公共場所母乳哺育室建設問題研究——基于社會福利政策分析框架

當代經濟?月刊

2021

年第

5

期

公共場所母乳哺育室建設問題研究

—

基于社會福利政策分析框架

—

T

航

（

蘇州大學文正學院

，

江蘇蘇州

215104

）

摘要

：

依據吉爾伯特的社會福利政策分析框架

，

對蘇州市公共場所母乳哺育室項目進行政策

產出分析福利內容

。

從受益對象

、

、財務來源四個維度闡述母乳哺育室的建設管理發

輸送體系

、

，

現該福利項目在受益對象可得性

、

福利供給多樣性輸送體系穩定性和財務來源可持續性上存在

、

一些問題

。

從政策價值偏好和適度性討論問題成因

，

旨在完善項目設計

，

為今后公共場所母乳哺

育室的推廣和管理提供參考

。

關鍵詞

：

公共場所

；

母乳哺育室

；

社會福利政策

；

產出分析

一

、

引言

現代社會

，女性已成為勞動力市場的重要組成部

何設計輸送體系將資源送達到選定的受益對象手中;

第四個維度是關于

“

資源

”

的問題

，

政策實施的人財物

資源從何而來創。

這四個維度在大多數社會福利政策

分

。

作為婦女福利的一部分

，

母乳哺育室推廣具有促

進人口健康

、推動

緩和代際矛盾

、、

突破職業性別隔離

性別平等等作用

。

為保障女性權益

，

提升地區福利水

設計中相互依存

，

既是社會福利政策設計的不同階段

和要素

，。

也是社會福利政策分析的重要框架兇

平

，年

蘇州市

2016

12

月通過了

《

蘇州市公共場所母乳

哺育設施建設促進辦法

》

,2017

年

2

月開始實施

，

正

式推進市內公共場所母乳哺育室建設工作

。

本文選

社會政策視角是一個比較宏觀的視角

，

其優勢在

于能夠從總體上解析問題的實質

，

把控其發展進程

，

在一定價值偏好下構建理想的福利供給模式并尋求

實現路徑

。

取蘇州市某區家母乳哺育室為調研對象

17

,

通過產出

研究中的社會福利政策維度探討這一婦女福利項目

實施過程中的政策選擇問題

。

（

二

）

公共場所母乳哺育室的政策實踐

母乳哺育室建設是婦女社會福利政策的體現

，

也

二

、

母乳哺育室建設管理過程中的政策產

出分析

（）

一

政策產出分析架構

從政策運行角度看,社會福利政策分析通常有過

就可以用產出分析方法去審視它

。

當我們把公共場

所母乳哺育室視作一項準公共產品時

，

項目的設計與

實施就需要考慮:第一個維度

，

選擇母乳哺育室的受

益對象

;

第二個維度

，

母乳哺育室政策要使受益對象

程

、

產出和績效三種分析方法

。

不同于過程和績效分

得到什么

？

第三個維度

，

母乳哺育室的資源

（

包括人

析,產出分析法側重了解動態政策制定過程所形成的

一系列政策選擇結果

，

分析造成該結果的原因是什

財物資源

）

通過什么渠道和途徑使受益對象真正受

益

；

第四個維度

，

支持母乳哺育室建設的資源從哪里

來

。

下面將依據該理論模型分析公共場所母乳哺育

室這一社會福利項目的實踐過程

。

么

。

吉爾伯特運用該方法提出了社會福利政策分析

框架,從分配

、、

供給

輸送和財務四個維度解釋了福利

因此它屬于一項普惠性的福利分配政策

。

調研地區

公共場所母乳哺育室項目自

2018

年

7

月開始推行

，

截

至

2019萬人次①

年底

,17

家母乳哺育室使用人次約11.7

,

受益對象廣泛

。

尤其是商場

、

醫院等公共場所

，

人流

量大

，

使用頻率高

，

說明公共場所母乳哺育室的設立

迎合了母嬰群體需求

。

2

.

母乳哺育室供給的本質

：

福利的內容

。

這項政

策為母嬰群體提供的福利既有經濟福利也有精神福

利

，

具體表現為三種方式

。

實物

，

即規劃建設的場所

和場所內各類服務設施的提供

；

服務

，

即服務對象有

需要時各設點管理人員為他們提供的幫助

；

幸福感

，

這是由實物和服務提供引出的母嬰群體對政策的滿

意度

。

如表

1

所示

，

該地區項目啟動時以此為基準配

備必要設施

,

各公共場所設點可自愿配備其他服務設

施

。

這是母嬰室項目為母嬰群體提供的實物福利

。

表

1

公共場所母乳哺育室配備設施

基礎設施

是否必須配備

可供哺乳用的座椅

是

嬰兒護理臺

是

流水洗手設施

是

廢物箱

是

安全鏡子

是

電源插座

是

其他應當配備的設施

否

公共場所母乳哺育室管理方負責母嬰室的日常

運營

，、

以室內外清潔

、

安全巡視

設備維護和咨詢答疑

等方式為受益對象提供人力資源服務

。

幸福感主要通過管理方或第三方評估人員與服

務對象現場交流

，

或査閱意見簿上使用對象的反饋獲

得

。、

訪談過程中多數服務對象對母嬰室的設立推廣

各類設施的提供以及工作人員的服務表示滿意

，

認為

母乳哺育室這一社會福利政策為其日常生活提供了

便利

，

保障了她們的權益

。

CONTEMPORARY

ECONOMICS

No.05,

2021

3

.

母乳哺育室供給的方式:福利的輸送

。

該政策的

福利輸送體系通過該地區婦聯

、

母乳哺育室管理方

、

第三方非營利組織建構而成

。

其中

，

婦聯起主導作

用

，

負責項目的設計與推進

。

管理方負責母嬰室的日

常管理和設施維護

，

定期參加婦聯組織的母嬰室管理

建設會議

。

第三方評估小組每月不定期對各類母乳

哺育室進行績效考核

，

評估管理過程

，

及時反映管理

中發現的問題

。

婦聯通過第三方機構的反饋報告了

解母嬰室運營情況

，

針對所提問題要求管理方及時整

改

，

為服務對象提供更好的服務

。

4

.

母乳哺育室人與物的來源

：

福利的財務

。

母乳

哺育室的資金源于政府公共財政和參與建設的管理

方

。，

公共財政主要有兩方面的支出

，

一是物的投入

對于新建的母乳哺育室

，

前期投入較大

，

籌建資金由

婦聯向財政部門申請獲得

，

列入財政預算的文化傳媒

旅游與體育支出類

。

資金主要用于為各設點統一采

購設施如嬰兒護理臺

、

嬰兒安全椅等

，

制作引導標識

和意見箱

。

二是撥付第三方非營利組織的績效評估

資金

，

當地婦聯以政府購買公共服務方式為第三方組

織提供經費支持

，

機構工作者每月對哺育室管理情況

進行績效考評

。

管理方為該福利服務提供的

“

專門

”

財務支持主

要用于額外配置設施

。

之所以用

“

專門

”

當代經濟?月刊

2021

年第

5

期

聚合圖②

，，

外圍大圈是行政轄區范圍

聚合點周圍的

小圈是各設點步行

15

分鐘的可達域叫

由圖

2，

可見

還有較大面積區域未能實現在外步行

15

分鐘即可找

到母嬰室的目標

。

空間分布不均勻

，

可得性仍待

婦聯后

，

管理方未能及時做出回應的情況

，

或管理方

回應較慢

，

調整時間略長

，

這可能會影響母嬰群體對

母乳哺育室的使用體驗

。

輸送體系在實際運行中缺

乏穩定性和高效性

，

資源服務未能及時送達給服務對

象

，，

也就容易發生福利輸送系統的無責信問題

實際

表現為公民參與的意見箱機制容易流于形式

。

提高

。

（）

四

財務支撐缺乏可持續性

政府公共財政投入主要用于購買固定設備

，

因而

建設速度快

，

新增數量多的年份

,

財政支出隨之增加

;

建設增速放緩

，

經費支出相應減少

。

這主要和政府部

東

*

5

、

門每年的施政重點有關

。

財務動力不足更多表現為

蘇州市

母嬰室存續期運作中的經費問題

。

母嬰群體需求逐

ZJjr

5

中山生態果園

胃口鎮

漸多樣化

，

這些非標準化服務實際是由管理方提供

，

但供需矛盾表明目前管理方提供額外服務的動力不

足

。

且現在還是母乳哺育室前期運行階段

，

未出現政

府財政提供的基礎設施損壞更換情況,今后出現這類

情況時資金應由哪方提供

，

并無明確歸屬劃分

，

可能

會導致該福利項目后期財務支持可持續性不足的

圖

2

17

家母嬰室分布聚合圖

問題

。

（

二

）

需求多樣與標準化供給間存在矛盾

從政策的制定與實施關系來看

，

政策制定時就應

考慮清楚福利的供給是無形及有限還是具體及多樣

的

，

這樣實施環節才能更為有效叫

該項目成立之初

，

設定的目標是為了滿足母嬰群體基本需求

，

將這樣的

結果作為實施目的去倒推政策的制定

。

四

、

問題成因

：

母乳哺育室建設中的價值

選擇探討

產出分析的四個維度主要是在解釋福利分配中

的

“

是什么

”

問題

,

其背后包含的

“

為什么

”

則反映了政

策價值觀

。

公共場所母乳哺育室作為近年來一項政

表

2

服務對象新需求

反饋類別

提出新需求

府主導的新型母嬰福利

，

政府的價值偏好會影響政策

的設計

。

實踐表明

，，

這是一項混合福利體系

它的參

具體內容

紙她機熱水

、、

（

）

、、

紙杯

桌子或凳子

玩具、、

棉簽溫奶器、

尿不濕

、

吹風機

與主體有政府

、

公民社會和私營企業如圖

（

3

所示

）

，

也就是婦聯

、

作為第三方評估的非營利組織和建設管

理方

。

社會市場

經濟帀場

伴隨福利剛性的出現

，

服務對象需求開始多元

，

且供給還需可持續辦法

。

調研發現

，

除

《

》

中包含的基

本設施外

，，

服務對象也提出了一些新需求

如表

2

所

示

。

這些是不包含在

《

辦法

》

中的設施

，屬于非標準化

服務內容

，

是各設點自愿提供的物品

性不足更多是一個政策問題

，

而非成本效益問題

。

上文中四個維度并不是相互獨立的

，

而是在一個

政策系統里相互影響

。

適當性是本文認為影響系統

互動的關鍵變量

。

適當性指的是提供物質福利合宜

標準的期望

，

其標準根據時間及環境改變冏

。

盡管這

項福利本質上是公共供給和公共經費

，

成本控制仍是

影響政策設計的重要因素

。

成本控制主要反映在供

給和財務環節

。

供給環節需要思考母乳哺育室提供

的服務是有限還是多樣

，

無形還是具體

，

是否要滿足

表

2

服務對象提出的多元需求

，

這些需求是否應當納

入基礎服務中

。

財務方面

，

如果納入基礎服務

，

政府

前期支出將增加

，，

如果納入額外服務

管理方要承擔

一部分費用

，，

這又會影響資源的輸送

各方主體參與

積極性欠缺

，

輸送體系缺乏穩定性和效率性

。

其中比

較難調動的主要是私營部門的積極性,他們出于社會

責任感參與了這項公共福利

，

愿意提供場地和人力資

源對項目予以支持

。

但對于私營部門而言

，

分配環節

的成本效益始終是他們更關注的

。

對需要他們付費

的額外服務

，

供給和輸送上有選擇與異議的自由

。

這

也是服務對象需求回應較慢或無回應的原因

。

如果輸送體系中主體間不能良性互動的話

，

可能

會影響母嬰室的空間分布，例

形成一種路徑依賴

。

如

，

今后新增設點可能側重屬于公共部門的旅游景

點

、

政府辦事機構

、

公立醫院和交通站點

。

但實際中

商超場所才是母嬰群體對該福利需求最大的地方

，

為

母乳哺育室貢獻了約

50%。

的人流量

該政策能否隨著時間環境的推移始終保障母嬰

群體的權益

，

關鍵在于政策設計中的適度性如何把

握

。

因此,現階段不能強制要求管理方滿足服務對象

提岀的所有需求

，

而是要從政策設計源頭去思考

，

今

后到底要提供哪些福利

，

政策選擇是供給導向還是需

求導向

，

福利的適度性標準是否要定期調整都是各方

需要考慮的

。

五

、

結語

蘇州公共場所母乳哺育室項目的實施提升了地

區社會福利水平

，

在第三方評估和婦聯監督下

，各類

設點管理方服務質量不斷提升

，

社會效益明顯

。

總言

之

，

公共場所母乳哺育室這一福利項目在分配上應遵

循社會效益的價值觀

，

繼續推進新設點的建立

，提升

母乳哺育室的空間可得性

。

通過可得性的提高

，

真正

CONTEMPORARY

ECONOMICS

No.05,

2021

實現福利的可及性

。

在供給

、

輸送和財務環節則應遵

循適當性原則

，，

設立福利供給的基準線

并根據財務

狀況實時調整

,

在此基礎上允許各設點有選擇提供額

外服務的自由

。

項目推行中還應考慮以下幾點

：

一是該福利項目

的適度性隨時間和環境如何調整

;

二是如何調動管理

方尤其是私營部門參與的積極性

，

如競爭機制或許對

他們有一定的激勵作用

。

這就引出了第三點,發揮機

構實務工作者的作用

，

與服務對象近距離接觸讓他們

更清楚服務對象的需求

，

同時也能起到監管作用

，

從

而使輸送體系更加穩定

。

注釋

①

通過筆者調研數據估算.

②

精準測量空間可得性應選擇該區內所有母嬰室可達域

，

該

地區

2019

年已建成公共場所母乳哺育室

21

家

，

文中選取其中

17

家作為調研地點，

包含各類型公共場所

，

具有一定代表性.

參考文獻

[I]

蘇州市人民政府:蘇州市公共場所母乳哺育設施建設促進

辦法

[N/OL]

.httpcn/sxqzf?

: szsnnzf7201612

//

www.z&/

.