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——中國城市居民最低生活保障制度的框架
唐 鈞
本文認為,鑒于城鎮居民的貧困問題日趨突出及傳統社會救助制度的缺陷,在改革攻
堅階段,建立和完善城市居民最低生活保障制度已迫在眉睫。為此,作者在回顧這一制度
初建情況的基礎上,提出了建立中國城市居民最低生活保障制度的框架。
作者唐鈞,1948年生,民政部社會福利與社會進步研究所副研究員。
以市場為取向的經濟體制改革使我國的經濟得到了突飛猛進的發展,取得了舉世
矚目的成就。另一方面,隨著經濟體制轉軌和社會轉型,也產生了一些社會問題,城
鎮居民的貧困問題就是其中之一。而且,隨著企業改革的不斷深化、技術進步和經濟
結構調整,這一問題還會越來越突出。正因為如此,中共十五大提出,要“實行保障
城鎮困難居民基本生活的政策”。這一政策在制度上的一個反映即是建立城市居民最低
生活保障制度。本文將圍繞這一制度展開討論。
一、建立城市居民最低生活保障制度的必要性
(一)近年來城鎮居民貧困人口增加
隨著城市改革的推進,我國城鎮貧困人口有增加的趨勢,因此,90年代初,社會
學界就提出了城鎮居民中的“新貧困問題(
Thenewproblemsofpoverty
)”和“貧困
邊緣問題(
earpoor
)”。1993年以來,城鎮居民的貧困問題愈加突出,已逐漸成為社
會關注的熱點。城鎮居民貧困表現為兩種趨勢,一是人規模不斷擴大,二是困難程
度逐年增加。單就前者而言,據國家統計局城調總隊課題組的調查測算,1995年,我
國城鎮貧困居民占全部城鎮非農業居民人口的比例為816%,約為2428萬人;全國城
鎮貧困戶約為659萬戶,占全部非農業戶的716%。即使只按絕對貧困的標準推算,全
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中國社會科學 1998年第1期
)。在今國城鎮貧困人口和家庭也已分別達到1242萬人和33219萬戶(《中國信息報》
后的一段時間里,城市居民的貧困問題會更形突出。那么,什么是造成城鎮居民貧困
的原因呢?
首先是企業困難職工劇增。當前,企業職工已成為城鎮貧困體的主體,其數量
逐年增加,而國有工業企業則是困難職工的主要載體。據《1997年社會藍皮書》披露:
1996年,國有工業企業效益持續下滑,步入總體虧損狀態,1996年一季度,全國城市
破產、雙停企業已達416萬家,涉及職工754萬人,停、減發工資的有469萬人。企
業不景氣也影響了離退休人員的收入,在雙停企業中有150多萬離退休人員已經減發
和不發退休金。在困難較大的地區,被拖欠工資的職工和離退休人員已占總數的
10%—15%。同時,由于經濟結構調整力度加大,企業失業機制初步啟動,隱性失業
顯性化,失業人員數量增加較快,1996年失業率達311%,失業人員達580萬人。
其次,近幾年物價連續大幅度上漲使城鎮低收入家庭難以承受,從而擴大了城鎮
貧困體的規模。中國社會科學院朱慶芳研究員指出:我國的城市居民消費價格總指
數1993年比1992年上漲1611%,1994年上漲2510%,1995年上漲1618%;1996年
的漲幅雖下降到913%,但這是在高價位上的漲幅;總計4年中共上漲8513%,平均
每年上漲18%。這表明1992年的100元到1996年就只值56元了。其中,與居民生活
最密切相關的食品類,4年來漲幅高達110%。據《1997年社會藍皮書》披露,物價上
漲已使大中城市40%的居民生活費收入降低,有的城市減收戶高達65%。
(二)傳統社會救濟制度的缺陷
建國以來,我們即建立了社會救濟制度。在當時的計劃經濟體制下,我們以“低
收入”為前提實現了城鎮人口的“高就業”,而高就業又與大包大攬的保險福利制度相
聯系。所以,社會救濟只是對極少數保險福利制度“漏出”的人而言的,今天看來,它
至少有以下幾個方面的缺陷:
11救濟對象有限
長期以來,我國的城市社會救濟對象受到“三無(無法定贍養人、無勞動能力、無
經濟來源)”條件的限制,人數極為有限。在實行最低生活保障制度之前的1992年,全
國得到國家定期定量救濟的城鎮困難戶人數只有19萬人,占城鎮人口的比重只有
0106%。不合理的限制條件使許多有實際困難的城鎮居民成為“三不管”對象,其困
難程度甚至遠遠超過接受民政部門救濟的對象。
21救濟標準過低
我國的社會救濟標準過低,1992年,用于城鎮困難戶的定期定量救濟經費是8740
萬元,救濟對象人均月救濟金額為38元,僅為當年城鎮居民人均生活費收入的25%;
還不到當年城鎮居民人均食品支出的1
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