黨委政法委執法監督工作定位探討

黨委政法委執法監督工作定位探討

黨委政法委員會是黨委領導、管理政法工作的職能部門，執法監督是其重

要的工作職責。在新形勢下，如何加強執法監督工作，使之進一步規范化、制度

化，具有深遠的理論意義和現實意義。通過調研，我們就黨委政法委執法監督工

作的定位和工作方式進行如下探討。

一、黨委政法委執法監督工作的定位、法律依據及與其它法律監督的區別

《中華人民共和國憲法》明確規定，中國共產黨是執政黨。黨的執政地位

決定了黨對政法工作的領導權、管理權和監督權。政法機關是重要的國家機器，

是人民民主專政的重要工具，政法工作是黨和國家整體工作的重要組成部分，在

全黨全國的工作大局中具有特殊的地位和作用。因此，作為專政機關、要害部門

的政法部門必須置于黨的絕對領導之下。這是社會主義國家不可動搖的基本原

則，是社會主義國家政法工作的根本特征。黨對政法工作的領導，不僅是履行執

政職能，加強黨的執政能力建設的一個重要方面，而且是政法部門正確完成各項

工作任務的根本保證。

黨委政法委執法監督工作的定位。黨委政法委的執法監督工作是黨領導、

監督、指導、協調、服務政法職能的集中體現和實現。從其權力的來源上看，政

法委的執法監督屬于黨內監督范疇，而且是黨內監督的重要組成部分，是對直接

從事政法工作的各級黨員領導干部在執法司法活動中的嚴重違法違紀行為的監

督,是對政法部門在適用法律、執行法律過程中存在著明顯的偏差、錯誤和不公

可能造成嚴重社會后果的現象、行為進行的監督。從根本上說，黨委政法委的執

法監督是為了維護司法獨立，保障司法權威。當前，理論和實踐中，一些人受西

方“三權分立”思想的影響，認為黨對政法工作的領導是“以言代法”、“干擾

辦案”，沒有法律依據和法律效力，即“干涉論”、“越權論”、“無為論”三

種錯誤認識。有人以檢察、審判獨立為由把黨的領導、管理和監督與司法獨立對

立起來，從而排除黨委的監督，是行不通的。

黨委政法委執法監督應該是：查案不辦案、協調不取代、糾錯不越位、監

督不干擾，做到敢于監督與善于監督的高度統一。

黨委政法委執法監督權的法律依據。從根本上說，黨委政法委的執法監督

權是由我國的根本法??《憲法》所賦予的，《憲法》確定了堅持中國共產黨領導

的基本原則，黨對政法工作的領導、監督是落實憲法原則的具體體現。除此之外，

《刑法》、《民法》、《刑訴法》、《民訴法》等國家基本性實體法和程序法都

是依據《憲法》原則，是執法監督的主要法律依據。相對于政法機關黨員干部在

司法、執法中的違法違紀行為，《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條

例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例（試行）》等是其予以黨紀處理的主要

依據。

黨委政法委執法監督與其他法律監督的區別。黨委政法委的執法監督工作

有著自己獨特的特點和內在規律，就其監督定位、監督對象、監督依據、監督范

圍和工作方式而言，與其它執法監督機關，如紀檢、人大、檢察機關及政法部門

的內部監督等，有著明顯的區別。

紀檢監督也屬于黨內監督。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第三條

規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導

班子主要負責人”。《條例》對紀檢監督的重點內容、職責權限、監督方式作了

明確的規定。從《條例》的規定來看，紀檢監督主要是對人民眾舉報和反映的

黨員干部、國家公務員違法亂紀行為的查處。紀檢監督在對政法部門黨員干部的

監督與黨委政法委執法監督在監督對象、監督重點內容和監督方式上既有相同的

一面，又有所區別，是普遍性與特殊性、全面性與專業性的區別。正由于政法工

作的特殊性和專業性，決定了黨委政法委執法監督工作的必要性。

人大監督屬于國家權力機關的監督。我國《憲法》第62、63、67、73條

明確規定了人大的監督權；《各級人民代表大會常務委員會監督法》規定：“各

級人民代表大會常務委員會依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權”；《代

表法》規定：“縣級以上的各級人民代表大會代表有權向本級人民代表大會常務

委員會提出對各方面工作的建議、批評和意見。有關機關、組織必須研究處理并

負責答復。”因此，人大法律監督主要是通過司法部門向各級人民代表大會及其

常委會匯報工作，接受和辦理人民代表的議案、報告，人大代表對法律實施情況

進行檢查等方式，重點對違憲活動和國家法律實施情況進行監督。其在監督定位、

監督依據、監督方式上與黨委政法委的執法監督相區別，是兩種不同類型的監督。

檢察機關監督屬于法律監督。我國《憲法》第129條規定：“人民

檢察院是國家的法律監督機關”；《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、

《行政訴訟法》規定了人民檢察院對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實

行法律監督。法律監督權是國家賦予檢察機關的一種專門權利，檢察機

關是從事法律監督工作的專門國家機關。檢察機關的監督主要對偵查機

關的偵查活動和審判機關的審判活動是否合法進行監督，對國家工作人員貪污賄

賂、瀆職侵權等違法行為進行立案查處。其監督的法律地位和側重點上區別于黨

委政法委的執法監督。

政法部門層級監督屬于審級之間、上下級之間的業務監督。其監督依據一

部分來自黨政部門組織法規和政法機關組織法，如《人民警察法》、《法官法》、

《檢察官法》，一部分來自各種訴訟法律，如人民法院的第二審程序和審判監督

程序依據是《刑事訴訟法》。其監督依據和監督內容區別于黨委政法委執法監督。

由上可見，黨委政法委執法監督的重要性和獨特性，是政法部門和其它任

何法律監督機關都無法取代的。它主要呈現以下特點：1、監督責任大。通過對

本地區有重大社會影響和眾反映強烈的涉法涉訴案件進行監督，維護社會公平

正義和法律權威，維護社會穩定。2、監督起點高。主要是對在偵查、審查起訴、

審判過程中有明顯錯誤的，可能造成的冤假錯案，或顯示公平的，而執法司法部

門不予糾正或久拖不決的案件。3、監督及時性強。對情況緊急，不及時有效監

督可能造成嚴重社會后果和巨大損失的案件直接介入。4、監督權威性大。代表

一級黨委進行監督，特別是對公、檢、法等政法各部門對案件有重大意見分歧，

以至于訴訟過程無法進行下去，或嚴重超過法定規定訴訟期限的，一經協調，政

法各部門必須迅速辦理。

二、黨委政法委執法監督的基本范圍和基本原則

綜合中央政法委對執法監督工作的規定和當前的工作實踐，我們認為黨委

政法委執法監督的基本職責范疇作如下界定。

黨委政法委執法監督工作的主要范圍是指它的職責職權和工作內容。

具而言之，主要包括以下五個方面：

1、對同級或者下級政法機關黨員領導干部在執法司法活動中存在的，嚴

重的、有較大社會影響的違法違紀行為進行查處。少數黨員領導干部特權思想嚴

重，以管人者自居，濫用執法權力，徇私枉法，辦金錢案、關系案、人情案等，

黨委政法委必須通過執法監督工作對這些違法違紀行為進行嚴格查處，以糾正、

禁止、防止和減少此類問題的發生。

2、對重大、疑難案件，情況緊急、負面影響大的案件，重大社會影響和

眾反映強烈的案件，在執法司法過程中顯失公平正義的案件，公、檢、法三家

有重大意見分歧的案件進行監督。

3、支持和嚴格監督政法各部門依法行使職權，充分發揮其職能作用。在

政法部門正常執法司法活動受到干撓或影響時，幫助排除阻力和干擾，防止、糾

正以言代法、以權壓法等現象，堅決維護司法權威、司法獨立。同時，嚴格監督

政法部門的法律適用：對程序上的瑕疵、違反或適用實體法上的偏差、錯誤的案

件，必須及時指出、糾正；對已經造成的冤假錯案，或顯示公平，或另有與審判

機關已認定事實有重大出入的案件，建議進一步調查取證或再審，以此避免因權

力濫用所帶來的社會負面影響，最大化地公平、公正地維護每一位公民的合法權

益。

4、檢查政法部門執行法律法規和黨的方針政策的情況，結合實際，研究

嚴肅執法、落實黨的方針政策的具體措施。各級政法委員會要檢查執行情況，一

方面總結推廣經驗，運用先進典型的榜樣進行正面宣傳引導；另一方面及時發現

和解決存在的問題，糾正有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象。

5、依法監督嚴重危害政治、社會穩定、經濟建設和眾反映強烈的

特大案件的偵查、審查起訴、判決和執行情況，督辦、推動大案要案的查處工作。

督促和引導政法機關，特別是審判機關建立完善各種內部監督機制和錯案責任追

究制、賠償制度，從制度上設防，解決司法體制上存在的許多漏洞，為預防和遏

制司法腐敗發揮積極的作用。

黨委政法委執法監督工作的基本原則主要有依法依規原則、有限監督

原則、適度原則和效果示范原則。

1、依法依規原則。依法指的是執法監督工作要嚴格遵循憲法和法律的規

定，凡是涉及法律的事項，都必須嚴格按法律的規定來辦理，堅決維護憲法和法

律的尊嚴和統一。依規指的是執法監督工作除遵循憲法和法律的規定外，還要遵

循黨章、黨內監督條例、行政法規、地方性法規和部門規章制度等相關規定，堅

決按照規章制度辦事。遵循依法依規原則的目的是為了防止執法監督中的隨意性

和違法問題的發生，進一步規范執法行為，使黨委政法委執法監督工作始終沿著

法治軌道運行。

鑒于現有黨委政法委執法監督的法律依據不夠明確和細化，因此，建議中

央政法委制定新的具體規定，以中央的文件下發。規定要把執法監督的每個環節

細化，做到程序上銜接緊密，實體上處理有力，要從違法案件的發現，立案、督

辦、調查、處理等階段進行系統規定，從時效到文書予以具明。

2、有限監督原則。黨委政法委的執法監督不是事無巨細的全方位監督，

不是對所有黨員干部的所有違法違紀行為的監督，也不是對所有執法司法人員的

違法違紀行為的監督，它的監督應該是有限的，有重點的，其有限性、重點性主

要體現在，對同級或者下級政法機關黨員領導干部在執法司法活動中存在的嚴重

的、有較大社會影響的違法違紀行為進行的監督。其監督領域限定在執法司法過

程中，而非其它活動中的違法違紀行為；其監督重點為政法機關黨員領導干部，

而非一般的執法司法人員。

3、適度原則。適度是指事物保持其質和量的限度，質和量的統一，使事

物的變化保持在適當的量的范圍內，既防止“過”，又要防止“不及”。執法

監督的適度指的是，既要以檢查、督辦、監督和協調的方式，從根本上解決政法

隊伍中執法不公、執法不嚴、違法枉法等行為，又要對政法部門和執法人員正確

的執法活動要給予大力支持，幫助他們排除執法活動中的各種阻力和干擾；既要

加強黨對政法部門的領導、管理和監督，又要維護司法獨立，保障司法權威。

4、效果示范原則。從政法委執法監督的特點和范圍來看，對那些有重大

影響的案件進行及時、高效、公平正義的監督處理，肯定會在區域內產生非常好

的法律效果和社會效果，并形成一個效果示范和警示效應。

三、政法委執法監督的主要方式

近年來，黨委政法委的執法監督工作雖然取得了很大的成績，但仍存在監

督不到位、力度不大、效率不高以及糾案不糾人等問題。究其原因，主要是對執

法監督工作的定位不準，缺少有效的監督工作平臺，機制不健全和執法監督隊伍

專業水平不高等。

為了加強黨對政法工作的領導，防止司法腐敗，促進司法公正，保障社會

公平正義和構建社會主義和諧社會，黨委政法委執法監督工作進行相應改革迫在

眉睫。

強化黨委政法委紀律檢查和案件協調督察職能。

1、從黨委政法委執法監督的定位和范圍來看，黨章和法律賦予了政法委

員會對政法部門的領導權、管理權和監督權。我們認為，黨委政法委執法監督工

作是案件協調、錯案督察和執法司法活動中違法違紀進行紀律檢查的有機結合。

2、從多年來的執法監督實踐來看，黨委政法委的執法監督還停留在用協

調、督辦和檢查代替監督、督察和查處的初級階段。其監督方式還屬于只有監督

權、建議權而沒有調查權、糾正權和處分權的“軟監督”，方式被動又單一。法

律的執行者是人，從這個角度看，執法監督既要對案，又要對人，而且管人是監

督工作的本質要求。

3、從與其他監督機關的區別上看，政法機關是我國的專政機關，是一個

具有特殊權力地位、特定專業技術、特定思維邏輯的特殊體，它不同于一般機

關。因此，用一般的檢查機關來監督專業性極強的政法機關，顯然達不到監督目

的。政法部門的內部監督雖然夠專業和有針對性，但多為業務上的指導和監督，

且體內監督有著千絲萬縷的聯系和盤根錯節的利益糾葛，很難達到有效的監督。

檢察機關的法律監督權本質特征是一種程序性的權利，不具有終局或實

體處理的效力，其監督職權的程序性及范圍的法定性決定了其作用的有

限性，不可能解決所有司法不公和司法腐敗的問題。且刑事追究手段使

檢察機關在一般監督過程中可能使被監督部門和工作人員反應過度和產生

對立情緒。政法委強化監督職能，也使法律監督機關??檢察機關的司法行為本身

也置于被監督之下，保障其他政法部門正常執法司法活動。

4、從工作力度和實際效果來看，目前，各級黨委政法委的執法監督工

作往往取決于領導職權的大小、個人威信、執政水平的高低以及被監督者的覺悟

和認識。

明確黨委政法委執法監督的權限。建議明確賦予各級黨委政法委五項權

力。

一是調閱案卷權。在黨委政法委接到有關當事人反映政法干警辦案不公、

違法辦案的情形下，可以調閱查看案卷。

二是案情質詢權。應執法監督人員的要求，辦案人員應對其所辦案件向執

法監督人員匯報，并說明案件辦理的經過。

三是調查案情權。必要時執法監督人員會同辦案單位紀檢部門實地調查以

了解案情。

四是人事任免建議權。通過執法監督，對本級政法機關中層以上領導干部

任免提出建議，促使政法機關領導干部提高執法司法工作水平。

五是紀律處分建議權，使政法機關黨員領導干部執法司法過程中的違法亂

紀行為處于政法委的日常查處監管之中。

黨委政法委執法監督的主要方式。執法監督方式和監督程序是監督得以實

施的重要條件。沒有科學合理的監督方式和規范化監督程序，監督就難免越權和

失職，被監督者也將無所適從。因此，必須規范黨委政法委執法監督方式，完善

監督程序，從而使執法監督工作各個環節做到有章可循、嚴謹有序。

1、定期組織開展執法檢查。執法檢查采取普遍檢查和重點抽查相結合的

方式，對政法部門查辦的各類案件，從適用實體法和程序法是否得當，以及法律

文書制作是否規范等方面進行檢查。適時組織開展專項檢查和專項治理。針對一

個時期政法部門普遍存在的共性問題或者某個政法部門在執法中存在的突出問

題，適時組織開展專項執法檢查和專項治理。

2、個案監督、督辦和協調。對重大社會影響和眾反映強烈的案件（包

括涉法涉訴上訪和久拖不決的案件）、黨政領導和上級黨委政法委批轉的案件等

進行個案監督、督辦。對政法部門之間、不同地區之間有重大爭議和分歧，確需

黨委政法委協調的重大疑難案件進行協調。對于督辦案件，要進一步完善督辦程

序，建立登記、審批、交辦、督查、協助調查、報告、立卷等制度。對于掛牌督

辦的案件，要責任到人，一督到底。對于報請協調的案件，執法監督部門也要認

真審核立項，制定協調方案，做好協調前的各項準備工作，要堅持充分協商的原

則，組織有關部門依照法律和政策進行協調。對協調達成一致意見的，要制作正

式意見，經黨委政法委主要領導簽批，印發各有關政法部門貫徹執行。不能達成

一致意見的，由政法各部門分別報上一級政法部門決定。需要繼續協調的，由上

級政法部門報同級黨委政法委協調。要進一步完善執法監督意見的落實責任制和

查究程序。對于協調一致的執法監督意見，有關政法部門必須堅決執行，以維護

黨委政法委執法監督的權威性。

3、對政法部門領導班子成員，重要執法崗位黨員領導干部，在直接從事

的執法司法過程中，涉嫌違法違紀的具體行為進行立案查處。要完善立案查處程

序，建立案件受理和初步核實、立案、案件調查、案件移送審理等程序性制度。

同時，必須制定執法監督辦案人員工作細則，嚴肅辦案紀律和回避制度，確保嚴

格、公正執法，防止執法活動中的隨意性和違法違紀現象的發生。

對政法部門工作人員，特別是黨員領導干部違法違紀行為的監督，可以采

取如下步驟：（1）預防警告。若發現被監督者有輕微的錯誤行為，應發出預防

警告，提醒其不要再犯類似錯誤。（2）指導意見書。若發現被監督者執法司法

工作出現偏差或存在不足，應發出指導意見書，要求其限期修正或彌補，并書面

報告整改情況。（3）糾正通知書。若發現被監督者有一般違法行為，應及時發

出糾正通知書，勒令其立即糾正，并書面報告糾正結果，同時予以通報。（4）

建議罷免。若發現被監督者違法失職不再勝任司法職務，應報黨委批準并建議人

大或人大常委會依法予以罷免。（5）黨紀處分。若發現被監督者的行為有違黨

紀和司法道德紀律的，移交黨紀、政紀檢查部門給予黨紀處分。（6）司法處理。

若發現被監督者有違法犯罪行為，移交司法機關調查處理。

4、與人大監督、司法監督建立經常性聯系機制，共同監督，形成合力。

黨委政法委在執法監督工作中發現法官、檢察官有違法違紀行為，不能勝任司法

職務的，通報人大機關，依法罷免其審判員、檢察員職務；發現政法干警有徇私

舞弊、貪污受賄、執法不公等犯罪行為，移交法律監督機關處理。

5、借助各方力量，特別是發揮新聞媒體及人民眾的輿論監督，動員社

會各界一起參與到執法監督工作中，對社會和眾反映的執法司法腐敗的案件線

索，要迅速做出反應，及時展開調查，經查實后，在媒體上予以曝光，形成強大

的社會輿論壓力，從而增強政法干部的自律意識，提高執法監督的效能。

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