城市軌道交通的發(fā)展和實踐反思
摘 要：城市軌道交通是我國特大城市發(fā)展的必然選擇，在以交通擁擠、環(huán)境污染為代表的大城市病日益凸顯的今天，城市軌道交通是目前唯一能夠解決上述問題公共交通方式。在深圳、香港等大都市城市軌道交通建設經驗的基礎上進行反思，總結出我國在城市軌道交通建設中必須處理好的幾個問題，并提出建議。
1.現(xiàn)狀大城市對高效快速的交通方式的迫切需求
隨著我國城市化進程的快速推進，城市人口規(guī)模越來越大，城市問題日益增多，特別是日益增長的小汽車數(shù)量，對城市道路等基礎設施的壓力日益增大，對城市環(huán)境破壞也已經危害到城市居民的生活。為了不重蹈歐美各國的覆轍，我國的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略必須以發(fā)展公共交通為主，尤其要把發(fā)展城市軌道交通作為重中之重。根據(jù)國際經驗，建立以城市軌道交通為主，常規(guī)公共交通為輔助的城市公共交通體系，是將來一個時期內解決城市交通問題唯一可行的方法。
2.我國城市軌道交通的發(fā)展情況
2.1 發(fā)展現(xiàn)狀
目前，北京、上海等城市的城市軌道交通的建設已經了三十年的實踐，其他城市的軌道交通建設也陸續(xù)展開，截至2007年12月31日，中國已經開通運行軌道交通的城市12個（含香港、臺灣地區(qū)），通車線路總計達30條，通車總里程729公里。全國“十一五”期間計劃建設的軌道交通共計1500公里左右，總投資額在4000-5000億左右[1]。從上面的數(shù)據(jù)可以看出中國的城市軌道交通已經進入一個快速發(fā)展的時期。
2.2 動力分析
2.2.1快速的城市化導致大城市過分擁擠，交通堵塞、環(huán)境污染日益嚴重。這就要求城市政府大力發(fā)展公共交通，以緩解這一困難局面，而城市軌道交通無論在緩解交通壓力還是在環(huán)境保護上都具有很好的效果，因而成為多數(shù)大城市的首要選擇。
2.2.2城市是軌道交通的技術條件已經成熟。隨著高速鐵路在中國的大規(guī)模修建，我國已經積累了相當豐富的軌道交通規(guī)劃、建設的經驗，特別是高速列車的制造已經達到世界先進水平，這將極大的推動我國的城市軌道交通建設。此外，四十多年的城市軌道交通建設經驗的積累也為進一步發(fā)展城市軌道交通打下了堅實的基礎。
2.2.3國家大規(guī)模推進城市基礎設施建設的政策推動。在當前，我國正大力推進城市基礎設施建設，一方面為了滿足當前城市發(fā)展的需要，另一方面也是在響應國家關于擴大內需的宏觀經濟政策。
2.3 城市軌道交通建設中存在的問題
2.3.1發(fā)展資金短缺，融資方式有待于進一步創(chuàng)新
城市軌道交通的發(fā)展需要大量的資金，以西安地鐵為例，一公里地鐵的建設成本平均在6億元人民幣，目前規(guī)劃的線路總長251.8公里，所需資金1500億元。如此大的資金需求對于一個還處于發(fā)展中的國家的城市確實是一個不小的負擔。此外，我國城市軌道交通建設的投資主體是政府，資金來源主要是中央撥款和城市財政，缺少民間資本的進入。一方面增加了城市政府的財政壓力，另一方面延緩了城市軌道交通的建設速度，不利于城市的均衡發(fā)展。
2.3.2 城市軌道交通建設產生的效益分配不合理
城市軌道交通具有高效、快速的特點，對改善沿線交通條件，優(yōu)化沿線的土地利用，提
高土地開發(fā)的強度，促進沿線經濟繁榮有著非常重要的作用，主要表現(xiàn)在沿線土地價格的上升和經濟活動的繁榮。以芝加哥的輕軌為例，據(jù)芝加哥運輸局的估算，軌道系統(tǒng)產生的商業(yè)銷售額達46億美元、提供就業(yè)崗位41209個、每年的稅收收入1.54億美元，一美元的輕軌投資回報為6美元[2]。而我國的城市軌道交通投資主體——政府，在投資時基本上是全資，但在回收方式上卻過于簡單（主要運營盈利的方式回收）。
總結：二者是息息相關的，投資效益分配不合理就很難吸引民間資本進入，沒有民間資本的進入就必然影響到軌道交通的建設和效益的發(fā)揮，也會影響政府在促進經濟發(fā)展過程中的作用。
3.城市軌道交通的實踐經驗
撇開城市軌道交通建設的工程技術問題和線路規(guī)劃問題，我們這里重點分析城市軌道交通建設的融資和沿線土地開發(fā)。城市軌道交通建設的國際經驗是要實現(xiàn)投資主體的多元化，軌道交通與沿線土地利用相結合，綜合開發(fā)沿線土地，并通過稅收和房地產開發(fā)等方式來實現(xiàn)投資效益的返還。
兩個典型的案例：
3.1 深圳地鐵建設
在地鐵建設資金問題上，深圳進行了多方探索，在地鐵建設的過程中采用了不同的融資模式。由表1可以看出，深圳地鐵一期工程的建設與運營主要依賴中央政府、深圳市政府及沿線各區(qū)政府的財政支持。政府作為投資人兼運營商，這種模式稱為ＢＯ模式。在ＢＯ模式下，地鐵工程的運營和建設雖然得以正常有序的進行，但卻給政府帶來巨大的財政負擔。而深圳地鐵二期工程的２、３號線則由政府出資組建公司負責開發(fā)，而政府只負責土建工程建設，建好后有償或無償?shù)慕唤o公司，其他部分則交給公司負責，并給予公司一定期限的特許經營權，這種方式稱之為ＢＯＳＴ模式。這種模式將城市軌道交通建設的投資、建設、運營權分開，既發(fā)揮了政府在城市基礎設施建設中的主導作用，又導入了市場化、商業(yè)化的運作模式。而深圳地鐵４號線工程則由港鐵負責全部投資和后期運營，并附以沿線土地的開發(fā)權，政府只在初期給予一定的財政補助，這種投融資方式稱之為ＢＤＯＴ模式[3]。
表1 深圳城市軌道交通投資額
項目 一號線 二號線 三號線 四號線在建
投資總額 115.53 182.87 255.10 58.78
資本金比例 35.0 45.0 49.7
政府出資百分比 69.7 45.0 49.7
銀行借貸百分比 30.3
55.0
50..3
地鐵公司投資額 0 0 0 58.78
地鐵公司全資建設不僅可以獲得更大自主性還可以實現(xiàn)投資主體的多元化，擴大建設資金的來源。政府則負責關系協(xié)調、規(guī)劃編制，并履行監(jiān)督檢查職責。相比前兩種方式，BDOT模式即明確了政府、公司各自的責任，還實現(xiàn)了完全市場化。這不僅是政府職能轉變的需要，也是經濟市場化的需要。因此BDOT模式是未來軌道交通發(fā)展的一種趨勢。
3.2香港地鐵建設
香港政府通過獨資建立的地鐵公司，并根據(jù)審慎的商業(yè)原則興建及經營一個集體運輸鐵路系統(tǒng)。為了彌補地鐵建設和運營的巨大成本，香港政府從一開始就采取了“地鐵+土地”的開發(fā)策略，在地鐵站的上面及周圍劃出一定面積的土地協(xié)議出讓給地鐵公司，與地鐵站場一并規(guī)劃、設計和實施。地鐵公司按照未建地鐵之前的市場估價向政府繳納地租。地鐵公司則通過公開招標的方式確定房地產開發(fā)商，建造費用及風險由開發(fā)商承擔，而地鐵公司則需分享開發(fā)商的開發(fā)利潤，并負責對地鐵商場進行統(tǒng)一管理。
從效果上看，在建設的3條地鐵線路上，香港地鐵公司共開發(fā)了18處房地產，其中10處由地鐵公司自行管理，包括28000套公寓、3個購物中心以及128500平方米的寫字樓。18處房地產開發(fā)項目的收益為40億港元，約占建設成本的16%。不僅如此，港鐵公司所轄的物業(yè)也產生了很好的經濟效益，港島線的建設費用的60%就是來自物業(yè)發(fā)展利潤。以下（表2）是香港地鐵公司經營的10年統(tǒng)計數(shù)字[2]。
表2 香港地鐵公司經營的10年統(tǒng)計數(shù)字（百萬港元）
年份 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992
總收入 10840 10949 9282 8400 6850 6173 5664 5128 4527 3998
營業(yè)額 7592 7573 7252 6981 6574 6171 5665 5122 4528 3994
車費收入 5728 5715 5639 544 5192 5078 4715 4315 3824 3391
租務及管業(yè) 890 867 790 679 616 527 519 454 414 351
其它收入 969 991 823 843 767 566 431 353 290 252
物業(yè)發(fā)展利潤 3248 3376 2030 1419 276 2 -1 6 -1 4
利潤 4284 4055 2116 2819 2783 1535 1196 1038 735 403
從表2可以看出，香港地鐵的物業(yè)發(fā)展利潤還是相當大的，也很好的扭轉了地鐵建設初期的虧損局面，并實現(xiàn)了自身的發(fā)展壯大，目前，香港地鐵公司已經成功上市，并成為香港最大的不動產管理機構之一，并將業(yè)務進一步向其他地區(qū)伸展，前面提到的深圳地鐵4號線就是由香港地鐵公司建設的。
4.實踐反思與建議
反思：
因為在早期，中國的城市軌道交通建設主要集中在少數(shù)的幾個特大城市，中央政府的支持力度很大，同時因為這幾個城市的人口眾多，交通壓力也很大，因而在后期運營過程中也不會出現(xiàn)虧損的問題，但是隨著需要建設城市軌道交通的城市日益增多，中央財政的支持力度將逐漸減少，地方政府的財政壓力將逐漸凸顯，實施“政府+公司”的模式在未來是一種趨勢，這就要求政府在轉變職能方面做出跟多的努力。此外，由于軌道交通的設備的一次性投資也是相當巨大的，因而，公司在定位方面還應做好權衡，是定位于城市軌道交通的施工單位還是城市物業(yè)的管理機構，要看公司未來的發(fā)展方向。
另外，公司的組建也不一定由政府出資，也可以采取公司聯(lián)盟的方式，由幾個大型的公司或者由大量的小企業(yè)共同組建，也是一種很好的方式。這樣既可以借助大公司的實力，也可以利用小企業(yè)的資金。但是，要處理好短期投資與長期回報的關系，處理好企業(yè)對利潤的追求[4]與公共福利的關系，處理好政府與公司聯(lián)盟的關系。在具體操作過程中，要實行快慢結合的方式，既要注意吸引長期投資，也可以在短期內利用一些閑散資金，建設項目也應該包括一定數(shù)量的可以在短期回收成本的項目。
此外，在中國大多數(shù)的房地產開發(fā)商都有不同程度的負債，他們的資金只能作為短期周轉，無法做到長期利用，民間的閑散資金倒是可以通過發(fā)行股票的方式來加以利用。
建議：
4.1 將原有的城市軌道交通施工單位改組成專門的城市軌道發(fā)展公司
目前，國內的城市軌道交通的施工主要是中鐵集團來承擔，他們并不是專門的城市軌道交通的施工單位，還承擔大量的工程施工任務，這就會出現(xiàn)機械設備重復投資的問題，而且建設標準不同，很難做到多個施工單位的同時施工，也很難協(xié)調城市軌道交通的長遠發(fā)展。因而建立專門的城市軌道發(fā)展公司，實現(xiàn)專業(yè)化，并鼓勵公司走出去，還是十分有必要的。
4.2 加快政府職能的轉變
政府對微觀經濟的干預不當與市場競爭秩序維護“缺位”并存，影響到經濟活動的正常進行，事實證明，把經濟決策權歸還給市場主體，同時提供各類市場主體自由競爭、公平交易的市場環(huán)境，讓市場主體分散決策并獨立承擔經濟后果和社會影響，政府專注于市場環(huán)
境和市場秩序維護的有限理性思維，更有利于市場經濟的發(fā)展。城市軌道交通的建設本來就是一個經濟活動，完全可以按照正常的商業(yè)原則進行，政府完全可以只實施監(jiān)管職能而不必事必躬親。城市軌道交通發(fā)展公司完全能夠實現(xiàn)公共福利與自身盈利的雙贏，而且效果也非常顯著。
4.3 建立完善的地產增值稅收體系
城市軌道交通是因其快速、準時、舒適、安全等特性，大大縮短了從住宅到就業(yè)單位的出行時間，拉近了住宅和城市中心的距離，節(jié)省居民出行的交通成本，從而引起了房地產的增值[5]。而在中國，這個增值并沒用為投資主體所獲得，反而以超額利潤的方式為房地產開放商和所有者占有，這對城市軌道交通的投資主體來說是不公平的，因而需要建立一個完善的地產增值稅收體系，來實現(xiàn)投資主體的投資回報需求。
