論行政處罰法中的其他組織

論行政處罰法中的其他組織

論行政處罰法中的其他組織

（北京高文律師事務所雷彩虹律師）

我國《行政處罰法》第三條規定：“公民、

法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應

當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者

規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實

施。”根據該法此條規定，被給予行政處罰的主

體即行政相對人應當只是法律上的三種人：一是

公民，二是法人，三是其他組織。對前兩種人之

概念、特征和構成要件，法學理論及司法實踐都

清楚無異，唯對第三種人即其他組織在概念、構

成要件的認識上，可謂紛繁復雜，主要原因在于

目前我國的行政立法體系依從于行政管理體制；

行政相對人也依從于行政部門來認定，每個行政

部門對行政相對人都有各自的界定方法，同時理

論界對行政相對人的甚少研究也是一個原因。筆

者在擔任一家國有大型企業法律顧問中基于辦

理案件的需要，查閱了大量有關資料，遺憾的是，

論及其他組織的概念少之又少，充斥大量教科書

和學術文章比比皆是論及行政主體的。

而對行政相對人的責任能力、法律地位、認

定標準等最基本的法理問題缺乏理性認識，將使

實踐中行政執法人員很難做出正確分析，直接影

響了行政相對人的相關權益；同時，法治的統一

應做到大至母法與子法的統一，小至每一法律概

念在不同法律體系中的統一，唯有如此，才不至

于使不同主體在認識上出現對法律基本概念的

分歧理解，從而影響到法治的權威。

為此，筆者試圖通過對一起案例的分析來對

行政相對人中的其他組織的涵義進行界定，以資

實用。

某分公司是經某法人依法設立的分支機構，

1999年5月，該分公司下發文件，決定成立A

分部，由A分部負責經營部分業務，A分部人

員、財務均受某分公司管理。2008年9月，因

涉嫌不正當競爭，A分部被行業行政主管B部門

課以“責令改正，人民幣20萬元”的行政

處罰。B部門將《行政處罰意見告知書》及《行

政處罰決定書》送至A分部，由A分部部門經

理簽收。伺后，A分部不服，向B部門的上級主

管部門以“被處罰主體錯誤、事實認定錯誤和法

律適用錯誤”為由，提起行政復議，被維持原處

罰決定；A部門遂向某市中級人民法院以同樣理

由提起行政訴訟，某市中級人民法院受理后，經

開庭審理以A部門未在工商行政管理部門注冊

登記并領取營業執照，不具備原告訴訟主體資格

為由，裁定駁回了A部門的起訴；A部門不服，

認為照此裁定，其訴權和實體權利將無從保障和

實現，即又上訴至某省高級人民法院。至筆者發

稿時，案件正在審理中。

對該案的認識和處理可以歸結為以下三個

問題：一是如何理解和認定行政處罰中的其他組

織；二是我國行政處罰法規定的其他組織與行政

訴訟法規定的其他組織認定標準是否一致；三是

進一步而言，上述法律規范中的其他組織與我國

民事訴訟法規定的其他組織認定標準是否一致。

以上問題，作為被行政處罰的A分部和作

為行政執法機關的B部門以及作為具有司法裁

量權的某市中級人民法院各有不同的認識，一度

使案件純粹陷于程序上的審理，而不能及時從實

體上審查、評判行政機關作出的行政處罰行為是

否得當和合法，嚴重弱化了法律的功能和權威。

筆者從下述三方面論證其他組織的概念和特征。

一、目前我國行政執法部門對其他組織的認

定。

1、國家工商總局的理解和認定標準。

國家工商總局對如何認定行政相對人中的其他

組織主要體現于該局發布的下列三份文件，一是

《關于認定違法主體有關問題的答復》工商企字

[1999重第233號，二是《國家工商行政管理總

局對火車站限制競爭行為行政處罰當事人認定

問題的答復》工商公字【2001】第179號，三是

1999年10月26日，該局文件答復。

國家工商總局在前兩份文件中認為：各類企業法

人設立的不獨立承擔民事責任的分支機構，均屬

于從事經營活動的經濟組織(企業和經營單位），

該經濟組織可以作為行政處罰案件的當事人；同

時認為雖然火車站及其上級單位鐵路分局、鐵路

局未按照國家有關規定辦理企業法人或營業登

記，但不影響對其違法行為的處罰。1999年10

月26日，該局同樣以文件答復形式(無文件號)

認為：其他經濟組織(屬其他組織的范疇內)是指

依法成立、具有營業資格而又不具有法人資格的

經濟組織，未經依法成立而又不具有營業資格的

經濟組織，不具有法律主體資格和行政責任能

力。

上述三份文件直觀表明國家工商總局對行政處

罰中除公民、法人外的第三種人即其他組織的認

定缺乏理性論證，前后矛盾，主觀隨意性大。其

中第233號文件，主要旨意在于認為法人的分支

機構雖不具備民事責任能力，但卻仍然可以成為

行政相對人；根據該文件作出的第179號文件舉

例認為類似火車站的組織，雖然未按照國家有關

規定辦理企業法人或營業登記，但仍然可以作為

處罰的對象。

筆者認為前兩份文件的正確性和合法性值

得質疑和商榷。

事實上，國家工商總局混淆了其他組織同分

支機構的概念。其實法人分支機構不等于其他組

織，二者有嚴格意義的區別。分支機構，其行為

一般都是由法人決策并實施的，分支機構只是執

行命令，只起到“代辦人”、“經手人”的作用。

它們一般沒有獨立的資金，沒有民事責任能力，

更無法承擔行政違法責任，能承擔責任的只有法

人本身。如工商局吊銷分公司的營業執照，產生

的后果是剝奪該法人設立分公司的權利，該責任

是由法人來承擔的。而其他組織則具有相對獨立

的民事行為能力和權利能力，能夠按照其設立的

宗旨進行對外活動，有承擔行政責任的能力。這

是二者本質區別所在。

有的執法人員以本文提到的《行政處罰法》

第三條規定為依據，認為分支機構即屬于本條中

的“其他組織”。但是法人與其分支機構是隸屬

關系，而該條款規定的“法人或者其他組織”是

并列關系，因此該觀點是錯誤的。《行政處罰法》

第三條的規定要求處罰對象必須是具備行政責

任能力的主體，并未將分支機構列為處罰對象，

且《行政處罰法》屬于法律，其解釋權在全國人

大，國家工商局并無解釋的權利。由此可知國家

工商總局所作的上述答復，筆者認為是錯誤的，

同時因為沒有法律依據，屬于越權行為。

國家工商局總局第三份文件中所謂的其他

經濟組織如果理解為其他組織的話，其認定標準

是符合我國民法、民事訴訟法的相關規定的，這

也才是真正法律意義上的部門答復。

2、從筆者目前能夠查證到的資料來看，國

家稅務總局、國家海關總署、國家信息產業部（變

名為工業和信息化部）等其他行政部門未對其他

組織的認定有明確的指導文件。

之所以如此，筆者認為存在以下幾個原因，

一是這些部門不認為其他組織的認定能夠成為

他們執法中的突出問題，因此沒有必要明確規

范，二是這些執法部門認為，瑕不掩瑜，只要下

級執法部門在行政執法中查證實施行政行為的

違法事實是客觀存在的，實施處罰的法律依據是

明確規定的，不管實施違法行為的主體是否適

格，在所不問，即我們常說的重實體，輕程序；

另外，有些行政執法部門對行政相對人的認定，

尤其是對其他組織的認定，是以國家工商總局的

上述文件作為出現分歧理解時的執法指導依據，

本文所舉案例即是例證，A分部向B部門的最高

級別行政部門信息產業部進行行政復議時，該部

門認同B部門根據國家工商總局第233號和179

號文件為法律依據對A分部所作的行政處罰，

即認為A分部可以作為被處罰的適格主體。實

質上，該部門作為與國家工商總局平等行使行政

執法權的同級行政部門，在法律適用上，引用的

卻是對其不具有法律約束力的同級部門的行政

文件，凸現了執法中“劣幣驅逐良幣”的不正常

現象。

從上述情況看，因為行政處罰法未明確規定

其他組織的認定標準，各行政執法部門在執法過

程中，對違法主體的認定各自為政，形成條塊分

割，導致執法中的混亂，必然使一部分行政處罰

相對人的訴權變相被剝奪。這與我國法治建設中

要求的行政行為須程序得當和實體合法的要求

極不相符。

二、認定行政訴訟法和行政處罰中的其他組

織應當以民事訴訟法規定的其他組織為依據。

值得注意的是，由于我國法制建設受國情決

定，我國行政訴訟法從民事訴訟法體系中獨立不

久，尚未形成健全配套體系，因而與民事訴訟法

存在著千絲萬縷的聯系，表現在有些訴訟制度、

方式的適用兩者仍是相通的，對此，最高人民法

院《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法)

若干問題的意見》(試行)第114條作了說明：“人

民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規定

外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的

有關規定”，據此規定，根據《中華人民共和國

民事訴訟法》第49條規定及《關

于適用<中華人民共和國民事訴訟法)若干問題

的意見》第40條的規定，其他組織是指合法成

立，有一定的組織機構和財產，但又不具備法人

資格的組織。顯然，行政訴訟法和行政處罰法中

的其他組織的概念也應照此理解。

基于上述概念，其他組織的構成要件應為：

一是須經依法成立。這里依法的“法’’包

括法律法規，是指《中華人民共和國公司登記管

理條例》、《中華人民共和國企業法人登記管理條

例》、《事業單位登記管理暫行條例》、《社會團體

登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行

條例》等規范法人、其他組織設立的法規。因此，

成為其他組織的條件之一即須按照上述條例依

法設立。

二是有一定的組織機構和財產。這里所說的

組織機構是指按照章程、文件為辦理某種事務而

有目的、有系統、有秩序地成立起來的組織體，

該組織體是代表其他組織對外進行民事活動的

意思表示機關，同時該組織在設立時即或者以自

籌或者以上級部門撥款的形式取得一定的財產。

三是不具備法人資格。通常而言，其他組織

是由具有完全獨立民事權利能力和行為能力的

法人設立的，因而其他組織不具備獨立法人資

格，其民事活動在法人的授權范圍或設立宗旨內

進行。

成為其他組織應同時具備上述三項條件，缺

一不可。

關于其他組織的種類，采用列

舉式概括了實踐中常見的八種其他組織，對實踐

具有重要的指導意義。

1、依法登記領取營業執照的私營獨資企業、

合伙組織；

2、依法登記領取營業執照的合伙型聯營企

業；

3、依法登記領取我國營業執照的中外合作

經營企業、外資企業；

4、經民政部門核準登記領取社會團體登記

證的社會團體；

5、法人依法設立并領取營業執照的分支機

構；

6、中國人民銀行、各專業銀行設在各地的

分支機構；

7、中國人民保險公司設在各地的分支機構；

8、經核準登記領取營業執照的鄉鎮、街道

村辦企業；

當然這類表述很容易犯列舉不全的毛病，對

此，我們應該在實踐中嚴格按照其他組織的概念

去正確把握和理解。

三、其他組織的法律本質。

從本質上講，作為能夠被行政處罰的主體一

般應當具備民事行為能力和民事權利能力，才同

時具備承擔行政責任的能力。因此，其他組織的

本質特征有：

1、成為行政主體的法定性。

其他組織作為社會活動中的主體之一，是民

事主體和行政相對人共同的載體。作為民事主體

不需要法律作出特別的規定，既有權為一定的行

為或不為一定行為的自由。而成為行政相對人必

須由行政法律規范作出特別的規定，依照行政法

律規范規定享有的權利，其他組織才可行使；依

照行政法律規范規定必須承擔的義務，其他組織

才有義務履行。整個過程帶有強制性的約束，沒

有任何的隨意性。因此其他組織作為行政相對人

參與行政活動是法定的，其存在是基于行政法律

規范規定的某種資格，不同于一般的民事主體，

民事主體往往是從私權利角度來界定的，而行政

相對人是從公權利角度來界定的。

2、具備行政責任能力的法定性。

其他組織的行政責任能力是以民事責任能

力為基礎的，承擔行政責任能力一般必須具備完

全的民事責任能力，(部分行政相對人除外，這

些行政相對人包括教育行政管理、行政確認、行

政救助、行政許可、行政復議中的部分行政相對

人。如新生嬰兒不具備民事行為能力，卻是戶籍

管理制度中出生登記【雖然是由其監護人代為完

成】的行政相對人）。

上述本質，可從《行政處罰法》的有關規定

看出，該法第二十五條規定：不滿十四周歲的人

有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以

管教；已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行

為的，從輕或者減輕行政處罰，第二十六規定：

精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時

有違法行為的，不予行政處罰，但應當責令其監

護人嚴加看管和。

推而廣之，本案中，既然A分部沒有依法

向工商行政管理部門申請設立并領取營業執照，

只是在上級部門的授權范圍內履行職責，其行為

后果完全由上級部門承擔，盡管某些時候表現為

具有其他組織的某些特征，如本案中，B部門以

A分部曾經在報紙上以自己的名義刊登過經營

業務的廣告，還曾經以其自身名義向B部門單獨

出具過文件，并且以國家工商總局233號和179

號文件作為法律依據為由，堅持認為A分部是

其他組織，能夠作為被給予行政處罰的適格主

體，而不認為其處罰錯誤。筆者認為，雖然B

部門的觀點可能代表了大部分行政執法機關在

實際執法中的觀點，但仔細推敲，因為A分部

沒有從法律上獲取成立的資格，因而對外沒有相

應的民事行為能力和權利能力，其實施的經營行

為只能由某分公司承擔，也因此不具備獨立承擔

行政責任的能力，故不是法律意義上的其他組

織。B部門直接處罰A分部顯然不合適，這也是

A部門及其某分公司在行使訴權時遇到障礙的

根本所在。

該案件的發展，也確實印證了這一點，因為A

分部沒有獨立銀行帳號和獨立財產，故無法交納

罰金，使生效的行政處罰決定書實際不能執行，

從而影響了行政執法的尊嚴和威信。究其原因，

這完全是由于B部門的錯誤認識和錯誤處罰造

成的。而某市中級人民法院將被行政處罰的A

分部提起的行政訴訟作出駁回起訴且訴訟費由

A分部承擔的簡單處理，使得行政機關的錯誤處

罰后果卻要由行政相對人承擔，從而產生了不公

平、公正的審判結果，導致B部門的行政行為逃

避了司法審查。本案的處理顯然不符合行政訴訟

法的立法初衷。

在行政法學研究和實踐中，其他組織以行政相對

人中的一種與行政主體作為一對基本范疇，擁有

同等重要的地位。我們不能厚此薄彼。對其進行

科學探討，有助于完善我國行政法治，提高行政

執法人員的認識，確保行政執法的準確性；同時

對開拓和完善我國行政訴訟制度起到推動作用，

但愿我們的行政部門在執法過程中不要出現本

文所列案例的情況。這也是筆者寫作本文的目的

所在。