的時(shí)間，保證審批結(jié)果的嚴(yán)肅性。各級(jí)政府至

少應(yīng)在同級(jí)人民代表大會(huì)召開(kāi)的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門(mén)匯報(bào)預(yù)算編制情況，提

交的預(yù)算草案必須細(xì)化，且附有支出的基礎(chǔ)資料，以保證人大有足夠的時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)的

審查和質(zhì)詢。

延長(zhǎng)人大審查預(yù)算的過(guò)程與時(shí)間。預(yù)算立法審查過(guò)程的時(shí)間安排，尤其在這一過(guò)程

中審查委員會(huì)的時(shí)間安排，對(duì)于預(yù)算是否能夠得到深入細(xì)致的審查是極為重要的。我們

目前人大有關(guān)財(cái)政預(yù)算的立法程序是完備的，但是缺乏必要的審查和爭(zhēng)論時(shí)間，有些不

合理的支出項(xiàng)目和問(wèn)題不能展示出來(lái)，因此也沒(méi)有能夠借助人大的力量將這些不合理的

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支出壓下來(lái)。

因此，建議能夠適當(dāng)延長(zhǎng)人大審查預(yù)算的過(guò)程。同時(shí)政府的預(yù)算也應(yīng)

我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)措施研究

[1]

盡可能及時(shí)遞交人大，以保證在財(cái)政年度開(kāi)始之前可以有足夠的時(shí)間對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)查和

討論。

二、將政府計(jì)劃作為預(yù)算編制的首要階段

將政府計(jì)劃確定作為預(yù)算編制的首要階段，變事中決策為事前決策。建議將明確的

宏觀經(jīng)濟(jì)框架和完整的支出任務(wù)規(guī)劃作為預(yù)算編制的起點(diǎn)。財(cái)政預(yù)算從本質(zhì)上講應(yīng)該是

一面政府活動(dòng)的財(cái)務(wù)鏡子，因此必須特別注意政府計(jì)劃與財(cái)政預(yù)算間的聯(lián)系，避免兩者

脫節(jié)或者因果倒置。對(duì)此，建議提前制定政府計(jì)劃，在預(yù)算程序中專(zhuān)門(mén)增加這樣一個(gè)分

析、討論、確定宏觀經(jīng)濟(jì)框架及支出目標(biāo)任務(wù)的環(huán)節(jié)，并將之作為整個(gè)預(yù)算編制的首要

階段，引導(dǎo)預(yù)算分配的全部過(guò)程。使得之后的預(yù)算編制和協(xié)調(diào)可以在一個(gè)統(tǒng)一的框架和

原則下進(jìn)行，在對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行甄別和篩選時(shí)也可以有一個(gè)明確的考量標(biāo)準(zhǔn)。

第二節(jié) 完善預(yù)算編審組織系統(tǒng)

一、完善預(yù)算編審組織系統(tǒng)，統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)

建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的預(yù)算管理機(jī)制，可考慮以下做法：第一，將

分散在各職能部門(mén)（如發(fā)改委、科委等）的預(yù)算分配權(quán)和財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門(mén)的預(yù)算編

制職責(zé)統(tǒng)一起來(lái)，以現(xiàn)有的預(yù)算司（處）為核心，組成類(lèi)似國(guó)外預(yù)算局的預(yù)算編制專(zhuān)職

機(jī)構(gòu)，集中預(yù)算編制職能；調(diào)整財(cái)政部各業(yè)務(wù)司（處）職能，主要負(fù)責(zé)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中

的監(jiān)督管理，督促部門(mén)資金的使用不偏離預(yù)算軌道；建立財(cái)政專(zhuān)員派駐制度，強(qiáng)化部門(mén)

預(yù)算的財(cái)政監(jiān)督職能等等。第二，在各級(jí)政府成立預(yù)算顧問(wèn)委員會(huì)，由各部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)

和財(cái)經(jīng)專(zhuān)家組成，對(duì)預(yù)算編制專(zhuān)職機(jī)構(gòu)上報(bào)的政府預(yù)算建議書(shū)提出意見(jiàn)和建議。第三，

在地方各級(jí)人大成立專(zhuān)門(mén)的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)——預(yù)算委員會(huì)，專(zhuān)司與預(yù)算編制、執(zhí)行

[1] 高培勇.中國(guó)地方預(yù)算改革典型模式的比較與評(píng)價(jià)[R].

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公共預(yù)算國(guó)際研討會(huì)，北京，2007 年.

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有關(guān)的審查和監(jiān)督職責(zé)，輔助人大及其常委會(huì)行使權(quán)力。在預(yù)算法中應(yīng)明確其法律地位，

對(duì)其初審的時(shí)間、初審的具體內(nèi)容，所承擔(dān)的法律責(zé)任、以及工作程序都做出明確的規(guī)

定。

二、建立政府層面的預(yù)算審查集體決策機(jī)制

在政府層面集體討論研究預(yù)算，再由財(cái)政部門(mén)根據(jù)已經(jīng)確定了的目標(biāo)任務(wù)，做好技

術(shù)指導(dǎo)工作。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建議改變目前“一下”控制數(shù)主要由財(cái)政部門(mén)確定

的做法，改為由上述“政府層面建立的預(yù)算審查集體決策機(jī)制”，對(duì)財(cái)政部門(mén)提出的初

步建議進(jìn)行討論和審核，并從政府層面正式向各部門(mén)下達(dá)限額。

第三節(jié) 健全預(yù)算監(jiān)督和公開(kāi)制度

公共預(yù)算監(jiān)督制度是對(duì)經(jīng)過(guò)法律程序批準(zhǔn)的公共預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。為了確

保公共預(yù)算嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，必須建立嚴(yán)密的監(jiān)督制度體系，包括財(cái)政監(jiān)督、審

計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等制度。依法理財(cái)，加強(qiáng)監(jiān)督加強(qiáng)預(yù)

算信息的披露增強(qiáng)預(yù)算的透明度。

一、細(xì)化預(yù)算編制，提高人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效

財(cái)政部門(mén)提交給人大的政府預(yù)算草案應(yīng)根據(jù)新的政府收支分類(lèi)科目體系設(shè)置，進(jìn)一

步細(xì)化預(yù)算編制，將所有預(yù)算指標(biāo)核定到最終用途和具體項(xiàng)目，并且附有政府發(fā)展規(guī)劃、

反映政府財(cái)務(wù)狀況的合并財(cái)務(wù)報(bào)告等資料，使人大代表能夠看懂預(yù)算，清楚政府用多少

錢(qián)，辦哪些事，怎樣用錢(qián)，真正提高人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效。同時(shí)，提升人大審查預(yù)算

的專(zhuān)業(yè)與權(quán)威。在地方人大系統(tǒng)內(nèi)部，建立預(yù)算審議專(zhuān)家咨詢機(jī)構(gòu)，由具有豐富經(jīng)驗(yàn)的

預(yù)算管理專(zhuān)家和學(xué)者協(xié)助人大代表審查政府預(yù)算。同時(shí)，全面推廣各級(jí)人大代表政府預(yù)

算解讀和知識(shí)普及，提升立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理權(quán)威。

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二、增加透明性與公眾參與，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督

應(yīng)增加預(yù)算編制、預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果等各個(gè)環(huán)節(jié)的透明性，主動(dòng)

接受公眾的監(jiān)督。預(yù)算編制應(yīng)建立在前期充分磋商基礎(chǔ)之上，并注重吸引社會(huì)公眾的廣

泛參與。財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)公布當(dāng)前的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及其前景，闡明政府的預(yù)算政策目標(biāo)，

并且主持一系列由專(zhuān)家、利益集團(tuán)和普通公眾參加的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和

建議，對(duì)收集到的各種意見(jiàn)和建議匯總整理后形成咨詢報(bào)告，提出對(duì)政府編制預(yù)算的具

體意見(jiàn)和建議。制定好的預(yù)算在經(jīng)過(guò)保密處理后應(yīng)及時(shí)公布于眾，接受各方的監(jiān)督。不

僅要擴(kuò)大監(jiān)督范圍，即對(duì)政府收支活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)都要進(jìn)行監(jiān)督，還要提高監(jiān)督的質(zhì)量

和標(biāo)準(zhǔn)，既要進(jìn)行一般的財(cái)務(wù)收支監(jiān)督，也要注重財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督。

通過(guò)咨詢機(jī)制尋求社會(huì)參與。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是政府的五年規(guī)劃還是當(dāng)

年計(jì)劃，在其制定過(guò)程中都可以通過(guò)建立一定的咨詢論證機(jī)制來(lái)尋求社會(huì)的廣泛參與，

充分發(fā)揮專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)人員、人大代表、政協(xié)委員的作用，甚至吸納社會(huì)公眾意見(jiàn)和各界

人士觀點(diǎn)。雖然多花費(fèi)了一些人力和精力，但可以提高政策過(guò)程的縝密性和透明度，增

強(qiáng)政策結(jié)果的科學(xué)性和可信度，從而保證政策過(guò)程和預(yù)算過(guò)程的質(zhì)量。另外，人大、政

協(xié)也可以籍此從預(yù)算編制的首要階段就介入預(yù)算決策，豐富了其行使預(yù)算權(quán)力的方式。

第四節(jié) 推行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

根據(jù)我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)和部門(mén)預(yù)算改革的實(shí)際情況.借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，按照公共

財(cái)政改革的總體部署和要求把績(jī)效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理。按照統(tǒng)一規(guī)劃、

分步實(shí)施的原則逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用

效益為核心的、以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。雖然我

國(guó)在當(dāng)前推行績(jī)效預(yù)算的條件還不夠成熟，但是要加強(qiáng)在這方面的研究，不斷學(xué)習(xí)和借

鑒國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在可能的領(lǐng)域或者條件相對(duì)成熟的某些項(xiàng)目方面，可以先行嘗試使

用有關(guān)績(jī)效管理的方法，為公共預(yù)算改革、績(jī)效管理改革積累經(jīng)驗(yàn)。績(jī)效預(yù)算改革涉及

到預(yù)算制度的重大變遷，它是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)采取“積極試點(diǎn)，分步實(shí)

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施，逐步推進(jìn)”的方法，嘗試一些觀念的更新和方法的創(chuàng)新，為今后績(jī)效預(yù)算改革的推

行形成鋪墊和積累。

一、不斷增強(qiáng)政府部門(mén)的責(zé)任意識(shí)

由政府層面對(duì)項(xiàng)目完成得好的部門(mén)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)（不一定是貨幣獎(jiǎng)勵(lì)），對(duì)項(xiàng)目完成差

的進(jìn)行懲罰。同時(shí)，盡量使用不同的方法來(lái)評(píng)估和控制項(xiàng)目的完成，尤其重視來(lái)自于服

務(wù)對(duì)象和公眾的系統(tǒng)性反饋意見(jiàn)。這些做法都有利于逐步培養(yǎng)和強(qiáng)化部門(mén)的責(zé)任意識(shí)與

績(jī)效意識(shí)。

二、逐步引入績(jī)效的指標(biāo)和措施

績(jī)效預(yù)算管理最關(guān)鍵、最困難的就是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。為此，應(yīng)當(dāng)總結(jié)近年來(lái)中央

部門(mén)和部分地方政府開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用邏輯分析法、樣本基準(zhǔn)法、平

衡計(jì)分法等多種方法，設(shè)計(jì)科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估體系。先選擇 1－2 個(gè)直接

面向公眾提供服務(wù)的政府部門(mén)，在改革成本可接受的前提下引入簡(jiǎn)單的績(jī)效指標(biāo)和措

施；跟蹤這些措施的功效及影響，必要時(shí)加以調(diào)整或廢止；選擇合適的時(shí)機(jī)和方式將這

些績(jī)效指標(biāo)和措施逐步推廣應(yīng)用于其他政府部門(mén)。

此外，除上述各種途徑外，還需要通過(guò)政府管理體制模式及政府職能轉(zhuǎn)變、建立單

一財(cái)政帳戶制度、逐步推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)等各項(xiàng)配套改革措施的同步推進(jìn)，才能

真正建立起科學(xué)、高效、透明的地方財(cái)政預(yù)算管理體制。

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第六章 結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心。地方預(yù)算管理是國(guó)家預(yù)算管理的重要組成部分，是地

方財(cái)政管理的中心環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。自 2001 年至今,地方各級(jí)政府

基本上都逐步推行了部門(mén)預(yù)算,取得了明顯的實(shí)施效果。初步確立了預(yù)算編制、執(zhí)行與

監(jiān)督相互分離、相互制約、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

本文論為，我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算中還存在著不足，主要包括預(yù)算編制時(shí)間存在的制度

缺陷、預(yù)算決策和分配機(jī)制不完善、預(yù)算編制與執(zhí)行中的監(jiān)督弱化、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

不健全等。通過(guò)在預(yù)算編制和審議時(shí)間、預(yù)算機(jī)構(gòu)職能和決策程序、預(yù)算監(jiān)督和公開(kāi)機(jī)

制、預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制等方面，借鑒先進(jìn)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管

理現(xiàn)狀和做法相比較，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，本文提出完善和改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算管理的

對(duì)策和建議，主要包括建立健全預(yù)算編制制度、完善預(yù)算編審組織系統(tǒng)、健全預(yù)算監(jiān)督

和公開(kāi)制度、推行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等。

作為地方政府的財(cái)政部門(mén)，也是改革工作的基層實(shí)施者，本文認(rèn)為，近年來(lái)財(cái)政預(yù)

算管理改革的作用明顯，但是從破題到推進(jìn)，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到相對(duì)緩慢的發(fā)展階段，主

要是因?yàn)楦母飶木唧w方法創(chuàng)新走向體制機(jī)制推進(jìn)，面臨許多深層次的問(wèn)題，比如預(yù)算管

理方式方法與政府運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)問(wèn)題；預(yù)算制度改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、民主政治改革

的銜接問(wèn)題；國(guó)外預(yù)算制度移植和我國(guó)治理環(huán)境的差異問(wèn)題等等。要想進(jìn)一步把預(yù)算管

理改革引向深入，僅僅從技術(shù)層面并不能完全解決，還需要從政治層面來(lái)加以研究和解

決，作者今后將在這些方面開(kāi)展進(jìn)一步的研究。

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