中國扶貧攻堅40年

中國扶貧攻堅40年

作者：湯敏

來源：《社會治理》 2018年第11期

從改革開放之初的1978年到現在，如果按當前的扶貧標準，我國已經有7.9億人脫貧，按

照聯合國的統計，該數字占到了這一期間全世界脫貧人口的70%以上。過去五年間，我國已經

有6600萬的農村人口脫離了貧困。今天，中國經濟已經進入了一個新時代。形勢在變，環境在

變，我們未來的任務也在變。但“變”中有“不變”，那就是扶貧助弱是中國特色社會主義的

長期主題。

一、扶貧40年奮斗史

新中國成立以來，黨和政府一直推動發展生產、消除貧困的工作。但由于當時的經濟基礎

極端薄弱，生產能力低下，經過曲折的發展，到1978年，我國還是世界上貧困人口最多的發展

中國家之一。按世界銀行公布的數字，1981年中國的貧困人口高達4.9億人，貧困發生率為

43%。在過去的40年里，扶貧標準根據經濟社會的發展經過幾次大的調整，扶貧政策也隨之不

斷變化：從開始的“救濟式扶貧”到現在的“精準扶貧”，中國的扶貧開發大致經過了五個階

段。

一是體制改革推動扶貧階段（ 1978 -1985年）。自1978年開始的改革，首先是以家庭承

包經營制度取代人民公社“一大二公”的集體經營制度。通過農產品價格提升、產業結構調整

以及非農業領域就業的渠道，將利益傳遞到貧困人口。同時，中央開始推動類似扶貧開發的以

工代賑計劃和“三西”農業專項建設項目。到1985年底，沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人

減少到1.25億人。

二是有組織的大規模扶貧階段（1986 -1993年）。1986年，國務院貧困地區經濟開發領導

小組成立，拉開了有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發序幕。當時農村年人均純收入在

206元以下的約有1.25億人，占農村總人口的14.8%。國家劃分了18個集中連片困難地區，依

據農民人均收入，制定了國家貧困縣標準，劃定了331個國家貧困縣。到1992年底，農村依靠

其收入不能維持基本生存需要的絕對貧困人口減少到8000萬人。

三是“八七”扶貧攻堅計劃階段（1993-2000年）。“八七”的含義是：在20世紀的最后

七年，集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。1993年“國務院貧困地區經

濟開發領導小組”更名為“國務院扶貧開發領導小組”。列入“八七扶貧攻堅計劃”的國家重

點扶持貧困縣調整為592個。在這七年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元。到2000年，

中國農村貧困人口從8000萬下降到3200萬，貧困發生率下降到3.5%。

四是以整村推進為主要特征的階段（2001-2010年）。國家制定了新世紀第一個農村扶貧

開發綱要，扶貧政策在保留和適當調整重點縣的同時，把目標瞄準到村級，重點實施“整村推

進”。在全國確定了14.8萬個貧困村。此階段逐步在農村全面建立了最低生活保障制度，對沒

有勞動能力或喪失勞動能力的部分農村貧困人口，給予最低生活保障，初步形成了低保維持生

存、扶貧促進發展的工作格局。最后是當前以精準扶貧為特征的階段（2011-2020年）。在這

一階段扶貧的標準走出了僅以貨幣為標準的模式，實行的是多維貧困標準“兩不愁，三保障”，

即實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，并將農民人均純收入

2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，從貨幣貧困標準的角度看，這一標準一下子

就比2009年的標準提高了92%。這一階段的特點是把區域發展和個人幫扶結合起來，劃定集中

連片特困地區，實施精準扶貧的方略，使得扶貧有效集中在貧困人口身上。

黨的十八大以后，在習近平總書記的親自推動下，“精準扶貧”成為一切扶貧工作的中心。

在全國范圍內建檔立卡識別貧困人口。2015年中央制定了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，中

央扶貧開發工作會議期間，中西部22個省（區）黨政主要負責人向中央簽署脫貧攻堅責任書，

立下軍令狀。

二、空前絕后的精準扶貧

中國目前實行的精準扶貧方式應該說是空前絕后、前無古人后無來者的。在全國范圍內，

把每一貧困戶都找出來，建檔立卡，一戶一策，在中華民族的發展史上從未有過，所以是“空

前的”；這次脫貧攻堅完成后，中國就沒有絕對貧困了，所以是“絕后”的。極少數無勞動能

力的貧困人口會由低保兜底。未來還會有相對貧困的人群，而且相對貧困會長期存在。但是，

解決相對貧困問題不再需要這么大規模的精準扶貧方式。在世界范圍來看，也很難有一個發展

中國家能夠有這樣強的執行力再來推行精準扶貧模式。所以說，精準扶貧是一個前無古人后無

來者的壯舉。常言道，行百里者半九十。未來的三年，我國還有3000萬貧困人口要脫貧，這個

規模雖然只有五年前貧困人口的三分之一，但扶貧越到后面任務就越艱巨。脫貧攻堅要啃幾塊

硬骨頭。

第一塊硬骨頭叫做深度貧困地區，即三區三州：西藏、新疆南疆四地州、四省藏區，甘肅

臨夏州、四川涼山州和云南怒江州。這是目前中國最困難、最需要幫助的地區。目前這里很多

地方的貧困發生率，也就是貧困人口占當地人口的比例還在20%以上。第二塊硬骨頭就是扶貧

移民搬遷。我們一共要搬一千萬人，現在已經搬了589萬人，未來兩年還要搬411萬人。411

萬人是一個什么概念？它是近三個三峽移民的規模。當年在建設三峽時，要動員全國的力量、

用了十幾年時間才搬遷120萬移民，現在不到三年內要完成三個三峽移民的規模，困難之大可

想而知。第三塊硬骨頭是因病因殘等致貧的人口。在余下的這三千萬貧困人口里有一半左右是

因病或者殘疾致貧的，有超過15 %是65歲以上的老人，傳統的產業扶貧模式對這些人群并不

合適。第四塊硬骨頭為內生動力不足之人。“坐在門口曬太陽，等著政府送小康”非常形象地

描述了這部分人的狀況。雖然這批人在三千萬貧困人口里面比例并不大，但是非常難扶持，對

村民的負面影響很大。

黨的十九大報告提出要打好脫貧攻堅戰。什么叫做“好”呢？第一，要有一個穩定的扶貧

長效機制，短期內讓貧困戶脫貧相對容易，保證長期穩定的脫貧、不返貧挑戰則很大。現在的

政策是“脫貧不脫幫扶，脫貧不脫政策”，就是為了保證脫貧效果穩定。第二個“好”就是讓

貧困戶有獲得感。對這種“獲得感”非常形象的一個比喻就是：如果給餓肚子的人一件棉襖，

從數據上看他可能脫貧了，但是他并沒有獲得感。所以一定要滿足貧困人口的真實需要。第三，

打好扶貧攻堅戰要堅持現行的扶貧標準，不能降低也不能拔高。一些地方把標準拔高，一方面

導致財政很難長期堅持下去，另一方面還會產生 “懸崖效應”：那些沒有被定為貧困戶的邊緣

戶，其實原來生活情況跟貧困戶也差不太多，但因為沒有被定為貧困戶，享受不到精準扶貧的

所有優惠政策與資源，如果把脫貧的標準拔得太高，這樣一來，他們之間的差距就越來越大，

懸崖效應會越來越嚴重，引發新的社會不公。

（一）貧困標準制定及解決貧困的困境

國際上通行的方式是，隨著社會經濟的發展，貧困的標準也要隨之不斷地深化，特別是要

由解決絕對貧困逐漸發展到緩解相對貧困上去。最早明確提出相對貧困概念的是美國斯坦福大

學的維克托·富克斯（ VictorFuchs），他認為如果一個人或者一個家庭以收入或消費衡量的

生活狀況低于社會平均水平并達到某個程度，則可認定其為相對貧困。這也就是說，相對貧困

與社會經濟發展水平無關，而僅僅與收入差距有關。只要存在著收入差距，就存在低收入的階

層，從而就有相對貧困。絕對貧困可以隨著經濟增長以及社會發展水平的提高而減少，但相對

貧困卻只能隨收入不平等現象的減少而隨之緩解，不可能消除。

對于中國來說，我們可能也要走同樣的路。目前一些學者正在研究如何制定2020年后的相

對貧困標準。可以如同過去一樣，再畫一條貧困線，然后給出減貧指標，一年一年地減下去；

也可以定一人均收入最低的人口比例，比如10 %，人均收入最低的10 %人群都屬于相對貧困人

口。我們還面臨城市貧困的問題。2020年后，我們應該開始著手解決城市貧困的問題：是城鄉

劃同一條貧困線，還是城鄉各劃一條線？這些都是要認真考慮的問題。對于中國來說，貧困還

存在著地域相對集中的問題，在瞄準相對貧困問題之外，如何解決區域性貧困，也是一個大挑

戰。不管最終如何確定這個相對貧困的標準，相對貧困都比絕對貧困更難解決，政府與社會更

需要全方位地在政策、財政投入、產業發展和社會治理上進行干預。雖然相對貧困難以消滅，

但可以減少相對貧困的“度”，也就是經濟學家常說的減小基尼系數，防止貧富差距不斷擴大，

最好還能夠縮小，盡管這在全球范圍內都是難題，但我們還將為此繼續努力。

（二）解決貧困的方法和實踐探索

解決相對貧困的另一條出路是讓社會階層流動起來。相對貧困的人數可以不減少，但可以

讓貧困的人流動起來，阻斷貧困家庭代際傳遞。對比減少相對貧困的任務來說，加快社會階層

的流動性難度較低。最直接的辦法就是提供公平的教育，讓貧困人群的下一代能夠與其他人群

場機制已經在這方面發揮了很大作用。政府除了建立好一個公平的市場環境之外，很多精力應

該放在扶貧與助困上。

除此之外，應推動社會價值投資在中國的落地與發展。社會價值投資，有時也被稱為“社

會影響力投資”或“影響力投資”，是一種追求可測量的社會價值并兼顧經濟回報的投資形式，

為應對社會領域的投融資困境提供了新的選擇。如果將傳統的公益慈善作為一極，以傳統的商

業投資為另一極，社會價值投資則介于兩者之間。這種投資方式具有明確的解決社會問題的意

向，有事前預期和可測量的社會價值，同時兼顧財務收益和可持續性，投資項目的財務回報率