海珠區土地利用總體規劃草案

2024年3月21日發(作者：救火英雄)

海珠區土地利用總體規劃草案

一、海珠區概況

海珠區地處廣州市市區南部，被珠江廣州河段前后航道所環繞，是一個“島

區”，土地總面積約92.09平方公里。“江、涌、圍、園”的江島生態格局，為

海珠區創造了得天獨厚的生態環境，東南部的“萬畝果園”是廣州的“南肺”，

對改善廣州整體生態環境起著重要作用。

本輪海珠區土地利用總體規劃修編積極把握機遇，在分析海珠區土地利用

特點基礎上，以上位規劃為指導，嚴格落實《廣州市土地利用總體規劃（2006

－2020年）》各項分解指標，探索保障經濟發展與保護耕地及基本農田、滿足

建設用地需求與保護“萬畝果園”和生態環境的協調機制；同時，在“保護果

樹，高效利用東部產業用地；優化結構，改善提升西部民生環境”的土地利用

戰略指導下，探索建設用地節約集約利用的實現機制，優化布局，調整結構，

促進經濟社會又好又快發展，為建設和諧海珠奠定基礎。

二、規劃基本情況

（一）規劃目的

進一步落實科學發展觀，合理確定海珠區土地利用戰略，統籌土地利用布

局，優化土地利用結構，引導土地高效利用，保護自然生態環境，為構建“五

彩海珠”提供有力保障。

（二）規劃指導思想

嚴格執行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，重點

將基本農田保護與生態建設結合起來，保護“南肺”萬畝果園，合理配置土地

資源，圍繞“適宜創業發展和生活居住的現代化生態城區”城市發展目標，全

面落實土地用途管制制度，節約、集約和高效利用土地，充分挖掘現有土地潛

力，提高土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力。

- 1 -

（三）規劃原則

1、加強農用地特別是基本農田的保護。

2、堅持節約、集約和高效利用土地。

3、堅持保障重點、統籌安排各類用地。

4、堅持規劃協調。

（四）規劃依據

1、國家和省相關法律法規

《中華人民共和國土地管理法》（2004年8月28日）；

《中華人民共和國城鄉規劃法》（2008年1月1日）；

《中華人民共和國環境保護法》（1989年12月26日）；

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（1998年12月27日）；

《中華人民共和國基本農田保護條例》（1999年1月1日）；

《廣東省土地利用總體規劃條例》（2008年11月28日）；

《廣東省基本農田保護區管理條例》（2002年1月25日）；

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；

《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）；

《國務院關于促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號）；

《國土資源部關于加強市縣鄉級土地利用總體規劃成果核查工作的通知》

（國土資發[2010]8號）；

《廣東省市縣級土地利用總體規劃修編技術指引（試行）》（粵國土資規保

發[2008]251號）；

《廣東省市、縣級土地利用總體規劃大綱審查要點》（粵國土資規保發

[2008]401號）；

《土地利用總體規劃編制審查辦法》（中華人民共和國第43號令）；

《廣東省各級土地利用總體規劃審查審批辦法》（粵國土資規保發

[2009]198號）；

《關于印發市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知》（國土

- 2 -

資廳發[2009]51號）；

《轉發國土資源部關于加強市縣鄉級土地利用總體規劃成果核查工作的

通知》（粵國土資規保電[2010]30號）；

《市縣鄉級土地利用總體規劃編制規程》；

其他相關法律、法規和規范。

2、相關規劃

《廣東省土地利用總體規劃（2006-2020年）》；

《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》；

《廣州市土地利用總體規劃大綱（2006-2020年）》；

《廣州市主體功能區規劃（2008-2020年）》；

《廣州市城市總體規劃（2001-2010年）》；

《廣州2020：城市總體發展戰略規劃》；

《廣州市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》；

《海珠區國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》；

《海珠區果樹保護區總體規劃》；

《廣州市海珠區城市建設總體發展概念規劃綱要》；

《廣州市海珠區分區規劃》；

《廣州市海珠區城市綠地系統規劃》；

其他各類規劃和計劃、研究報告等。

3、規劃參考

《海珠區土地利用總體規劃（1997-2010年）》；

《海珠區近期建設規劃（2006－2010）》；

《果樹保護區現狀調查及規劃實施建議》；

《海珠區“萬畝果園”整體征用涉及相關經濟聯合社留用地方案》。

（五）規劃范圍與期限

本規劃的規劃范圍為海珠區行政轄區，土地總面積為9209.28公頃。

本規劃的規劃期限為2010-2020年，規劃基期年為2009年，近期規劃年

- 3 -

為2015年，規劃目標年為2020年。

三、土地利用戰略

在分析海珠區土地利用現狀特征和問題基礎上，針對現行規劃實施中存在

的問題，在國家、省、市相關政策和廣州市城市發展戰略、海珠區城市發展戰

略指導下，依據《廣州市土地利用總體規劃大綱》的相關要求，制定海珠區土

地利用戰略。

針對海珠區現狀土地利用中存在的西部（廣州大道以西）城市用地結構失

調，東部（廣州大道以東）保護和發展存在矛盾等問題，立足于“江、涌、圍、

園”的江島生態格局，根據海珠區城市發展定位和經濟社會發展目標，提出“保

護果樹，高效利用東部產業用地；優化結構，改善提升西部民生環境”的土地

利用戰略。

“保護果樹，高效利用東部產業用地”是指在正確處理果樹保護區保護和

海珠東部地區開發的關系基礎上，通過征收國有、專項經營、立法保護等措施，

促進果樹保護區的嚴格保護和合理利用，提高琶洲、官洲島等周邊地區產業用

地的土地利用效率，落實“東部重在創業”的海珠戰略目標。

“優化結構，改善提升西部民生環境”是指通過工業用地置換、舊城改造、

控制住宅建設等措施改善區內交通環境、增加公共服務設施用地和城市公共綠

地，優化西部城市用地內部結構，提高土地集約利用水平，改善民生環境，提

高生活質量，落實“西部重在宜居”的海珠戰略目標。

四、土地利用布局

（一）總體空間布局

在土地利用戰略目標指導下，對海珠區土地利用布局進行調整。海珠區未

來的土地利用布局依托現有“江、涌、圍、園”的生態格局，以軌道交通為主

要發展軸，形成東西兩片，并將城市與近郊的自然生態融為有機的統一整體。

全區按地域布局為“一區兩片”，東片為會展商貿、信息及相關產業、生

態組團，西片為居住與商業組團。東、西片功能組團是未來全區生產力布局及

土地利用布局的主要空間基礎。

- 4 -

（二）建立生態安全格局

總體構筑“綠肺+綠廊+藍網”的楔形生態格局。果樹保護區為海珠區乃至

廣州市的綠肺，綠廊和水網則包括環島生態綠廊、沿涌生態綠廊和人工生態綠

廊。通過“綠肺+綠廊+藍網”的生態布局，結合城市公園、花園式居住小區和

示范單位建設，構筑海珠與廣州市常年主導風向一致的“城市風廊”，為海珠

和廣州舊城區源源不斷輸送氧氣。

（三）優化建設用地布局

優化區內建設用地布局，調整舊城區城市用地結構，落實重點建設項目、

完善改善道路交通、落實水利用地、提出留用地建議等，將海珠區建設成為廣

州中心組團南部的信息產業與教育科研基地、商貿中心、生態之島。

規劃期末，海珠區主干路網結構為“三橫五縱三個半環”。“三橫”為寶崗

北路、昌崗——新港路、南洲路，“五縱”為工業大道、江南大道、廣州大道、

江海大道、科韻路，“三個半環”為內環路南環、東曉路、新滘南路——華南

路形成的快速半環、環城高速南環。

在保持河流水面現狀格局基礎上，落實分區規劃、水利設施規劃以及海珠

區新發展思路，確保海珠湖、龍潭涌連通水道、康樂瑞寶涌連通水道等用地需

求；擴建污水處理廠1座、管道62公里以及完善污水收集系統，完善海珠水

利設施布局結構。

五、耕地與基本農田保護

（一）耕地保護

1、耕地保護目標

根據上位規劃下達的耕地保有量指標，海珠區2020年耕地保有量為300

公頃。

2、耕地保護原則

（1）強化建設用地節約集約水平，引導非農建設少占耕地（農用地），落

實耕地占補平衡制度。

（2）引導農業結構調整向有利于耕地保護的方向發展，確保農業結構調

- 5 -

整不破壞土地耕作層，通過經濟補償手段提高耕地保護效益。

（3）耕地保護與生態建設相結合，提高土地復合利用程度。

3、耕地占補平衡

海珠區將采用收取耕地開墾費的形式，由廣州市統籌進行易地開發補充，

實現耕地占補平衡。

（二）基本農田保護

1、基本農田保護目標

規劃期內基本農田保護目標為300公頃（4500畝）。嚴格執行《土地管理

法》、《基本農田保護區條例》等規定，嚴禁違法占用基本農田。

2、基本農田布局

海珠區基本農田分布與耕地分布一致，落實的300公頃基本農田保護區主

要分布在小洲、土華、侖頭、北山、石基等五個經濟聯合社。

（三）保護措施

1、完善基本農田保護制度，強化執法，嚴格管理。結合本區實際，將基

本農田保護與果樹保護結合，將基本農田保護責任落實到具體單位和個人。對

劃定的基本農田，應設立保護標志并予以公告，對違法占用基本農田的單位和

個人，應依法嚴肅處理。

2、建立日常基本農田管理制度。建立基本農田動態監測制度，定期監測

區內果樹數量、質量、周圍環境變化及權屬變動情況；及時進行地籍變更、建

立完備的果樹地塊檔案，對當年發生變化的果樹要及時統計、匯總、上報；建

立基本農田保護定期檢查制度，保證基本農田保護政策及時貫徹落實。

3、基本農田保護與生態建設結合。海珠區應將基本農田保護與生態維護

相結合，建設形成城市組團間的結構性生態綠地，改善城市生態環境質量，美

化城市環境。

六、土地利用分區

根據海珠區土地利用現狀、城市空間結構、人口分布等特點，綜合考慮廣

州市“南拓”及建設宜商宜居城市的要求，將海珠區分為禁止建設區（2579

- 6 -

公頃）、限制建設區（97公頃）、有條件建設區（54公頃）和允許建設區（含

水域，6479公頃），根據各區域具體情況，并按照環境友好型土地利用發展策

略的要求，分別進行調控。通過劃分這四類重點地區，引導不同地區的土地開

發利用，確保海珠區的整體協調發展，提升綜合競爭力。

（一）禁止建設區

1、嚴禁任何單位和個人違法占用果樹用地，禁止在區內進行取土、堆放

固體廢棄物、排放生活生產廢物、挖填魚塘等破壞農地的活動。

2、提高果樹區農田質量，改良果樹品種結構，推進果園深度開發。

3、對長勢良好和有一定生長年限的果樹應登記在冊，登記在冊果樹的砍

伐或改種應申報管理部門同意，植被的改變（指水網、水塘的填埋，開辟道路

等）也必須申報批準。

4、充分發揮果樹保護區在經濟、環保、旅游、科研等多方面、多層次的

價值和作用，首先是生態環境保護價值，其次才是經濟、旅游等價值。對于生

態旅游，要限制容量，防止對果樹區生態環境的破壞。

5、按國家法律法規規定，嚴格保護河流水面等水域，并研究制定相關政

策，充分發揮其航運、灌溉、排洪、景觀、旅游等復合功能。

（二）有條件建設區

海珠區有條件建設區指規劃期內可能涉及建設的區域，位于海珠湖周邊地

區，總面積約54公頃，規劃安排為農用地。區內土地符合規定的，可依據程

序辦理建設用地審批手續，同時相應核減允許建設區用地規模。有條件建設區

的邊界原則上不得調整，如需調整按規劃修改處理，嚴格論證，報原規劃審批

機關批準。

（三）限制建設區

1、嚴格限制區內果樹村用地擴建占用果樹。

2、生活用地、經濟發展用地的改造，提高土地開發強度和容積率。

3、一規劃建設公寓式村民住宅樓，引導商業進場、居住進區。

（四）允許建設區

- 7 -

1、區內土地利用應符合城市規劃的相關要求，以優化舊城區用地結構與

布局為主，完善公共設施配套，增加綠化用地，改善道路交通，改善人居生活

環境。

2、推進產業結構調整和升級，搬遷污染擾民工業。

3、充分利用舊城閑置地，挖潛低效居住、工業用地，盤活存量用地，結

合軌道交通建設，拓展利用地下空間。

4、積極推進城中村改造，加大基礎設施建設，完善配套公建和園林綠化，

住宅向多、高層公寓式發展。

5、琶洲島、官洲島及新城市中軸線地區著重發展會展服務業、文化創意

產業、高新技術產業、科技服務業和信息服務業等現代服務業，帶動傳統產業

的升級，促進商業、酒店、旅游等相關產業的快速發展。

6、合理布局交通、產業、娛樂等各項用地，加強公共服務設施及市政基

礎設施建設。

7、嚴禁發展污染工業，對于現狀已有的污染工業，應責令其停產整治直

至達標，對不能達標的工業限期搬遷。對新增工業用地應提高其進入門檻，提

高土地投入產出比。

七、建設用地節約集約利用

（一）閑置土地利用

1、閑置土地利用目標

規劃清理的閑置用地主要分布于西部老城區（洲頭咀、南華街等）和中部

的赤港街附近，主要用途以居住和工業為主。

2、閑置土地利用措施

（1）完善法規、解決歷史遺留問題。貫徹實施《廣州市閑置土地處理辦

法》，清理閑置用地產權關系，理順歷史遺留問題。

（2）利用行政手段和市場機制，消化閑置土地。經認定土地閑置滿1年

的，征收土地閑置費。對已完善建設用地手續的閑置土地，采取延長開發建設

時間、改變土地用途、安排臨時使用、收回閑置土地等方式處置；對于未完善

- 8 -

建設用地手續的閑置土地，采取限期完善建設用地手續或注銷建設用地批準文

件等方式，依法處理和充分利用閑置土地。

（3）采取措施，合理利用碎小地塊。改變利用思路，針對部分面積小、

布局分散的閑置地塊，通過政府收購建設公共綠地，改善城市環境。

（二）土地整治

1、“三舊”改造

按照《轉發省國土資源廳關于“三舊”改造工作實施意見（試行）的通知》

（粵府辦[2009]122號）文精神，編制“三舊”改造規劃。其中“舊城”改造

的主要區域為工業大道北和廣州大道兩側的城區用地及江南大道北婚紗一條

街，“城中村”改造主要是康樂、下渡、瑞寶等原城區內的城中村以及東風、

紅衛、三滘、瀝滘、土華、小洲等果樹村，“舊廠”改造的主要區域為工業大

道北兩側和沿珠江后航道的“退二進三”及各經濟聯合社內的工業用地升級。

2、“三舊”改造措施

（1）建立健全組織領導機制，為“三舊”提供組織保障。建立由區委區

政府牽頭，國土、建設、規劃、財政、稅務、環保、發改等部門參與的聯合工

作小組（或“三舊”改造工作辦公室），促進“三舊”改造工作的順利推進。

（2）全面摸查，建立“三舊”改造宗地檔案管理制度。在詳細全面摸查

基礎上，明確每宗改造項目的四至位置、面積、“三舊”類型、土地所有人、

有無合法手續及用地行為發生時間以及改造后使用人、使用用途等情況，建立

“三舊”改造項目庫，同時完善宗地檔案管理，實行改造過程的申報、確定、

規劃、用地、報建、確權等全程跟蹤。

（3）科學編制規劃，有序推進“三舊”改造實施。落實相關文件指導精

神，在與海珠分區規劃協調基礎上，在海珠土地利用戰略和用地空間布局指導

下，編制“三舊”改造總體規劃、年度計劃，按計劃有序推進“三舊”改造工

作，促進城市功能布局優化和產業升級，提高土地使用效率。

（4）采取不同措施，解決歷史用地問題。按照《中共廣東省委、廣東省

人民政府關于推進“三舊”改造工作的若干意見》指示精神，針對海珠區“三

- 9 -

舊”改造項目綜合包含舊城、舊村、舊廠的特點，根據歷史用地行為發生年限，

完善歷史用地手續，采取收回儲備、自行改造、置換使用、征為國有等不同措

施，推進改造項目順利進行。

（5）拓寬“三舊”改造資金籌資渠道。增強財政稅收支持力度，保障改

造資金采取政府、市場相結合的方式籌措改造資金，可從農業土地開發資金收

入、耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費中提取一定資金用于“三舊”

改造的統一組織和啟動工作，積極調動改造市場主體參與改造工作中來，解決

改造資金籌措的問題。

八、規劃實施保障措施

（一）加強法制建設，強化規劃的法律地位

加強法制建設，土地管理部門及各責任機構出臺相關法規，制定切實可行

的保護條例，建立和健全違法用地舉報制度，不斷完善海珠區土地管理的法律

法規體系。貫徹實施各項法律法規，做到依法管理，加強執法力度，強化規劃

的法律地位。因基礎設施或重點項目建設，確需改變土地利用總體規劃的，應

按照法定程序調整或修改規劃。未經批準，不得改變規劃確定的土地用途。

（二）加大宣傳力度，提高對規劃重要性的認識

采用各種形式和宣傳工具向社會公眾宣傳，讓社會各界充分了解土地利用

規劃的權威性和重要性，自覺遵守執行土地利用總體規劃。重點加強果樹保護

區的宣傳力度，強化規劃的統一管理，嚴禁村集體用地違反規劃。加強對規劃

實施的監督檢查，鼓勵和引導公眾參與到實施工作的監督過程中，督促社會各

界嚴格守法、各級政府和土地管理部門依法行政。

（三）完善市場調節機制，促進土地節約集約利用

積極推進土地使用制度改革，全面實現土地資源的有償使用制度。建立完

善市場調節機制，在政府統籌下，引入市場機制，促進城中村和舊城、舊廠房

改造，通過挖潛存量解決用地增量不足問題，引導土地利用布局和結構調整，

改善海珠民生環境和創業環境，促進土地的節約集約利用。

（四）加大規劃管理力度，嚴格保障規劃有效實施

- 10 -

貫徹執行《土地管理法》和《國土資源聽證規定》等法律法規，強化土地

利用計劃管理，嚴格規范農用地轉建設用地。執行非農建設占用農用地補償制

度，重點圍繞“萬畝果園”，實施果樹保護占補平衡機制。加強建設項目預審

管理，對不符合國家有關法律、法規以及海珠區土地利用總體規劃和產業政策

的建設項目，一律不得通過建設項目用地預審。

（五）運用先進技術手段，提高規劃管理監督水平

充分運用航測、遙感和計算機信息系統等先進技術，建立土地管理信息系

統和完善的土地利用檔案管理制度，建立土地調查和土地統計制度，為編制和

實施規劃提供依據和保障。加強土地利用的動態監測，加強執法監察，通過先

進技術手段監督檢查，一旦發現違法，要嚴格追究當事人責任。

（六）實施重大行動計劃，促進規劃實施

1、全面征收，建立市立公園，推進“萬畝果園”保護。通過政府征收等

手段，在“萬畝果園”建立市立公園，把“萬畝果園”的保護由農民被動保護

轉為政府主動保護，并制定《廣州市果樹保護區保護條例》，專門成立果樹保

護區管理委員會，獨立執法，杜絕多頭管理即不管理的現象，出臺相關法規，

做到管理部門明確、責任分明、管理有據，促進果樹保護區的嚴格、有效保護。

2、推進“萬畝果園”及其周邊土地協調利用研究。由區國土部門會同發

展改革部門、規劃部門、建設部門等，調查“萬畝果園”周邊地區的土地開發

利用、改造升級的潛力和價值?！叭f畝果園”的保護應與其周邊地區的開發利

用相結合，利用周邊地區開發帶來的經濟效益，為“萬畝果園”提供資金支持。

3、積極開展“三舊”改造工程。配合廣州市成立的“三舊”改造工作辦

公室，設立由國土、規劃、建設、發展改革等組成的區“三舊”改造工作辦公

室，盡快組織開展包括舊城改造、“城中村”整治改造、“退二進三”項目等在

內的“三舊”改造工作，緩解建設用地供需矛盾問題，促進海珠區的協調發展。

- 11 -

4、積極盤活城市存量用地。由區國土部門會同發改、規劃、建設等部門，

盡快摸查清理海珠區的閑置用地、空閑用地和批而未供地。新上項目應首先考

慮存量用地，以控制建設用地總量和節約集約用地。

- 12 -