三資管理

農村“三資”管理中存在的問題對策及建議供借鑒

一、當前農村“三資”管理存在的主要問題

目前，農村集體“三資”制度不完善、運作不規范、監管不到位、

交易不公開、收入不記賬等問題侵害了群眾的民主管理權，損害了群

眾利益，個別村組甚至引發了干群矛盾，上訪越訪現象時有發生，影

響了農村經濟社會發展和農村社會的和諧穩定。主要存在問題有以下

三個方面：

（一）監督管理不到位。一是“三資”監管機構履職盡責流于形

式。按照《陜西省農村集體資產管理條例》規定：縣級以上人民政府

農業行政主管部門和鄉鎮人民政府負責本行政區域內農村集體資產

管理工作的指導和監督。農業行政主管部門和鄉鎮人民政府設立的農

村經濟經營管理機構負責農村集體資產管理的日常指導和監管工作。

因此，市、縣農業局及其下設的農村經營管理站（以下簡稱農經站）

是“三資”監管的職能部門。在實際中，基層把主要精力放在發展區

域經濟和促進農民增收上，放松了對村級集體“三資”的監督管理，

一時出現了“不好管、無法管”的現象。農經體制改革后，原鎮農經

站由縣農業農村局下屬事業單位農經站直管，變為人、才、物都由鎮

政府管理，縣級農經站作為監督管理部門，體制上的不順造成“不好

管”。由于村集體資金的使用、資產和資源的處置公開不到位，群眾

不知曉，造成了“無法管”。縣級農經站作為監管部門，主要重心工

作在于對集體產權制度改革試點建設和農村土地“三權”分置辦法實

施，對農村“三資”管理和監督主要依靠審計監督，對集體資產清產

核資未建立起完善的動態管理體制，登記臺賬有些失真，數據不夠準

確完善，日常監督存在乏力、流于形式的問題。如，20xx年3月對

吳堡縣岔上鎮進行村集體經濟審計，發現薛張山村、葉家園溝村新舊

村干部不按時交接賬務，樊家畔村存在坐收坐支等情況，且換屆移交

檔案里存在白條支付、缺清單、雜工補助支出占比較高等問題。二是

村民監督委員會的監督作用不明顯。按照《榆林市農村集體“三資”

管理辦法》規定，村務監督委員會負責村民民主理財，履行審核集體

經濟組織財務賬目及相關的經濟活動事項，審查集體經濟組織開支并

簽字蓋章，監督村級集體經濟組織負責人和財務人員執行財經紀律情

況等工作職責。目前，村務監督委員會成員普遍缺乏必要的財務知識，

對財經法規知之甚少，年齡偏大，工作積極性不高，責任心不強。有

的村務監督委員會有名無實，很少能夠干涉村委會的決議，監督失去

獨立性，無法實施監督也不敢監督，更不愿監督。20xx年5月，吳

堡縣委開展第七輪巡察，對全縣100個行政村、3個城市社區開展了

常規巡察，通過巡察發現農村“三資”管理方面問題135條。

（二）群眾利益受損害。一是村務公開不全面、不及時。首先，

公開范圍不全面。由于缺少必要的監督，很多村委會為了減少工作量，

或出于利益原因考慮，并沒有嚴格對所有的村務進行公開，或是公開

的部分僅是表面內容。還有的村委會公布的賬務只有收支款項，具體

的資金用途描述卻不夠細致。資金公開、資產資源的處置事務不公開

也是常見現象。其次，公開時間不及時。有些農村的村務公開時間嚴

重滯后，而且大多只公布事情的處理結果，對于事情的過程描述不多，

村干部沒有認真對待村務公開，對集體“三資”的處置沒有做到民主。

巡察發現，20xx年吳堡縣岔上鎮大棗灣村山地蘋果配套實施工程、

宋家川街道辦南王家山村在建積糞池項目、張家山鎮寬馬家石村打深

水井項目、寇家塬鎮安家山村環山道路工程等無支付明細、無四議兩

公開，未設立項目實施管理小組；2009年，宋家川街道辦康家塔村

原黨支部書記、村委會主任尚某在未召開村民大會或村民代表會議的

情況下，與某公司簽訂協議，將約150畝荒地以30年承包期承包給

該公司，造成不良影響，20xx年10月，尚某受到黨內嚴重警告處分。

二是農村“三資”清理問題不到位。“三資”涉及面復雜，不僅有集

體資金，還包括農業資產、固定資產、在建工程等集體資產，以及土

地、林木、荒地、水面等集體資源。部分拖欠、侵占村集體各種應收

款和承包費未清理，侵占村集體機動地、宅基地、四荒地等簽訂合同

條款不明等問題，容易產生糾紛矛盾。大部分村建立了金額賬、資產

賬，但集體資源等方面的實物賬還不健全、不規范。長期以來各村對

“三資”缺少精細核算和定期盤點，許多村居賬實不相符，時間一長

很易造成集體“三資”流失。目前普遍存在對農村資源性資產的位置、

類別、地籍類型、地力等級等情況登記不夠規范的問題，造成農村“三

資”底數不清、底子不明、管理混亂，有的改變了性質，有的甚至長

期被個人占用。如，宋家川街道辦白家山村監委會主任任某，從2000

年起違規占用自家窯洞附近的村集體土地，2008年起違規居住、占

用村內小學窯洞，20xx年9月，任某受到黨內警告處分，違規占用

的土地和窯洞歸還村集體。三是農村集體資產、資源收益流失嚴重。

村委會對于集體資源、集體項目的發包仍然存在隨意性，未按照民主

程序進行公開公示，未招投標，往往是村委會甚至是個別村干部直接

決定了農村集體“三資”的處置，沒有參考村民的意見，村民也沒有

渠道反映自己的意見，這也給某些村干部謀取個人利益提供了便利。

如，有的村委會未按照法定程序公開進行農村集體資產、資源發包，

往往導致承包人多是村委會關系戶，存在承包期限過長、承包價格明

顯偏低等現象，村集體資產資源收益沒有實現應得經濟效益。郭家溝

鎮候家焉村集體產業掛面廠20xx年5月份投產，但因村上管理粗放，

產品沒有及時通過食品安全認證，導致產品積壓4000余斤，未見效

益，沒有分紅，帶貧益貧功能差。

（三）違紀違規問題多。一是農村集體資金使用及財務管理不規

范。目前，村集體財務實行“村財鄉管”制度，堅持村級所有、鄉級

服務、民主管理原則，在不改變村集體的所有權、經營權、分配權和

財務支出權的基礎上，由縣級財政局派駐鄉鎮財政所（以下簡稱鄉財

所）對村級所有資金統一集中核算并對村級資金進行管理和監督。村

級設立報賬員負責日常財務管理工作，按月報賬，按月登記“三資”

臺帳，按期公示“三資”管理情況，該制度對規范農村財務管理，發

展農村經濟，維護農村穩定發揮了積極作用。但隨著形勢的發展，這

種管理體制的不足之處逐漸顯露，鄉鎮財政所存在重記賬、輕監管的

現象，過多強調事后監管過程，資產處置、資源發包、集體資產資源

入股、清產核資、土地確權等工作缺少專門業務平臺，“三資”效益

難以有效發揮。如，寇家塬鎮廟岔上村、慕家塬村“兩委”負責人和

會計對財務政策掌握不夠，認識不到位，出現了違規報賬問題；李家

塔下山村存在村級財務白條支付勞務費用和無人簽字領款等問題。

20xx年宋家川街道辦事處村集體經濟審計，發現20xx年7月報銷羊

場、蓄水池等工程項目支出，無工程概算、無工程總價、無合同、無

會議紀要和無公開資料的情況。二是村級報賬員學歷偏低、年齡偏大，

業務處理不精準、不及時。村級報賬員不經過選舉產生，有的是村兩

委人員兼任，有的是村聘用人員，各村人員調整很隨意，很多時候不

是任人唯賢，而是任人唯親。人員素質參差不齊，有的會計業務不熟

悉，法治意識薄弱，財務制度執行不力，報銷過程不規范，很難發揮

監督理財作用。有的違反《中華人民共和國會計法》《村集體經濟組

織會計制度》的規定，不及時建賬、報賬；村集體收入不納入“三資”

監管鄉財所專戶統一管理，由村級自收自支；白條報賬、借款列支、

挪借集體資金、違規開支等問題突出；虛報工程支出套取村級建設資

金；收入不上賬、私設“小金庫”現象屢禁不止；虛報冒領、貪污侵

占村民權益現象時有發生。許多村居青壯年外出務工，留守在家的老

人、婦女和小孩對村級事務的參與意識和民主監督意識不強，加上農

村財務管理人員缺乏、專業素質不高，在監督不到位的情況下，農村

集體“三資”的支配和管理基本上由村支書說了算，容易滋生村官腐

敗問題。如，吳堡縣岔上鎮大棗灣村互助資金協會理事長薛某在2013

年至2017年任職期間，每年為他人違規借貸2萬元扶貧互助資金，

造成了不良影響，20xx年12月，薛某受到黨內嚴重警告處分；寇家

塬鎮廟岔上村原村主任慕某將村互助資金利息以領取補助、報銷餐飲

費的形式發放給協會人員及本人，共計17146元，違反中央八項規定

精神，20xx年10月，慕某受到黨內警告處分，違紀所得全部被收繳。

二、存在問題的原因分析

農村集體“三資”監督管理存在問題根本原因在于鄉鎮黨委政府、

村“三委”及村民監督作用發揮不明顯，未形成監管合力。

（一）思想認識不足。農村集體“三資”涉及面廣，既包括現金

資產、實物資產、資源資產，又包括專項收入、集體收入、集資捐資

等，甚至還有很多難以解決的歷史遺留問題，情況復雜，管理難度大，

且管理基礎工作薄弱，底子不清、管理不規范，導致有些村干部產生

畏難情緒。鄉鎮黨委、政府對農村“三資”管理工作重視不夠，對存

在的問題的危害性認識不足，認為“三資”管理就是做做賬、管管錢，

沒有多大工作量，直接造成了管理力量的薄弱，人員、經費等難以保

障，鎮村兩級“三資”管理工作人員總體素質不高。

（二）管理制度不健全。當前，農村集體資產規模日益增長，集

體資產的存在形式和運行方式越來越復雜，監管難度加大。農村“三

資”管理制度制定了不少，但相對零碎，未成體系。如，資產保值增

值制度、監督考核制度、資產產權評估流程、資產產權處置辦法、資

產產權交易合同簽訂流程等制度都沒有制定，造成村委會或個別村干

部對集體資產產權處置的隨意性和任意性。有的鎮、村建立了相關的

管理制度，但是存在實際執行不規范的情況，沒有發揮好制度的監督

和約束作用。另外，信息化建設普遍滯后，已不能滿足農村“三資”

管理和農村集體產權制度改革的新要求，管理統一性不足、管理監督

效率低下。

（三）監管渠道不暢。基層黨委政府應該對下轄農村的集體“三

資”管理起到指導、監督的職責，但是現實情況是基層黨委政府事多

人少，大多兼職，監管力量不足，履行職能不夠，執行力薄弱，難以

對下轄的每個村的“三資”管理工作進行全面有效的監管。同時，村

民管理意識淡薄，村務監督委員會有名無實，不能充分發揮監督作用，

部分村民集體觀念弱化，文化程度不高，對不涉及個人利益的事漠不

關心，存在不愿監督、不會監督和不敢監督的心理，村民自治“民主

監督”蒼白無力，力不從心。農經站作為主要監管部門對農村“三資”

管理工作開展的換屆離任審計監督等外部監督往往采用專項檢查的

形式，難以形成常態化監督，導致農村集體“三資”管理缺乏強有力

的監管。

三、對策和建議

為從源頭上預防和遏制農村集體“三資”違規違紀問題易發多發

現象，將矛盾化解在基層和萌芽狀態，提出以下建議:

一是盤清家底，強化風險管控。縣級農經站發揮監督主體責任，

成立集體“三資”核算工作組及管理機構，開展以清賬戶設置、清各

類存折、清公款私存、清資金出借、清以據抵現、清合同協議為重點

的清產核資工作。核對各村賬面余額，盤點現金、銀行存款，重點盤

查集體所屬的土地、森林、山嶺、荒地、灘涂、水面等自然資源和各

種流動資產、農業資產、固定資產、長期投資、債權債務和各類合同，

對“三資”的種類、存量、價值、權屬和使用情況進行登記造冊，做

到應收盡收、賬物相符、賬款相符。同時，采取“臺賬式”管理辦法，

定期對資產進行清查盤點，動態實時更新資產使用及流轉處置信息，

確保資產賬實相符。通過上線“三資”管理電子網絡系統，強化監管

農村“三資”從盤活、登記、租賃、維護、處置到收益的全過程，為

農村集體資金使用、資產租賃、資源利用公開化、透明化提供保障。

目前，吳堡縣村集體“三資”監督管理平臺設在政務大廳，正在安裝

啟動全市統一信息軟件，包括產權制度改革系統、清產核資管理系統、

農村綜合產權交易管理系統等八大模塊，出現支出不平衡，資產負債

率超過比例時，系統會出現報警，啟動自動鎖定功能，提醒采取相應

的措施。

二是完善機制，強化民主決策。建立健全農村“三資”管理資產

資源清查界定、登記臺賬、民主公開管理、資產處置審批、集體資產

發包或產權變更的資質評估、招標投標、債權債務管理、承包合同管

理、農村“三資”年度檢查、保值增值的股份制、股份合作制產權改

革辦法、集體土地有序流轉等各項制度，用制度規范行為。通過推行

各行政村銀行賬戶管理、專用票據、支出審核把關“三統一”，規范

農村集體經濟組織財務行為。將集體資產、資源發包、大額資產處置

等列入村級重大事項，實行制度化、流程化管理，破除村支書“一言

堂”問題。制定加強農村民主管理嚴格執行村務公開制度的意見，規

范、細化村務公開內容，完善農村集體民主議事規則、村“兩委”聯

席會議制度，健全村民自治機制，建立健全民主監督的保障機制，完

善集體經濟事務民主決策程序。進一步落實村務、財務公開，對農村

“三資”的管理使用情況，實行事前、事中、事后全程公開，明確公

開的內容、時間、形式，真正讓村民能了解、能參與、能監督。吳堡

縣辛家溝鎮民主監督管理農村“三資”做法值得借鑒，對年度預算決

算、村民分配方案、大額資金使用、經營項目發包、建設項目招標等

都必須經過黨支部提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代

表會議或村民會議決議和決議公開、實施過程及結果公開的“四議兩

公開”民主決策程序，使“三資”處置的各項重大事項決策民主、信

息公開，有效遏制了腐敗問題的滋生。

三是劃片分層，強化基層監督。村級民主監督、鄉（鎮）級會計

監督、縣級審計監督是“三資”監管機制的“三駕馬車”。依托現代

化的管理網絡建立縣鄉村三級監督體系，對農村集體“三資”管理工

作進行事事時時監督。村級成立民主理財小組，設立駐村廉政監督員，

每一項支出由村委會提出，民主理財小組審核，重大支出報鄉鎮批準，

村支部書記、副書記、民主理財小組組長、駐村廉政監督員和鄉鎮有

關人員簽字后方可支出。縣紀委監委、縣農業農村局依托現代化的管

理網絡，對全縣農村集體“三資”管理進行定期監管，鄉鎮紀委對村

級每一筆支出進行日常監督，確保取得實效。20xx年12月，吳堡縣

紀委監委抽調農業農村局、扶貧辦等部門工作人員成立了督查組，對

村集體經濟發展情況及項目建設、運營、收益情況和村集體經濟組織

帶貧益貧機制等村集體“三資”領域重點內容開展了專項監督檢查，

共檢查了5個鎮1個街道91個行政村，現場下達督辦反饋單51份，

有效促進了村集體經濟進一步規范運營管理。

四是協作配合，強化執紀問責。紀檢、財政、審計、民政和農業

等職能部門按照職責分工上下聯動、密切配合，加大對“三資”管理

過程中坐支、挪用、貪污、失職、處置不當、違反民主程序等方面問

題的查處力度。在專項巡察中，重點對村居“三資”管理處置程序手

續不健全、不規范等問題進行深入了解，著力發現侵害群眾利益問題

線索。紀檢監察機關加大查處力度，對典型違紀問題通報曝光。近年

來吳堡縣立案查處了一批典型的農村集體“三資”管理方面的違紀違

法案。如，辛家溝鎮李家河村黨支部原書記尚某在2014年至2016年

期間利用職務便利在土地確權工作中優親厚友，2011年變相申請危

房改造，重復領取危房補助款，2012年危房改造項目中，未經村民

會議或村民代表會議民主評議，私自同意村民危房改造申請，造成嚴

重不良影響；郭家溝鎮劉家墕村原黨支部書記王某分別于2007年、

2010年，私自分兩次將68畝、275畝村集體土地登記在其6名親屬

名下，并從2007年至2016年陸續領取了村集體種糧補貼款11.8萬

元，除去為村集體開支的6萬元，把剩余資金全部用于個人日常生活

開支，王某受到開除黨籍處分，縣法院以挪用公款罪，判處其有期徒

刑六個月，緩刑一年。

可供參考