基本公共衛生服務均等化指標體系研究
陳瑞英
摘要：向社會成員提供均等的基本公共服務，是現代政府的基本職責之一。在眾多基本公共服務中，公共衛生服務是社會全體成員都應該享有的服務。制定一套科學、實用、可操作的均等化評估指標體系對推進基本公共衛生服務均等化具有重要的意義。本文研究內容為構建基本公共衛生服務均等化指標體系，包括四個一級指標體系：基本公共衛生服務資金管理、基本公共衛生服務資源、基本公共衛生項目執行、基本公共衛生服務項目實施效果。并在一級指標體系下，建立二、三級指標體系，以保證評價指標體系在技術上具有可行性。
關鍵詞：基本公共衛生服務；均等化；指標體系
黨中央、國務院高度重視保障和改善民生，特別是要加快實現基本公共服務的均等化。2005年，黨的十六屆五中全會提出了“公共服務均等化”這一新的改革命題；2006年，黨的十六屆六中全會上，代表們審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會的若干重大問題的決定》，提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”；2007年，黨十七大再次提出，推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，
完善公共財政體系；2010年，黨十七屆五中全會提出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。”；2012年，前總書記胡錦濤在十八大報告中，在人民生活全面提高這一個目標里面，第一句話就是基本公共服務均等化總體實現。由此可見基本公共服務均等化的重要性。
在義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等基本公共服務中，公共衛生服務的范圍、內容和質量直接關系到人的生、老、病、死整個過程以及由此所產生的一系列健康問題。可以說，公共衛生服務是全社會全體成員都應該享有的重要基本公共服務，是維持和
促進人類健康的重要保障。國家新一輪
醫藥衛生體制改革已把促進基本公共衛
生服務均等化列為五項重點工作之一。
因此，制定一套科學、實用、可操作的均等
化評估指標體系對推進基本公共衛生服
務均等化具有重要的意義。
一、基本公共衛生服務均
等化內涵
1.基本公共服務均等化的內涵界定
⑴基本公共服務。基本公共服務是
指與人民群眾的生存和基本發展關系最
密切、需求最迫切、最重要、最基礎和最相
關的公共服務，應當包括義務教育、基本
衛生醫療、基本社會保障等”①。
從我國的現實情況看，可以用基礎
性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來
界定。基礎性，是指那些對人類的發展有
重要影響的公共服務，是人所必須的公共
服務，它們的缺失將嚴重影響人的發展；
廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家
庭和個人的公共服務供給；迫切性，是指
事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利
益的公共服務；可行性，是公共服務的提
供要與一定的經濟發展水平和公共財政
能力相適應。
依據上述基礎性、廣泛性、迫切性和
可行性四個標準，廣大城鄉居民最關心
的、最迫切的公共服務包括：義務教育、公
共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共
就業服務。這些是建立社會安全網、保障
全體社會成員基本生存權和發展權必須
提供的公共服務，成為現階段我國基本公
共服務的主要內容。
⑵公共衛生。公共衛生最簡單的定
義為3P，即promotion(健康促進)、preven?
tion(疾病預防)、protection(健康保護)。公
共衛生指全體居民的健康情況，掌握對健
康狀況產生影響的因素和如何預防疾病、
傷害和傷殘。公共衛生是對疾病、傷害和
傷殘進行診治，并預防傳染病、流行病的
發生。
⑶基本公共服務均等化。目前，我國
多數學者認可的“基本公共服務均等化”
是指在基本的公共服務領域應該盡可能
地使人民享受到同樣的權利，特別是生存
權和發展權②。遲福林教授認為，基本公
共服務均等化，不是在公共服務方面實行
平均化，而是在最基本的公共服務方面有
統一的制度安排，這樣才能體現社會的公
平和正義。從中國現階段的實際情況出
發，應該把建立公共服務體制，實現義務
教育、基本醫療、社會保障等基本公共服
務的均等化作為解決民生問題的現實突
破口③。常修澤教授認為，要從三個方面
來理解公共服務均等化的內涵：一是全體
公民享有基本公共服務的機會應該均等；
二是全體公民享有基本公共服務的結果
應該大體相等；三是在提供大體均等的基
本公共服務的過程中，尊重社會成員的自
由選擇，不能把基本公共服務均等化搞成
計劃經濟時代的“配給制”。歸納起來，基
本公共服務均等化有以下幾個特點：
①基本公共服務均等化首先應該是機
會均等和基本權利的均等。②從機會均等
出發，基本公共服務的結果應該比較公平
和公正的，這既不能成為計劃經濟時代的
“絕對平均”，也不能“懸殊過大”。③基本
公共服務均等化不是“錦上添花”，而是“雪
中送炭”。在保證全體居民基本健康和生
存的前體下，需要更加關注弱勢群體④。
基本公共衛生服務均等化就是指每
個中華人民共和國公民，無論其性別、年
齡、種族、居住地、職業、收入水平，都能平
等地獲得基本公共衛生服務。
2.基本公共衛生服務均等化內容
促進基本公共衛生服務均等化，體現
了以人為本的執政理念，體現了公共醫療
衛生的公益性，體現了預防為主的衛生工
作方針。促進基本公共衛生服務均等化，
是一項惠及城鄉居民的民生工程，關系到
千家萬戶的健康幸福，從而也是構建社會
主義和諧社會的一項重大任務。但是，
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我國人口眾多、發展很不平衡，推進基本公共衛生服務均等化是一項長期任務，必須堅持保基本、廣覆蓋、可持續的基本原則，既盡力而為又量力而行，依循保基本、強基層的基本路徑。
保基本，就是明確基本公共衛生服務的標準和范圍，做到覆蓋全體居民。按照責任與能力對等、需求與可能結合的要求，特別是針對人民群眾最為關注的現實現實利益需要。《國家基本公共衛生服務規范（2011年版）》包括11項內容，即：城鄉居民健康檔案管理、健康教育、預防接種、0～6歲兒童健康管理、孕產婦健康管理、老年人健康管理、高血壓患者健康管理、2型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、傳染病及突發公共衛生事件報告和處理以及衛生監督協管服務規范。在這些領域內，優先考慮制度覆蓋城鄉全體居民，滿足基本需求，再隨經濟社會發展逐步提高統籌層次和保障水平，提高均等化程度。
強基層，就是加強基層公共衛生服務機構的設施和能力建設，形成提供基本公共衛生服務的平臺和網絡。重心下移，把更多的衛生財力、物力投向基層，把更多的人才、技術引向基層，切實增強基層的服務能力。
二、構建基本公共衛生服務均等化指標體系
就基本公共衛生服務均等化實現機制與措施而言，相關研究離不開對宏觀財政體制安排的考察、也離不開對具體機制
(例如補供方或補需方)的利弊權衡，但從操作性的角度而言，基本公共衛生服務均等化的實現機制和措施的研究最終離不開對基本公共衛生服務均等化指標體系的設計，建立關于基本公共衛生服務均等化的標準，是實施基本公共衛生服務均等化的一個前提⑤。
指標體系的建立不僅要涉及公共衛生服務的投入，還包括與公共衛生服務類型相關的服務產出和結果。同時，也要體現出機會公平、過程公平和結果公平。依據上述因素，可將指標體系分成基本公共衛生服務資金管理（體現投入均等和機會公平）、基本公共衛生服務資源（體現投入均等和機會公平）、基本公共衛生項目執行（體現產出均等和過程公平）和基本公共衛
生服務項目實施效果（體現結果公平）。
根據上述原則，構建結果如下：
基本公共衛生服務均等化指標體系表
一級指標
1.基本公
共衛生服
務資金管
理
2.基本公
共衛生服
務資源分
布
3.基本公
共衛生服
務項目執
行
二級指標
1.1資金籌集
1.2資金下達
及時性
1.3資金到位
情況
1.4資金支出
情況
1.5資金支出
合規性
2.1機構
2.2基礎設施
和設備
2.3人員
3.1居民健康
檔案管理
3.1健康教育
3.3預防接種
3.4傳染病及
突發公共衛生
事件報告和處
理
3.50~6歲兒
童健康管理
3.6孕產婦健
康管理
3.7老年人健
康管理
3.8高血壓患
者健康管理
3.9糖尿病患
者健康管理
3.10重精神疾
病患者管理
3.11衛生監督
協管
三級指標
1.1.1人均補助經費
1.2.1預撥資金撥付周
期
1.3.1資金到位率
1.4.1資金支出率
1.5.1支出合規率
2.1.1每萬人擁有衛生
中心（站）
2.2.1每萬人擁有病床
數
2.3.1每萬人擁有
衛生技術人員數
2.3.2每萬人擁有
護工數
2.3.3大專以上學歷醫
護人員比率
2.3.4初級以上職稱技
術人員比率
3.1.1健康檔案建檔率
3.1.2抽查的健康檔案
合格率
3.2.1抽查的健康教育
開展情況
3.3.1抽查的1歲兒童
脊灰疫苗接種率
3.4.1抽查的傳染病疫
情報告及突發公共衛
生事件報告和處理率
3.5.1抽查的兒童系統
管理率
3.6.1抽查的產前健康
管理率
3.7.1抽查的65歲及以
上老年人體檢率
3.8.1抽查的高血壓患
者規范管理率
3.8.2抽查的管理人群
血壓控制率
3.9.1抽查的糖尿病患
者規范健康管理率
3.9.2抽查的管理人群
血糖控制率
3.10.1抽查的重性精神
疾病患者規范管理率
3.11.1抽查衛生監督協
管信息報告率
4.基本公
共衛生服
務實施效
果
4.1死亡評價
4.2非死亡評
價
4.3滿意度情
況
4.1.1嬰兒死亡率
4.1.2孕產婦死亡率
4.2.1傳染病發病率
4.3.1居民對基本公共
衛生服務的滿意情況
三、結論
基本公共衛生服務是造福于人民的
事業，關系到經濟發展和社會穩定的全
局，在國民經濟和社會發展中具有獨特的
地位。因此，我們要以基本公共衛生服務
均等化為目標，將績效考核與各地目標任
務、評優考評、經費支付等結合起來，充分
發揮考核評估的杠桿作用，推動各地工作
順利推進，而考核的合理、科學性有賴于
指標體系的建立。我們應在實踐中完善
指標體系的建立，最終達到正確衡量各基
層公共衛生服務均等化程度的作用。
引文注釋
①蔡春紅.完善財政轉移支付制度的政策建議
—兼論推進基本公共服務均等化和主體功
能區建設的關系[J].中國行政管理，2008(4)：
80-83．
②劉尚希.基本公共服務均等化目標及政策路
徑[J].發展規劃與結構調整，2011(4)：31-35．
③遲福林.改革發展新時期的基本公共服務[J].
中國黨政干部論壇，2012(4)：20-21．
④丁元竹.準確理解和把握基本公共服務均等
化[J].行政管理改革，2009(3)：39-43．
⑤劉寶，胡善聯，徐海霞.基本公共衛生服務均
等化指標體系研究[J].中國衛生政策研究,
2009(2):13-15.
（作者單位：福州大學經濟與管理學
院）
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基本公共衛生服務均等化指標體系研究
作者：陳瑞英
作者單位：福州大學經濟與管理學院
刊名：
改革與開放
英文刊名：Reform & Opening
年，卷(期)：2014(18)
1.蔡春紅完善財政轉移支付制度的政策建議--兼論推進基本公共服務均等化和主體功能區建設的關系[期刊論文]-中國行政管理 2008(4)
2.劉尚希基本公共服務均等化目標及政策路徑 2011(04)
3.遲福林改革發展新時期的基本公共服務 2012(04)
4.丁元竹準確理解和把握基本公共服務均等化[期刊論文]-行政管理改革 2009(3)
5.劉寶，胡善聯，徐海霞，高劍暉基本公共衛生服務均等化指標體系研究[期刊論文]-中國衛生政策研究 2009(6)
引用本文格式：陳瑞英基本公共衛生服務均等化指標體系研究[期刊論文]-改革與開放 2014(18)
