以制度建設(shè)為主線推進海關(guān)治理現(xiàn)代化

以制度建設(shè)為主線

推進海關(guān)治理現(xiàn)代化

張建國

摘 要：制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點，制度體系是

否科學(xué)，直接影響到治理結(jié)構(gòu)是否合理，治理功能是否健全，治理方法是否科學(xué)，治

理行為是否有效，治理結(jié)果是否滿意等。因此，推動海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

的關(guān)鍵是推進海關(guān)的制度建設(shè)。文章從制度的形成、內(nèi)容、執(zhí)行和傳承等四個方面詳

細分析了當(dāng)前海關(guān)制度建設(shè)中存在的問題，并提出相關(guān)的思考分析和建議。

關(guān)鍵詞：海關(guān)制度建設(shè)；海關(guān)治理體系；海關(guān)治理能力；海關(guān)現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一表述，反映了新形勢下我們黨對治國理念和方法規(guī)

律認識的深化，是中國特色社會主義理論的重大創(chuàng)新和發(fā)展。海關(guān)作為國家行政執(zhí)法部門，履

行國家賦予職責(zé)所依托的各項法律制度、運行機制和管理模式也是國家治理中的重要組成部

分。海關(guān)治理包含海關(guān)的治理體系和治理能力兩層含義，在推進海關(guān)治理現(xiàn)代化的過程中，由

于制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點，因此實現(xiàn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在

于不斷地優(yōu)化和完善海關(guān)的制度建設(shè)。

一

、

海關(guān)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于海關(guān)的制度現(xiàn)代化

在全面深化改革的背景下，推進海關(guān)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的終極目標(biāo)是實現(xiàn)國家

：．ｃ作者簡介：張建國，杭州海關(guān)辦公室。

２５

海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究ｌ Ｊｏｕｍａ１。ｆｃｕｓｔ。ｍｓ ａｎｄｔｒａｄｅ 第３６卷ｌ ０１ Ｉ ２０１５年０１月

Ｉ Ｉ

在進出境環(huán)節(jié)上的“善治”，而海關(guān)的制度現(xiàn)代化則成為實現(xiàn)這一過程的關(guān)鍵和保障。

（一）制度現(xiàn)代化是現(xiàn)代海關(guān)治理的內(nèi)在要求

從管理到治理是一場革命性的變革，傳統(tǒng)意義的國家管理一般以政府為單一主體，是封閉體

系，自上而下單向運行，強調(diào)組織、決策、效率；而治理則由多元主體構(gòu)成，是開放體系，通過

民主式、參與式、互動式的方式使各主體都能平等地參與治理活動，強調(diào)民主、法治、制度。①

海關(guān)的治理體系是指海關(guān)為履行職責(zé)，所形成的一整套海關(guān)制度體系、組織結(jié)構(gòu)、評價指標(biāo)等，

是國家治理體系在進出口領(lǐng)域的重要組成。海關(guān)的治理能力，是指通過多元化的主體管理、充分

發(fā)揮海關(guān)治理體系效能的能力水平．是國家治理能力在進出口領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。簡言之，海關(guān)治

理體系和治理能力指的就是海關(guān)的制度體系和執(zhí)行能力。②從一般意義上講，制度建設(shè)是通過組

織行為改進或建立規(guī)則的過程，其目的是追求公平和效益。主要包括：制定規(guī)則、落實規(guī)則、執(zhí)

行反饋等內(nèi)容，表現(xiàn)形式是法律法規(guī)體系和相應(yīng)的組織機構(gòu)。就海關(guān)制度建設(shè)而言，主要是以

《海關(guān)法》為基礎(chǔ)，由相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)成的關(guān)稅制度、監(jiān)管制度、通關(guān)制度、緝私制度、稽查制

度、統(tǒng)計制度，以及由垂直領(lǐng)導(dǎo)體制、設(shè)關(guān)原則以及相應(yīng)的組織機構(gòu)、行政管理制度、人事培訓(xùn)

制度、財務(wù)制度、關(guān)務(wù)保障制度等共同構(gòu)成，用以保障和落實國家對外經(jīng)濟和貿(mào)易政策的執(zhí)行。

從海關(guān)治理體系和治理能力的辯證關(guān)系來看，治理體系和治理能力是一個有機整體，是同一

個過程中兩個相輔相成的方面。其中，治理體系是治理能力的基礎(chǔ)和前提，只有良好的治理體系

才能提高治理能力，只有提高治理能力，才能充分發(fā)揮治理體系的作用。而健全海關(guān)治理體系，

提升海關(guān)治理能力就必須要確保海關(guān)權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化，從而達到善治的目標(biāo)。現(xiàn)代治

理理論認為，衡量善治有五個標(biāo)準(zhǔn)，即：民主、制度、法治、效率和協(xié)調(diào)。⑧其中，民主是治理

現(xiàn)代化的基本特征，法治是治理現(xiàn)代化的基本原則，效率是治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)目標(biāo)，協(xié)調(diào)體現(xiàn)了

現(xiàn)代治理體系作為一個有機整體的運行特點，而制度則是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的根本保障。好的制度

讓壞人變好，壞的制度讓好人變壞。制度體系是否科學(xué)，直接影響到治理結(jié)構(gòu)是否合理，治理功

能是否發(fā)揮，治理方法是否科學(xué)，治理運行是否有效，治理結(jié)果是否滿意。因此可以認為，沒有

制度的現(xiàn)代化就沒有海關(guān)治理現(xiàn)代化，而海關(guān)治理現(xiàn)代化反過來又反映了海關(guān)的制度現(xiàn)代化。從

這個意義上講，推動海關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是實現(xiàn)海關(guān)的制度現(xiàn)代化。

（二）制度現(xiàn)代化是海關(guān)改革發(fā)展的歷史必然

自改革開放以來，中國海關(guān)圍繞著國家發(fā)展戰(zhàn)略和中央對海關(guān)工作要求開展了大量的理論研

究和實踐探索。從１９８７年首次提出“建設(shè)有中國特色的社會主義海關(guān)”，到１９９８年提出的“現(xiàn)代

海關(guān)制度兩步發(fā)展戰(zhàn)略”，再到２００８年提出的“構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系改革發(fā)展戰(zhàn)略”，乃至到

２０１４年１月成立“全面深化海關(guān)改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，負責(zé)對海關(guān)全面深化改革進行總體設(shè)計、統(tǒng)籌

協(xié)調(diào)、督促落實。當(dāng)我們回顧海關(guān)恢弘的改革發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，歷次海關(guān)改革均從海關(guān)業(yè)務(wù)制

①俞可平主編：《中國治理評論》（第２輯），中國編譯出版社２０１２年版。

②詳見中國海關(guān)學(xué)會靳晨光副會長在２０１４年上海分會理論培訓(xùn)班上的講話材料。

③俞可平：《國家治理現(xiàn)代化的若干問題》，《福建日報》２０１４年６月９日。

２６

以制度建設(shè)為主線推進海關(guān)治理現(xiàn)代化

度為切人點。例如，完善口岸通關(guān)作業(yè)改革、建立以風(fēng)險管理為核心的業(yè)務(wù)運行機制、創(chuàng)新加工

貿(mào)易和保稅監(jiān)管制度，建立綜合治稅長效機制，健全海關(guān)稽查和企業(yè)守法信用體系等等，都是如

此。從管理學(xué)的角度看，這段歷程實際上就是中國海關(guān)不斷自我改良、提高效率，從行政管制型

逐步向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程。從內(nèi)在邏輯上講，這也是一個由傳統(tǒng)到開放，由模糊到清晰，由

淺層到深層的發(fā)展過程。同時這些嘗試也為海關(guān)治理現(xiàn)代化提供了堅實的基礎(chǔ)和有力的支撐。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認識到，隨著改革的持續(xù)推進和形勢的不斷發(fā)展，一些深層次的

矛盾也在日積月累，改革已漸人“深水區(qū)、攻堅期”；跨境電子商務(wù)、供應(yīng)鏈管理、離岸貿(mào)易、

貿(mào)易中間商等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)飛速發(fā)展，建立在傳統(tǒng)貿(mào)易模式基礎(chǔ)上的海關(guān)監(jiān)管方式與管理模式

受到極大挑戰(zhàn)；業(yè)務(wù)量快速增長和管理資源相對不足的矛盾，嚴密監(jiān)管與高效運作之間的矛盾

愈發(fā)嚴重；在全球化進程和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的推動下，越來越多的個人成為跨境貿(mào)易和旅游的直

接參與者，傳統(tǒng)的海關(guān)管理理念和作業(yè)模式已難以為繼。在這種情況下，積極構(gòu)建由海關(guān)、企

業(yè)、社會、民眾、媒體等多元主體參與的海關(guān)治理體系，并通過制度加以保障，就成為海關(guān)繼

續(xù)發(fā)展的必然選擇。所以從海關(guān)發(fā)展的歷程來看，“海關(guān)治理”實際上是對“海關(guān)管理”的一

種“揚棄”，是海關(guān)改革發(fā)展的歷史必然。

（三）制度現(xiàn)代化是擺脫后發(fā)劣勢的唯一選擇

后發(fā)劣勢理論是由美國經(jīng)濟學(xué)家沃森首次提出，后由華人經(jīng)濟學(xué)家楊小凱進一步發(fā)展完

善。其核心思想是：④落后國家對先進國家在發(fā)展模式上有兩種模仿途徑，一種是制度模仿，

另一種是技術(shù)模仿。由于后發(fā)國家的模仿空間很大，所以即便沒有好的制度條件，也能通過對

發(fā)達國家技術(shù)和管理模式的模仿，取得發(fā)達國家必須在一定制度條件下才能取得的成就。但是

落后國家模仿制度比較困難，因為要改革制度會觸犯一些既得利益，因此落后國家會傾向于技

術(shù)模仿，并因此而產(chǎn)生路徑依賴。所以落后國家雖然可以在短期內(nèi)取得非常好的發(fā)展，但會給

長期發(fā)展留下許多隱患，甚至導(dǎo)致全面失敗。關(guān)于后發(fā)劣勢的事例也不勝枚舉。⑤

通過對中國海關(guān)歷次改革的動因、過程和實施結(jié)果的探究，我們亦可發(fā)現(xiàn)，無論是學(xué)習(xí)國外

先進技術(shù)和管理模式，還是接受國際通行規(guī)則，中國海關(guān)都走在了全國的前列，成效比較明顯，

海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究Ｉ Ｊｏｕｒｎａｌ。ｆｅｕｓｔｏｍｓ ａｎｄ ｔｒａｄｅ ｇ．３６ｇ Ｊ Ｊ０１ ｆｌ ２０１５＃－－０１，ｔ］

動作用，但海關(guān)的管理能力與中央、地方、企業(yè)和社會對海關(guān)的期望相比，還存在較大的差距。

由于缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，社會對海關(guān)監(jiān)管和稅收征管沒有足夠的法律遵從意識，由于改革未觸

及制度變革，部門間的利益格局不平衡問題依然存在，海關(guān)的改革仍處于自我封閉，單打獨斗狀

態(tài)，治理能力受到限制，治理現(xiàn)代化的提升空間受到壓縮。從這個意義上講，中國海關(guān)單純依靠

技術(shù)模仿的后發(fā)劣勢已在顯現(xiàn)。因此實現(xiàn)制度現(xiàn)代化就成了中國海關(guān)擺脫后發(fā)劣勢的不二選擇。

二、當(dāng)前海關(guān)制度建設(shè)與治理現(xiàn)代化要求不相適應(yīng)的主要表現(xiàn)

海關(guān)作為進出境監(jiān)管機構(gòu)，其制度體系必須符合國情、關(guān)情，要體現(xiàn)國家的總體利益和社

會各階層的訴求，唯有如此才能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求。就目前而言，我國海關(guān)制度建設(shè)與海

關(guān)治理現(xiàn)代化不相適應(yīng)之處主要變現(xiàn)在：

（一）制度的形成過程缺乏多方參與

目前海關(guān)行政執(zhí)法的主要依據(jù)是《海關(guān)法》以及由國務(wù)院或海關(guān)總署頒布的與之配套的行

政法規(guī)和部門規(guī)章。這些都是宏觀層面的制度，落實到微觀層面，則是由各職能司局或直屬海

關(guān)，甚至隸屬海關(guān)為完成某項工作而專門制定的實施細則、操作規(guī)范、工作指引等規(guī)范性文

件。從這些制度的形成過程來看，除了《海關(guān)法》和部分條例是由全國人大常委會審議通過的

以外，其余或由國務(wù)院、海關(guān)總署頒布實施，或由職能司局或各級海關(guān)直接制定并加以實施。

在制度的形成過程中，明顯缺乏與社會各階層和利益相關(guān)者的互動，因此在制度設(shè)計上也難以

體現(xiàn)多元化的利益訴求。一個不能反映社會各主體利益訴求的法律制度體系，無法保證全體成

員，至少是社會大多數(shù)成員對它的認可，難以承擔(dān)起“善治”的責(zé)任。近年來，網(wǎng)上熱炒的

“空姐代購案”、“ｉＰａｄ征稅案”等，均使海關(guān)執(zhí)法形象嚴重受損。單從事件本身來看，“空姐

代購案”本是風(fēng)險管理在海關(guān)旅檢現(xiàn)場成功的實戰(zhàn)應(yīng)用案例，但在網(wǎng)絡(luò)上卻被異化為“選擇性

執(zhí)法”。由于缺乏部際協(xié)調(diào)，商務(wù)部個別不負責(zé)任的言論則徹底將海關(guān)推人輿論的“漩渦”，雖

然事后進行澄清，但影響已難以挽回。如果我們把視角轉(zhuǎn)換到制度層面，不難發(fā)現(xiàn)，正是由于

這些制度在設(shè)計和形成過程中存在缺陷，沒有綜合考慮各方的利益，導(dǎo)致海關(guān)執(zhí)法倍受質(zhì)疑。

現(xiàn)代治理理論強調(diào)“多元共治”，在制度設(shè)計和形成的過程中應(yīng)充分考慮并尊重各方的利益，

只有這樣才能達成社會各方共同遵守的規(guī)則。也只有得到社會各階層自覺遵守，并共同維護的

制度體系，才能使得我們的執(zhí)法環(huán)境更加和諧，從根本上降低我們的行政成本，提高行政效

率，從而使我們的工作獲得全體社會成員的支持。

（二）制度的設(shè)計內(nèi)容與現(xiàn)實脫節(jié)

制度的設(shè)計內(nèi)容一定要考慮制度的目標(biāo)與實施過程中的資源耗費是否匹配，是否與經(jīng)濟發(fā)展

的要求相適應(yīng)，是否具有現(xiàn)實操作性，否則再好的制度也難以落實，治理效果更是無從談起。目

前海關(guān)面臨最主要的矛盾就是業(yè)務(wù)量持續(xù)增長與人力資源相對不足之間的矛盾，而且這個矛盾將

長期困擾我們。為有效應(yīng)對這個矛盾，海關(guān)積極引入風(fēng)險管理機制，但由于在制度體系中未能充

２８

以制度建設(shè)為主線推進海關(guān)治理現(xiàn)代化

分體現(xiàn)風(fēng)險管理思想，導(dǎo)致實際工作中難以落實。總是希望能夠管住一切，缺乏主動承擔(dān)風(fēng)險的

勇氣和抓大放小的智慧。例如，隨著跨境電子商務(wù)的快速發(fā)展，消費者從對外貿(mào)易的間接受影響

者變?yōu)橹苯訁⑴c者，海關(guān)監(jiān)管對象從傳統(tǒng)的大宗貨物、進出口企業(yè)擴大到社會零售消費終端（個

人），無論是監(jiān)管范圍還是監(jiān)管難度都大大提高。基于傳統(tǒng)理念建立起來的通關(guān)監(jiān)管模式、稅收

征管機制都難以勝任形勢的變化。雖然海關(guān)總署２０１４年公布了５６、５７號公告，但對跨境貿(mào)易電

子商務(wù)的商品屬性和適用稅率等關(guān)鍵問題仍未明確，目前海關(guān)依然參照個人行郵物品監(jiān)管征稅。

而個人郵遞物品制度是在商品匱乏的計劃經(jīng)濟時期建立的，以僑眷親屬間的饋贈為主要特征，屬

于非貿(mào)易物品。網(wǎng)購的個人物品明顯帶有強烈的商業(yè)交易性質(zhì)，參照傳統(tǒng)意義的個人郵遞物品方

式監(jiān)管跨境網(wǎng)購商品顯然已與實際情況完全脫節(jié)。所以在現(xiàn)實表現(xiàn)上，一方面以“小、零、散”

為特征的網(wǎng)購物品能夠輕易避稅。另一方面，在征管操作上，還是以傳統(tǒng)的申報繳稅模式為主，

以快件經(jīng)營企業(yè)為代扣代繳的責(zé)任人，以國內(nèi)收件人作為監(jiān)管對象，未能有效利用跨境電商服務(wù)

平臺上經(jīng)實名認證的支付人信息，不便于海關(guān)對跨境貿(mào)易的資金往來和貿(mào)易真實性的審查。此外，

在關(guān)稅制度設(shè)計上也存在著稅目過多、級差過細等弊端，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)保護并無積極影響，

反而人為造成避稅空間，為海關(guān)執(zhí)法埋下風(fēng)險隱患。所有這些問題產(chǎn)生的根源都在于制度設(shè)計缺

乏科學(xué)性、時代性和現(xiàn)實操作性。因此如果不考慮實際情況，按照傳統(tǒng)的思維，沿用陳舊制度，

不管作業(yè)環(huán)境是Ｈ２０００還是Ｈ２０１０，都只能是用計算機干手工活。

（三）制度的執(zhí)行環(huán)境未引起重視

在制度的制定過程中，必須要考慮所處環(huán)境是否與之相配，否則制度設(shè)計的目標(biāo)難以實

現(xiàn)。在現(xiàn)實生活中，很多制度設(shè)計的初衷都是“偉大、光榮、正確”的，但實施結(jié)果卻是令制

定者汗顏、執(zhí)行者無措、相對人無奈。海關(guān)制度的執(zhí)行環(huán)境既包括執(zhí)法環(huán)境，也包括進出口的

市場環(huán)境。改革開放以來，為了適應(yīng)我國外向型經(jīng)濟和對外交流的發(fā)展要求，中國海關(guān)積極借

鑒國外海關(guān)先進管理經(jīng)驗，并逐步內(nèi)化為我國通關(guān)管理中的一些業(yè)務(wù)運行模式，取得了一定成

效。但我們在學(xué)習(xí)這些先進經(jīng)驗的時候，關(guān)注重點始終停留在體制機制、管理模式、流程設(shè)置

等方面，而對于中外海關(guān)制度的環(huán)境差異卻鮮見有深入的比較和分析。例如，在引入風(fēng)險管理

機制時候，我們關(guān)心的是其運作效果如何，解放了多少人力資源，但是對于西方發(fā)達國家健全

的市場經(jīng)濟環(huán)境，主動的守法意識，自覺的契約精神，完善的社會信用體系，規(guī)制嚴格的銀行

資金收付制度等等，都沒有進行認真研究。從世界各國海關(guān)的職能定位來看，也不盡相同。以

美國海關(guān)為例，“９?１ １”之后，其重點轉(zhuǎn)向貿(mào)易安全。根據(jù)法律規(guī)定，所有輸往美國的海運貨

物，承運人必須于貨物在境外港口裝船之前２４小時，空運貨物在運抵前４小時必須向美國海關(guān)

申報貨運艙單信息，同時美國海關(guān)通過“集裝箱安全協(xié)議”（ＣＳＩ）和“海關(guān)一商界反恐伙伴關(guān)

系計劃”（Ｃ—ＴＰＡＴ）等行動，與國外海關(guān)當(dāng)局和進出口企業(yè)在反恐和貿(mào)易安全領(lǐng)域建立良好的

合作關(guān)系，海關(guān)的布控查驗行為并不限于本國的口岸通關(guān)環(huán)節(jié)，無論監(jiān)管對象在口岸、境內(nèi)還

是境外，執(zhí)法機關(guān)經(jīng)過授權(quán)均可徑行查驗。⑥而這些執(zhí)法條件中國海關(guān)目前尚不具備，況且我

⑥Ｓｔｅｆａｎ Ａｎｉｓｚｅｗｓｋｉ，Ｒｉｓｋ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ／Ｔａｒｇｅｔｉｎｇ Ｃｅｎｔｅｒｓ－Ｓｔｕｄｙ Ｒｅｐｏｒｔ，２０１ １（６），ＷＣＯ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｐａｐｅｒ

Ｎｏ．１５．

２９

海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究Ｊ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆｃｔｌｓｔｏｍｓ ａｎｄｔｒ丑ｄｅ ｇ．３６９￣｝Ｏ１｝２ｍ５＃－ｏｌ

國海關(guān)還承擔(dān)較重的稅收職能，管理重點并不相同，簡單的“拿來主義”很可能造成“淮南為

橘，淮北為枳”的現(xiàn)象。

（四）制度的傳承發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

從１９８０年恢復(fù)建制以來，為適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要，中國海關(guān)積極引入國際先進

經(jīng)驗，不斷改革創(chuàng)新，相應(yīng)的制度體系也在不斷修改和完善。這個演進發(fā)展歷程實際上就是海

關(guān)的制度變遷過程。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度變遷應(yīng)具備科學(xué)的統(tǒng)籌和傳承機制。⑦從總體上

講，回顧海關(guān)制度變遷的歷史，可以說三十余年的改革實踐，為海關(guān)制度現(xiàn)代化的發(fā)展提供了

寶貴的線索和資料，也為推動海關(guān)治理現(xiàn)代化提供了堅實的基礎(chǔ)。但是不可否認的是，我國海

關(guān)在制度演進發(fā)展過程中，缺乏一種良好的統(tǒng)籌規(guī)劃和總結(jié)傳承機制，這其中既有客觀因素，

也有主觀因素。從客觀因素來講，多年來海關(guān)的許多改革創(chuàng)新都是為形勢所迫，為問題所困，

屬于“倒逼型”改革。為適應(yīng)當(dāng)時的發(fā)展要求，很多制度設(shè)計帶有明顯的時代特征，存在“治

標(biāo)不治本”的缺點。從主觀意識來看，對解決現(xiàn)實問題的緊迫感較強，但對問題背后深層次的

原因分析能力不足，對發(fā)展趨勢的宏觀掌控能力不夠。兩方面的因素造成了海關(guān)在制度變遷過

程中，始終未能形成良好的統(tǒng)籌規(guī)劃和總結(jié)傳承機制，海關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)呈現(xiàn)明顯的

“碎片化”特征。許多當(dāng)年富有成效的制度設(shè)計和開創(chuàng)性改革試點，由于種種原因未能堅持到

底。有些改革單純?yōu)榱撕ｊP(guān)管理方便，對外貿(mào)發(fā)展和企業(yè)需求考慮不夠，實際效果有限；不同

關(guān)區(qū)之間的業(yè)務(wù)改革缺乏統(tǒng)籌，“齊頭并進、各自為政、不計成本、管理粗放”，造成資源浪

費；有些問題被重復(fù)發(fā)現(xiàn)，因而“重復(fù)性”的改革創(chuàng)新屢見不鮮。⑧有些改革過于超前脫離實

際，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)體系、配套措施和技術(shù)手段的支持，缺乏相關(guān)部門的配合，最后只能

不了了之。⑨有些創(chuàng)新僅僅是對政策和功能進行簡單疊加，缺乏有效整合。例如，我國目前海

關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域包含保稅倉庫、保稅工廠、保稅集團、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)（Ａ型、Ｂ

型）、保稅港區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、綜合保稅區(qū)等十余種之多，不僅外部人員難以理解，就連海

關(guān)工作人員也很難說明其中的本質(zhì)差異。⑩

⑦道格拉斯?Ｃ?諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海三聯(lián)書店１９９４年版。

⑧余大樂：《改革開放以來我國海關(guān)管理目標(biāo)與實現(xiàn)機制演進研究》（一），《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》

⑨例如，２００１年８月，時任國務(wù)委員的吳儀視察上海海關(guān)時就指示要求在條件具備的海關(guān)推行

２０１４年第４期。

無紙報關(guān)。上海海關(guān)于２００２年２月１日率先進行無紙通關(guān)試點，隨后在南京、杭州、寧波、青

島、深圳、拱北、黃埔等７個海關(guān)進行第一批試點。但由于環(huán)保、檢驗檢疫等機構(gòu)未能實現(xiàn)等諸

多原因，并未形成真正意義上的無紙通關(guān)。時隔ｌ０年，于２０１２年開始試點啟動通關(guān)作業(yè)無紙化

改革。

⑩其實不僅在一些具體業(yè)務(wù)改革中，缺乏統(tǒng)籌傳承，甚至在一些關(guān)系到海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略等重大問題

上，也是如此。例如，１９９８年提出建立現(xiàn)代海關(guān)制度的“兩步走”戰(zhàn)略，其中第一步戰(zhàn)略中提

出的“八大體系”建設(shè)目標(biāo)，第二步戰(zhàn)略設(shè)定的風(fēng)險管理目標(biāo)，并未完全達到，而且對這些重

大戰(zhàn)略的實施效果也未進行全面總結(jié)評估即轉(zhuǎn)入下一輪改革，使得我國海關(guān)在制度變遷過程中

經(jīng)常出現(xiàn)“斷檔現(xiàn)象”。

３０

以制度建設(shè)為主線推進海關(guān)治理現(xiàn)代化

三、通過制度建設(shè)實現(xiàn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的路徑選擇

當(dāng)前海關(guān)工作面臨的矛盾和挑戰(zhàn)十分突出，這些問題繞不開，躲不過，不改革就沒有出

路，而改革的關(guān)鍵在于制度。在全面深化改革的大背景下，實現(xiàn)海關(guān)治理現(xiàn)代化，就必須以制

度建設(shè)為基礎(chǔ)和前提，堅持“誰適應(yīng)誰”的原則，處理好政府與市場、政府與社會之間的關(guān)

系，營造公平競爭的進出口市場環(huán)境。⑩從海關(guān)治理的目標(biāo)要求和價值取向來看，推進海關(guān)制

度建設(shè)需要重點把握以下四個方面內(nèi)容：

（一）制度的形成過程更加民主多元

治理的目的在于通過對不同制度關(guān)系中的權(quán)力運用進行引導(dǎo)、控制和規(guī)范，以最大限度地增

進公共利益。而制度作為治理的基礎(chǔ)，也必須符合治理現(xiàn)代化的基本要求。海關(guān)作為國家進出境

監(jiān)督管理機構(gòu)，處于中央與地方、政府與企業(yè)、國家與個人等種種矛盾和利益的焦點，制度影響

面較廣，所以在制度形成過程中必須要注意吸收利益相關(guān)者的意見。海關(guān)制度的利益相關(guān)者包括：

負責(zé)制定外經(jīng)貿(mào)政策的國家各部委，執(zhí)行外貿(mào)政策的廣大關(guān)警員，參與外貿(mào)或國際旅游行為及管

理工作的地方政府、口岸管理機構(gòu)、進出口企業(yè)、國際物流企業(yè)、涉外銀行金融機構(gòu)、社會居民

等等。因此，海關(guān)應(yīng)建立科學(xué)的法律法規(guī)動態(tài)修訂機制，保證利益相關(guān)者能夠參與到制度的形成

過程，讓制度最大程度地體現(xiàn)各方利益。在體制內(nèi)，堅持“頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合”的原

則。以研究室、研究中心及相關(guān)院校為核心形成高層智庫，加強頂層設(shè)計的系統(tǒng)性、科學(xué)性和權(quán)

威性，同時開辟基層立法建議通道，積極聽取一線執(zhí)法人員的意見，確保制定的制度易于理解，

便于執(zhí)行；在體制外，堅持“部門立法與民主協(xié)商相結(jié)合”的原則，探索構(gòu)建法制互動機制，通

過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、問卷調(diào)查、立法調(diào)研、公開討論、聽證等方式，在制度形成過程中最大程度地考慮

海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究Ｉ Ｊｏｕｒｎａｌ。ｆｃｕｓｔｏｍｓ ａｎｄｔｒａｄｅ ｇ．３６￣１ ０１『２０１５－￣０１ Ｙ］

層建筑符合經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展要求。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)為核心的現(xiàn)代

科技正在引發(fā)新一輪的產(chǎn)業(yè)革命，以跨境電子商務(wù)、供應(yīng)鏈管理、離岸貿(mào)易、貿(mào)易中間商為代表

的新型貿(mào)易業(yè)態(tài)飛速發(fā)展。⑩海關(guān)的業(yè)務(wù)類型和服務(wù)對象都發(fā)生了深刻的變化，海關(guān)治理必然要

跟上變化的節(jié)奏。在制度層面上，體現(xiàn)海關(guān)現(xiàn)代治理理念，依托現(xiàn)代科技手段，優(yōu)化作業(yè)流程，

使制度的內(nèi)容更加科學(xué)。新形勢下海關(guān)制度建設(shè)應(yīng)遵循的原則有：（１）有限原則。合理界定海關(guān)、

市場、社會的邊界，明確海關(guān)的主要任務(wù)，明晰海關(guān)的事權(quán)配置。強化企業(yè)的申報責(zé)任，推行信

息披露制度，還權(quán)于市場，讓權(quán)于社會，放權(quán)于基層。在“管少”的前提下，“管精”、“管好”。

（２）法治原則。加快形成與現(xiàn)行國際貿(mào)易投資通行規(guī)則相銜接的制度體系，尤其是應(yīng)將重點放在

與新型貿(mào)易業(yè)態(tài)不相適應(yīng)的制度改革與創(chuàng)新上，通過業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進執(zhí)法統(tǒng)一，規(guī)范自由裁量，

營造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的執(zhí)法環(huán)境，提供公開、公平、公正的市場環(huán)境。（３）智能原則。充分

應(yīng)用現(xiàn)代科技手段，依托監(jiān)控指揮中心的平臺和大情報體系的建設(shè)，將風(fēng)險管理的思想和方法貫

穿于海關(guān)工作全部領(lǐng)域。以區(qū)域通關(guān)一體化改革為契機，爭取早日建成全國統(tǒng)一的審單中心，實

現(xiàn)風(fēng)險集約化管理的目標(biāo)。（４）便利原則。優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)通關(guān)與征稅、監(jiān)管業(yè)務(wù)相分離，

管理重點從口岸回歸屬地，從事中轉(zhuǎn)向事前和事后，監(jiān)管觸角延伸至境內(nèi)外的市場和供應(yīng)商，拓

展職能履行的時空范圍，提高綜合監(jiān)管效能。（５）協(xié)同原則。必須從制度層面上推動海關(guān)與其他

政府機關(guān)、金融單位、口岸管理部門、企業(yè)和管理相對人在進出口環(huán)節(jié)的協(xié)同化治理，包括數(shù)據(jù)

共享，統(tǒng)一平臺和單一窗口建設(shè)等內(nèi)容，實現(xiàn)海關(guān)業(yè)務(wù)平臺與企業(yè)平臺、支付平臺的對接。充分

利用企業(yè)ＥＲＰ系統(tǒng)、第三方支付系統(tǒng)的信息資源豐富海關(guān)的治理手段，形成責(zé)任共擔(dān)、利益共

贏、和諧共治的良好關(guān)系。⑩（６）人本原則。好的制度應(yīng)簡潔明了，便于理解執(zhí)行。對于我國目前

的稅則結(jié)構(gòu)中稅目過細，級差過多的問題，有必要進行簡化歸并以減少納稅爭議和執(zhí)法風(fēng)險。對

于跨境電子商務(wù)監(jiān)管中爭議較大的貨物屬性和征稅問題，應(yīng)盡快明確其貨物屬性和適用稅率。在

稅率設(shè)置上，將生活必需品和奢侈品通過不同的計征標(biāo)準(zhǔn)、稅率和稅種加以區(qū)分，在滿足國內(nèi)的

正常生活需求的同時，抑制不合理消費，既可以簡化海關(guān)作業(yè)，又不致引起過度反響。⑩

（三）制度的執(zhí)行環(huán)境更加健康和諧

制度的執(zhí)行力是治理能力的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)治理目標(biāo)的具體手段和措施，而制度執(zhí)行力的

提高有賴于執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)化。從海關(guān)內(nèi)部來看，需要規(guī)范制度的執(zhí)行過程，通過標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、

公開化和科學(xué)化實現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部治理環(huán)境的優(yōu)化。即：（１）標(biāo)準(zhǔn)化。以崗位為單元建立作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化

體系，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。對于專業(yè)性強，難度較大的業(yè)務(wù)問題建立協(xié)調(diào)處理機制，減少執(zhí)法的盲目

⑩新型貿(mào)易業(yè)態(tài)是指貿(mào)易主體為滿足客戶不同需求而對要素進行組合形成的不同經(jīng)營形態(tài)。主要有

以下三種：（１）應(yīng)用創(chuàng)新的貿(mào)易業(yè)態(tài)，如跨境電子商務(wù)；（２）融合創(chuàng)新的貿(mào)易業(yè)態(tài)，如供應(yīng)鏈管

理；（３）分工創(chuàng)新的貿(mào)易業(yè)態(tài)，如離岸貿(mào)易、貿(mào)易中間商。

⑩張建國：《海關(guān)視角下電子商務(wù)的稅收政策選擇》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》２０１４年第１期。

⑩社會對海關(guān)反響最集中的就是征稅工作，在＂３前海關(guān)稅收還承擔(dān)較重的財政功能的前提下，尤其 －

應(yīng)注意稅制、稅種的結(jié)構(gòu)設(shè)計，合理區(qū)分大眾型消費和少數(shù)高端消費。西方稅收理論有句名言

“拔最多的鵝毛，聽最少的鵝叫”，就是這個道理。

３２

以制度建設(shè)為主線推進海關(guān)治理現(xiàn)代化

性和隨意性。（２）程序化。以業(yè)務(wù)流程為主線，以信息化平臺為載體，明確行政執(zhí)法的具體程序，

實現(xiàn)行政執(zhí)法行為全過程的記錄、追溯功能，減少執(zhí)法風(fēng)險。（３）公開化。通過科技手段加強海

關(guān)單兵作業(yè)和風(fēng)險防控效能，利用移動智能終端等設(shè)備，建立電子執(zhí)法監(jiān)督體系，規(guī)制自由裁量，

執(zhí)法程序?qū)ν夤_，讓權(quán)力在陽光下運行，減少對崗位制約的依賴，有效防范廉政風(fēng)險。⑩（４）科

學(xué)化。完善的責(zé)任追究和正面激勵機制是都是制度建設(shè)中不可或缺的組成部分。海關(guān)現(xiàn)行的內(nèi)控

節(jié)點不可謂不全，責(zé)任追究不可謂不嚴，但在一些關(guān)鍵領(lǐng)域還是屢次出現(xiàn)違法案件，在工作中

“多做多錯”的影響依然很大。既然我們提出要把風(fēng)險管理思想貫穿于海關(guān)工作的所有領(lǐng)域，那

么在內(nèi)控方面也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出來，按照抓大放小的原則，針對不同業(yè)務(wù)類型，確立風(fēng)險底線，既要

有效監(jiān)管，又要守住底線。從海關(guān)外部來看，要塑造和諧的制度環(huán)境，就必須倡導(dǎo)規(guī)則意識和契

約精神，并通過制度安排體現(xiàn)這種精神：（１）要確立“當(dāng)罰則罰，當(dāng)罪責(zé)罪”的意識，通過海關(guān)

執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，加強政策宣傳，逐漸形成法治主導(dǎo)、規(guī)則優(yōu)先、人人自知、進退有節(jié)的風(fēng)氣。

（２）通過社會信用體系建設(shè)和風(fēng)險管理機制的運用，充分體現(xiàn)“守法便利、違法懲戒”原則，提

高海關(guān)信用等級的含金量。（３）加強與國外海關(guān)機構(gòu)和國內(nèi)相關(guān)部門的聯(lián)系，加強信息情報交換，

使海關(guān)的監(jiān)管觸角延伸至境外廠商和國內(nèi)市場。（４）通過向市場讓權(quán)，向社會還權(quán)等方式，充分

利用中介組織，協(xié)助海關(guān)執(zhí)法，豐富海關(guān)的監(jiān)管手段和資源，營造公正和諧的市場環(huán)境。

（四）制度的傳承發(fā)展更加規(guī)范完善

海關(guān)的制度現(xiàn)代化既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，只有在持續(xù)變革中不斷進行調(diào)

海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究ｌ Ｊｏｕｍａｌ。ｆｅｕｓｔｏｍｓ ａｎｄ ｔｒａｄｅ 私６卷ｌ Ｏ１ ｌ ２（）１５＃－０１￣

而是希望通過正向評價等方式，提高企業(yè)知法守法意識，提高參與治理的積極性，從而優(yōu)化海關(guān)

的執(zhí)法環(huán)境，解放人力資源。三是要把握好制度創(chuàng)新中繼承與發(fā)展的關(guān)系。一方面要建立科學(xué)的

制度評價體系。對于每一次制度創(chuàng)新，都要能客觀地評價治理效果，分析影響治理的原因，以使

制度能夠科學(xué)地傳承。另一方面要提高制度創(chuàng)新的法律地位。對于關(guān)系海關(guān)發(fā)展的重大戰(zhàn)略規(guī)劃

和制度創(chuàng)新，都應(yīng)在立法層面得以體現(xiàn)，以使執(zhí)行者具備創(chuàng)新的合法性，提高其他治理主體的遵

從意識，同時避免在制度創(chuàng)新過程中過于體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)意志”，出現(xiàn)“人去政息”的悲劇。

四、結(jié)束語

從國家層面來看，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的實質(zhì)是重塑政

府、市場和民眾的利益格局，通過簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能實現(xiàn)還權(quán)于民、激活市場、讓利于民的

目的。這種觸及利益調(diào)整的變革必須以科學(xué)的制度體系為保障，以制度創(chuàng)新為引擎。海關(guān)治理

作為國家治理的一部分，在全面深化改革的背景下，積極推進海關(guān)治理體系和治理能力的現(xiàn)代

化，責(zé)任重大，義不容辭。改革開放三十多年來中國海關(guān)的改革實踐積累了寶貴的經(jīng)驗和教

訓(xùn)，為今后的發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)清醒地認識到，當(dāng)前的改革正處于深水區(qū)和

攻堅期，改革的復(fù)雜性、艱巨性前所未有，轉(zhuǎn)型與變革并存；利益失衡的矛盾日益突出，正因

如此，制度建設(shè)對推進海關(guān)治理現(xiàn)代化的重要性才更加凸顯。在推進海關(guān)制度建設(shè)的過程中尤

其應(yīng)注重總體設(shè)計，突出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、可操作性，從而使制度建設(shè)成為全面深化

海關(guān)改革，推進海關(guān)治理現(xiàn)代化的動力和保障。

ｏｎ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ

ｏｎ ｔｈｅ Ｂａｓｉｓ ｏｆ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ

Ｚｈａｎｇ Ｊｉａｎｇｕｏ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｓ ｏｆｔｅｎ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ，ｓｔａｂｌｅ ｏｖｅｒａｒｃｈｉｎｇ ａｎｄ ｌｏｎｇ—ｌａｓｔｉｎｇ，

ｗｈｅｔｈｅｒ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ ｏｒ ｎｏｔ ｄｉｒｅｃｔｌｙ ｄｅｔｅｒｍｉｎｅｓ ｗｈｅｔｈｅｒ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｉｓ

ｒａｔｉｏｎａｌ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｉｓ ｓｏｕｎｄ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｍｅｔｈｏｄ ｉｓ ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ａｃｔ ｉｓ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ａｎｄ

ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｒｅｓｕｌｔ ｉｓ ｓａｔｉｓｆａｃｔｏｒｙ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ ｋｅｙ ｔｏ ｔｈｅ ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ

ｎｄ ｃａｐａｃｉａｔｙ ｉｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｔｈｉｓ ａｒｔｉｃｌｅ ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｅｘｉｓｔｉｎｇ

ｉｎ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ａｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｃｏｎｔｅｎｔ，ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ａｎｄ ｉｎｈｅｒｉｔａｎｃｅ ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｒｅｌｅｖａｎｔ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｎ Ｃｕｓｔｏｍｓ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ Ｓｙｓｔｅｍ；Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ

Ｃａｐａｃｉｔｙ；Ｃｕｓｔｏｍｓ Ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ

（責(zé)任編輯趙世璐）

３４