農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市法律問題研究

2024年3月31日發(fā)(作者：財(cái)產(chǎn)清查)

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農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市法律問

題研究

作者：張燕

來源：《青年與社會(huì)》2018年第27期

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景

土地制度的改革，是一件涉及到社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要事項(xiàng)。目前我國(guó)的農(nóng)村土地制

度經(jīng)過多年的施行，其中不足與問題逐漸顯現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)為如下：不完善的土地征收制

度，導(dǎo)致了許多的社會(huì)矛盾情況的出現(xiàn)；農(nóng)村土地用益物權(quán)的落實(shí)比較難實(shí)現(xiàn)，取得退出機(jī)制

不夠完善；農(nóng)村的土地的增減收益機(jī)制不合理，難以做到利益的均衡；集體土地保障的不充

分，直接表現(xiàn)為集體用地同國(guó)家的建設(shè)用地的價(jià)格懸殊過高，這些問題和不足顯然不利于社會(huì)

的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無論是社會(huì)大眾還是制度的執(zhí)行和制定者都希望對(duì)其進(jìn)行一次改革，來

完善現(xiàn)有的土地制度，維護(hù)廣大農(nóng)民的實(shí)際利益，為社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展注入新的動(dòng)力。

為了響應(yīng)國(guó)家關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的號(hào)召，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的不足加以改善，準(zhǔn)

許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地進(jìn)入市場(chǎng)是目前土地制度改革必需要做的事。2015年起初，總共

有33個(gè)縣進(jìn)行了所謂的“農(nóng)村土地征收、集體管理建設(shè)用地入市、宅基地制度試點(diǎn)改革”，也

就是我們經(jīng)常說的“三地”改革。就拿澤州縣為實(shí)例，澤州縣是其省內(nèi)唯一接受試點(diǎn)改革任務(wù)的

縣城，其改革任務(wù)是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的相關(guān)改革。其后國(guó)家決定將改革

試點(diǎn)擴(kuò)大到更大的范圍，包括了33個(gè)縣（市、區(qū)），國(guó)家希望通過較大范圍的改革試點(diǎn)，在

實(shí)際的操作過程中探索出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)性用地進(jìn)入市場(chǎng)的可行性方法，推動(dòng)土地制度的新

一輪改革。

二、什么是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

一般人的理解大多是，農(nóng)村人手里的土地可以拿到市場(chǎng)上去出售了，這種理解從某種程度

上來說是正確的，但是這樣的理解有很大的局限性，至于我們?nèi)绾卫斫廪r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地納

入市場(chǎng)這句話，首先我們需要理解一個(gè)概念，什么是農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地一

般可以主要分為住宅用地、公用事業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性土地。憲法中明確指出，城市土地屬于國(guó)

家。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地集體所有，但法律規(guī)定的國(guó)家所有者除外；宅基地，保留地和自保

山也是集體所有。價(jià)格投資（股票）進(jìn)入市場(chǎng)行為。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市三大基本法律前提

（一）類型前提

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首先我們需要明確的一點(diǎn)是我們說的可以進(jìn)入市場(chǎng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地務(wù)必也必須是農(nóng)村

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。然后我們需要搞清楚農(nóng)村土地的分類，一般來說我們所提及的農(nóng)村土地

主要包括兩大類：第一種是農(nóng)用地、第二種是農(nóng)村建設(shè)用地。除此之外也不是所有的農(nóng)村集體

建設(shè)用地都有這個(gè)資格和機(jī)會(huì)進(jìn)入我們的市場(chǎng)，像宅基地就可以做個(gè)很好的范例。宅基地不屬

于這一農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)化改革的范圍。

至于哪些農(nóng)村土地資源符合此次農(nóng)村土地改革試點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，主要是要看是否符合以下兩個(gè)

標(biāo)準(zhǔn)：第一是否是農(nóng)村土地的存量資源，第二是否是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

談到我們土地資源中什么樣的土地資源才叫“存量”資源，通過查閱相關(guān)資料和相關(guān)法律法

規(guī)文件，我們可以得出結(jié)論，農(nóng)村集體建設(shè)用地一般指的是在最新一次的土地調(diào)查結(jié)果中，地

類的現(xiàn)狀為農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地，就是我們所說的土地資源中的“存量”資源。此次農(nóng)村土

地改革試點(diǎn)針對(duì)的對(duì)象就是農(nóng)村土地資源中的存量資源，目的是盤活存量資源，在不擴(kuò)大增量

的同時(shí)進(jìn)行土地制度的改革，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

接下來，讓我們?cè)賮碚務(wù)勱P(guān)于“運(yùn)營(yíng)建設(shè)用地”的概念，根據(jù)查閱相關(guān)資料和相關(guān)文件，能

夠發(fā)現(xiàn)該概念一般是指農(nóng)村集體建設(shè)用地中的土地應(yīng)用總規(guī)劃和城鄉(xiāng)的規(guī)劃為工業(yè)和礦業(yè)倉庫

等類別使用的。

（二）權(quán)利前提

進(jìn)入市場(chǎng)還需要滿足三個(gè)前提要求，且務(wù)必滿足三個(gè)要求，第一擁有的建設(shè)用地是通過合

法方式取得的該地的使用權(quán)；第二該地不不存在權(quán)屬方面的爭(zhēng)議；第三必須通過相關(guān)登記確

權(quán)。滿足了以上三點(diǎn)要求，再符合入市的其他前提要求的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地，就可以入市

了。

（三）利用前提

那么何為利用前提，就是符合規(guī)劃、用途管制，相比之前的兩個(gè)前提，這個(gè)前提相對(duì)容易

理解一點(diǎn)，一般是指想要進(jìn)入市場(chǎng)的土地只有符合了相關(guān)的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土

地用途管制，才能夠有這個(gè)資格并且合法入市。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律問題

（一）集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的供給側(cè)市場(chǎng)主體

關(guān)于入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地我們首先要弄清楚它的入市的供方市場(chǎng)主體，根據(jù)我國(guó)相

關(guān)法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)歸村民集體所有制，依法管理和管理。由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村

民委員會(huì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條第三款的規(guī)定，“村民

委員會(huì)依法管理村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。”根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)答復(fù)，如果集

體所有的土地歸村農(nóng)民所有，則按照法律，由農(nóng)村生產(chǎn)合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

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（二）關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)期限問題

試點(diǎn)給出一般參照國(guó)有建設(shè)用地出讓期限，據(jù)其相關(guān)規(guī)定，即不同種類用途分為40和50

年限的規(guī)定。目前尚不清楚這一期限是否可以在這段期間結(jié)束時(shí)延長(zhǎng)。除此之外，我們還可以

發(fā)現(xiàn)一些試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立租賃期限一般為40年，超過20年一般視作無效。“因此，如果租期超

過20年，承租人就會(huì)面臨一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地上建筑物問題探析

首先，在關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)方面目前還沒有出臺(tái)相關(guān)的具體的規(guī)定。在試點(diǎn)地區(qū)區(qū)

域，宣布了“地上建筑物、構(gòu)筑物等資產(chǎn)的處置，由投標(biāo)人和出讓人分別處理”的具體通知，其

實(shí)可以視作土地總額轉(zhuǎn)讓。其次，不同地區(qū)對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的土地使用權(quán)的問題，不同地

方采取不同的方式應(yīng)對(duì)，有折價(jià)補(bǔ)償也有其他替補(bǔ)方式。待期滿。作者建議轉(zhuǎn)讓人和受讓人在

簽署協(xié)議時(shí)應(yīng)澄清問題。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資問題

《物權(quán)法》已經(jīng)做出具體規(guī)定：“下列債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的財(cái)產(chǎn)，可以抵押：通

過招標(biāo)、拍賣、公眾咨詢等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的

其他財(cái)產(chǎn)。但根據(jù)目前法律解釋，“物權(quán)法”中僅規(guī)定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。集體管理建設(shè)用地

使用權(quán)顯然沒有抵押，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。物權(quán)法第184條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵

押：……2、耕地、宅基地、私人土地和自留山的土地使用權(quán)，除法律規(guī)定抵押權(quán)可抵押外，

“關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押”的中國(guó)物權(quán)法和物權(quán)法僅相關(guān)。對(duì)鄉(xiāng)、村的房屋、建筑物進(jìn)行

抵押的，應(yīng)當(dāng)將被占用區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)抵押。但目前進(jìn)入城市的建設(shè)用地使用權(quán)不屬

于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地權(quán)”。

五、結(jié)語

綜上所述，在全面深化市場(chǎng)資源優(yōu)化的大背景下，重新啟動(dòng)集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化改

革有著重大意義。通過這種改革，賦予農(nóng)民自主利用土地的權(quán)利，不僅僅是在法律上使得集體

所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)平等化，更對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)有著一定的幫助。但是要想真正做到集

體建設(shè)用地使用權(quán)入市，必須要解決三大問題：集體所有權(quán)在私法中的定位、土地征收制度方

面改革和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村統(tǒng)一體系。通過對(duì)各試點(diǎn)行政區(qū)的積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，為完善相關(guān)法律法

規(guī)提供支持，作為一個(gè)法學(xué)專業(yè)的學(xué)生也在時(shí)刻關(guān)注著相關(guān)事件的發(fā)展，也希望通過本文對(duì)相

關(guān)問題的研究貢獻(xiàn)自己的一份綿薄之力，在探索相關(guān)問題解決的過程中做出一點(diǎn)點(diǎn)貢獻(xiàn)。

筆者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市對(duì)改變我國(guó)現(xiàn)有的土地制度而言是有效的，

雖然在改革的過程中會(huì)遇到一些問題和阻力，但是從各個(gè)地區(qū)的改革試點(diǎn)中可以看出，它的實(shí)

際意義還是很大的，通過改革試點(diǎn)我們正在逐漸摸索出適合的、恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒▉韺⑵渫茝V到

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更大的范圍。這需要我們學(xué)習(xí)法律的學(xué)生以及從事法律工作的相關(guān)人員共同努力，完善相關(guān)的

法律法規(guī)，為制度的施行提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

作者簡(jiǎn)介：張燕（1996.08- ），女，漢族，安徽滁州人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2017級(jí)研

究生，研究方向：農(nóng)村土地。