國(guó)企改制中職工安置事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)防范綜述

國(guó)企改制中職工安置事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)防范綜述

按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（下稱《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)

法》）及相關(guān)國(guó)企改制文件的定義，所謂國(guó)企改制，一般是指國(guó)有企

業(yè)的體制、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的行為。妥善處理好國(guó)企改制中的職工

安置事項(xiàng)，是決定國(guó)企改制成敗的關(guān)鍵。因此，主要應(yīng)做好三個(gè)方面

的風(fēng)險(xiǎn)防范：

一、依法做好職工安置方案的民主審議

眾所周知，國(guó)有企業(yè)改制行為屬企業(yè)“三重一大”事項(xiàng)，需經(jīng)企

業(yè)股東會(huì)（或股東大會(huì)）、黨組織、董事會(huì)、未設(shè)董事會(huì)的經(jīng)理班子

決策。同時(shí)，依法依規(guī)還應(yīng)提交改制單位的職工代表大會(huì)（或職工大

會(huì)，以下統(tǒng)稱職代會(huì)）審議，如涉及到職工安置事項(xiàng)的，安置方案應(yīng)

當(dāng)經(jīng)職代會(huì)審議通過(guò)，即按《中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于在國(guó)有企業(yè)改制中

切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益的意見(jiàn)》（總工發(fā)〔２００５〕５０號(hào)）要求

以無(wú)記名投票方式進(jìn)行表決。因此，實(shí)踐中有必要弄清哪些改制項(xiàng)目

屬于“涉及到職工安置事項(xiàng)的”，需單獨(dú)制定職工安置方案；哪些項(xiàng)

目不涉及職工安置，可不單獨(dú)制定職工安置方案。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章相關(guān)規(guī)定存在差異性

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》提出了以是否“涉及重新安置企業(yè)職工”為

標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)判定是否需要單獨(dú)制定職工安置方案。

２．《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委 財(cái)政部令第

３２號(hào)，下稱３２號(hào)令）第十條規(guī)定：“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及職工安置事項(xiàng)

的，安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過(guò)”。

這一規(guī)定間接表明，并非所有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓都必然涉及職工安置事項(xiàng)，

有些產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為可不單獨(dú)制定職工安置方案。但３２號(hào)令未明確規(guī)

定哪些情形下的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)認(rèn)定為“涉及職工安置事項(xiàng)”，對(duì)企業(yè)增

資、重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中是否涉及職工安置事項(xiàng)也未提及。

３．《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于規(guī)

范國(guó)有企業(yè)改制工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔２００３〕９６號(hào)） 和

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)資委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作實(shí)施

意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔２００５〕６０號(hào)）相關(guān)規(guī)定一致，都強(qiáng)調(diào)

“國(guó)有企業(yè)改制，包括通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或企業(yè)增資方式進(jìn)行的改制，都

必須單獨(dú)制定職工安置方案。”

４．《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔２

００５〕２３９號(hào)）第七條規(guī)定“……所涉及的職工分流安置事項(xiàng)，

應(yīng)當(dāng)經(jīng)被劃轉(zhuǎn)企業(yè)職工代表大會(huì)審議通過(guò)。”且該文件要求無(wú)償劃轉(zhuǎn)

項(xiàng)目提交審查的書面材料之一就包括“被劃轉(zhuǎn)企業(yè)職代會(huì)通過(guò)的職工

分流安置方案。”

可見(jiàn)，上述法律法規(guī)和部門規(guī)章對(duì)國(guó)有企業(yè)改制行為是否涉及職

工安置事項(xiàng)的規(guī)定存在明顯差異，以致在實(shí)務(wù)操作中改制單位難以準(zhǔn)

確把握政策要求。

（二）認(rèn)定國(guó)企改制中是否涉及職工安置事項(xiàng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

深刻理解法律法規(guī)和政策文件精神，結(jié)合國(guó)企改制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我

們認(rèn)為：國(guó)企改制行為是否涉及職工安置事項(xiàng)，應(yīng)以是否構(gòu)成國(guó)有企

業(yè)體制或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重大變動(dòng)、是否會(huì)導(dǎo)致職工普遍擔(dān)心或顧慮為標(biāo)

準(zhǔn)來(lái)綜合判定。

１．企業(yè)體制模式重大變動(dòng)的，需要制定職工安置方案

主要類型：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改為國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有全資、國(guó)有資本控

股或者非國(guó)有資本控股公司。

這主要是指全民所有制企業(yè)改制為國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有全資、國(guó)有控

股或非國(guó)有控股的有限公司情形。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央企業(yè)

公司制改制工作實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔２０１７〕６９號(hào)）就

中央國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制改制時(shí)是否需要單獨(dú)制定職工安置方案未

明確規(guī)定，各中央企業(yè)和地方國(guó)企在公司制改制實(shí)務(wù)中的做法也就不

盡相同。工商登記部門把公司制改制視為法人主體的“變更”行為，

即由原企業(yè)法人改制變更為公司法人。但我們認(rèn)為，即便是國(guó)有獨(dú)資

需要單獨(dú)制定職工安置方案。如國(guó)有企業(yè)改制為國(guó)有全資、國(guó)有控股

或非國(guó)有控股的有限公司，更會(huì)引起職工的擔(dān)心與顧慮，更需單獨(dú)制

定職工安置方案。

２．國(guó)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重大變動(dòng)的，需要制定職工安置方案

主要類型：國(guó)有獨(dú)資、全資公司改為國(guó)有資本控股或者非國(guó)有資

本控股公司，國(guó)有資本控股公司改為非國(guó)有資本控股公司。

盡管按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》和《關(guān)于深化混合所有

制改革試點(diǎn)若干政策的意見(jiàn)》（發(fā)改經(jīng)體〔２０１７〕２０５７號(hào)）

相關(guān)規(guī)定，這類改制不影響職工勞動(dòng)合同的繼續(xù)履行，不屬于《企業(yè)

國(guó)有資產(chǎn)法》所說(shuō)的“涉及重新安置企業(yè)職工”情形。但因這類改制

往往會(huì)引起職工的普遍擔(dān)心或顧慮：非公有資本股東的參股甚至控

股，在職職工擔(dān)心是否會(huì)改變現(xiàn)有的薪酬福利體系和待遇、內(nèi)退職工

擔(dān)心內(nèi)退待遇政策是否會(huì)變化、退休職工也擔(dān)心統(tǒng)籌外費(fèi)用是否會(huì)有

保障等等。因此，無(wú)論是國(guó)有獨(dú)資、全資公司改制為國(guó)有資本控股或

非國(guó)有資本控股的公司，還是國(guó)有資本控股公司改制為非國(guó)有資本控

股的公司，都是國(guó)有公司體制或性質(zhì)的重大變化，即使不影響職工勞

動(dòng)合同的繼續(xù)履行，也應(yīng)就勞動(dòng)及社保關(guān)系的接續(xù)、薪酬管理體系、

工作年限連續(xù)計(jì)算等事項(xiàng)作出說(shuō)明，單獨(dú)制定職工安置方案。

３．國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)的，需要制定職工安置方案

國(guó)有產(chǎn)權(quán)的無(wú)償劃轉(zhuǎn)是指企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、

不影響被劃轉(zhuǎn)企業(yè)職工勞動(dòng)合同的履行、不涉及重新安置職工。國(guó)資

發(fā)產(chǎn)權(quán)〔２００５〕２３９號(hào)文之所以仍明確要求在國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃

轉(zhuǎn)時(shí)需單獨(dú)制定職工安置方案，有其內(nèi)在原理，我們近年來(lái)在承辦中

央企業(yè)的“三供一業(yè)”劃轉(zhuǎn)移交業(yè)務(wù)中深有感觸。哪怕被劃轉(zhuǎn)單位是

從某一央企劃轉(zhuǎn)至另一央企，都會(huì)引起被劃轉(zhuǎn)單位職工的普遍擔(dān)心：

兩家央企的薪酬體系、補(bǔ)充保險(xiǎn)或企業(yè)年金等政策不同，內(nèi)退人員勞

動(dòng)關(guān)系是否一并轉(zhuǎn)移、內(nèi)退待遇也有一定差異，如何銜接或解決這些

差異，過(guò)渡期怎么安排，這都是涉及職工切身利益的重大問(wèn)題，確實(shí)

需要制定專門的職工安置方案予以明確。

４．國(guó)有企業(yè)主體滅失的，需要制定職工安置方案

主要類型：國(guó)有企業(yè)實(shí)施清算關(guān)閉或依法破產(chǎn)。

國(guó)有企業(yè)主體的滅失，既是國(guó)企體制重大變動(dòng)，也是企業(yè)職工人

人擔(dān)心分流安置去向的重大事件。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就

業(yè)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔２００５〕３６號(hào)）第十七條明確規(guī)定：“穩(wěn)

步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)重組改制和關(guān)閉破產(chǎn)工作，嚴(yán)格審核并監(jiān)督落實(shí)職工

安置方案，規(guī)范企業(yè)操作行為，維護(hù)職工合法權(quán)益。國(guó)有企業(yè)實(shí)施重

組改制和關(guān)閉破產(chǎn)，職工安置方案須經(jīng)企業(yè)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)

討論通過(guò)，凡職工安置方案和社會(huì)保障辦法不明確、資金不落實(shí)的企

業(yè)，不得進(jìn)入重組改制和破產(chǎn)程序。”《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》

也規(guī)定：“債務(wù)人提出申請(qǐng)的，還應(yīng)當(dāng)向人民法院提交財(cái)產(chǎn)狀況說(shuō)明、

債務(wù)清冊(cè)、債權(quán)清冊(cè)、有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、職工安置預(yù)案以及職工工

資的支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納情況。”

５．無(wú)需單獨(dú)制定職工安置方案的情形

（１）國(guó)有控股或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)未導(dǎo)致失去控股或?qū)嶋H控制

地位的部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。

（２）國(guó)有控股或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)未導(dǎo)致控股或?qū)嶋H控制地位

發(fā)生變化的企業(yè)增資行為。

上述兩種情形未引起國(guó)企體制或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重大變動(dòng)，職工也不

會(huì)過(guò)多擔(dān)心與顧慮，故無(wú)需單獨(dú)制定職工安置方案。

（３） 同一國(guó)有企業(yè)（國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股或國(guó)有實(shí)際控制企

業(yè)）下的全資子公司之間的內(nèi)部重組行為。

這種同一國(guó)企集團(tuán)內(nèi)部重組行為如不批量精簡(jiǎn)富余人員、不大規(guī)

模調(diào)整職工原有工作崗位，則可不單獨(dú)制定職工安置方案，但重組方

案中應(yīng)有職工安置條款，就勞動(dòng)合同的變更與接續(xù)、連續(xù)計(jì)算工作年

限等事項(xiàng)予以明確。反之，如重組時(shí)的改革力度較大，則應(yīng)單獨(dú)制定

職工安置方案為宜。

二、依法合規(guī)妥善處理好職工勞動(dòng)關(guān)系

國(guó)企改制政策性和時(shí)效性很強(qiáng)，勞動(dòng)關(guān)系的處理又涉及到職工切

（一）新老改制政策規(guī)定及其導(dǎo)向已發(fā)生重大變化，不能以“老

經(jīng)驗(yàn)”看待和處理“新問(wèn)題”

２００２年底，為推進(jìn)國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)

改制、分流安置富余人員，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等八部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于

國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》

（國(guó)經(jīng)貿(mào)企改〔２００２〕８５９號(hào)，下稱８５９號(hào)文件）。該文件

規(guī)定：“（十五）對(duì)分流進(jìn)入改制為非國(guó)有法人控股企業(yè)的富余人員，

原主體企業(yè)要依法與其解除勞動(dòng)合同，并支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。職工個(gè)人

所得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可在自愿的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為改制企業(yè)的等價(jià)股權(quán)或債

權(quán)。（十六）對(duì)分流進(jìn)入改制為國(guó)有法人控股企業(yè)的富余人員，原主

體企業(yè)和改制企業(yè)可按國(guó)家規(guī)定與其變更勞動(dòng)合同，用工主體由原主

體企業(yè)變更為改制企業(yè)，企業(yè)改制前后職工的工作年限合并計(jì)算。”

對(duì)８５９號(hào)文件及其一系列配套政策，我們的理解是：

１．８５９號(hào)文件的主要精神是以精干主業(yè)、減員增效、安置富

余人員為目標(biāo)，允許并鼓勵(lì)國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)利用非主業(yè)資

產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)，改制創(chuàng)辦面向市場(chǎng)、獨(dú)立

核算、自負(fù)盈虧的法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體，多渠道分流安置企業(yè)富余人員和關(guān)

閉破產(chǎn)企業(yè)的職工，減輕社會(huì)就業(yè)壓力。也就是說(shuō)，對(duì)于上一輪國(guó)有

企業(yè)輔業(yè)單位改制，國(guó)家愿意以一定國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益為改革代價(jià)，理順

三大關(guān)系：國(guó)有企業(yè)與輔業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系、資產(chǎn)關(guān)系以及與輔

業(yè)單位職工的勞動(dòng)關(guān)系。所以提出了“對(duì)分流進(jìn)入改制為非國(guó)有法人

控股企業(yè)的富余人員”，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；“對(duì)分流進(jìn)入改制為國(guó)有

法人控股企業(yè)的富余人員”（８５９號(hào)配套文件進(jìn)一步明確是指國(guó)有

法人絕對(duì)控股），因并未完全解決行政隸屬關(guān)系問(wèn)題，所以不支付經(jīng)

濟(jì)補(bǔ)償金。這與后續(xù)出臺(tái)的勞動(dòng)合同法及其原理并不一致。

２．８５９號(hào)文件的適用對(duì)象非常明確地界定為國(guó)有企業(yè)三類資

產(chǎn)的輔業(yè)單位及其職工（富余人員）。就中央企業(yè)而言，只有納入經(jīng)

國(guó)務(wù)院國(guó)資委確認(rèn)的主輔分離輔業(yè)改制名錄單位，才能按照８５９號(hào)

及其配套文件享受相關(guān)政策待遇。

３．２００８年后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委已停止受理按８５９號(hào)文件政

策進(jìn)行輔業(yè)改制的申請(qǐng)（現(xiàn)僅依據(jù)國(guó)辦發(fā)〔２０１１〕１８號(hào)文件規(guī)

定，對(duì)廠辦大集體企業(yè)改制間接適用）。

黨的十八大以來(lái)出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改

革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔２０１５〕２２號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有

企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔２０１５〕５４號(hào)）等相

（二）各類改制情形導(dǎo)致職工勞動(dòng)關(guān)系變化不同，不宜簡(jiǎn)單“攀

比”

一些國(guó)企單位領(lǐng)導(dǎo)和職工因?qū)π吕险吆头煞ㄒ?guī)變化情況不甚

了解，習(xí)慣性認(rèn)為國(guó)企改制就是要讓職工得到看得見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，滿

足職工的“合理”訴求，給予不低于周邊已改制單位的安置條件，才

能確保職工安置方案的審議通過(guò)。于是，無(wú)論本單位是什么情形、什

么類型的改制，改制單位的干部職工習(xí)慣于簡(jiǎn)單“攀比”過(guò)往或當(dāng)下

其他不同情形的改制單位“優(yōu)惠”政策。比如，引入外部投資者將國(guó)

有全資、控股公司改制為非國(guó)有股東控股的項(xiàng)目單位，仍攀比原來(lái)輔

業(yè)單位改制為非國(guó)有控股、給予職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的政策，要求置換職

工“國(guó)有身份”“買斷國(guó)有工齡”，給予職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。也有的改

制單位本身不存在富余人員，也希望在改制時(shí)實(shí)行內(nèi)退政策等。

根據(jù)《勞動(dòng)合同法》和現(xiàn)行有效的改制文件，我們對(duì)國(guó)企改制中

的職工勞動(dòng)關(guān)系處理簡(jiǎn)要梳理和歸納如下：

１．用人單位的主體仍然存續(xù)的，不影響與職工未到期勞動(dòng)合同

的繼續(xù)履行，連續(xù)計(jì)算職工工作年限，無(wú)須支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

《勞動(dòng)合同法》第三十三條明確規(guī)定：“用人單位變更名稱、法

定代表人、主要負(fù)責(zé)人或者投資人等事項(xiàng)，不影響勞動(dòng)合同的履行。”

《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見(jiàn)》（發(fā)改經(jīng)體〔２０

關(guān)規(guī)定與職工變更勞動(dòng)合同，改制前后職工的工作年限應(yīng)合并計(jì)算。”

具體來(lái)講，適用這一規(guī)定的國(guó)企改制類型包括：

（１）國(guó)有獨(dú)資、全資公司改為國(guó)有資本控股公司或者非國(guó)有資

本控股公司，以及國(guó)有資本控股公司改為非國(guó)有資本控股公司。

簡(jiǎn)言之，在國(guó)企改制中，只要原國(guó)有公司法人主體存續(xù)，無(wú)論是

采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股方式的改制，無(wú)論改制后原國(guó)有股東方持股

比例多少，都不影響混改后的公司與職工未到期勞動(dòng)合同的繼續(xù)履

行。至于是否需變更勞動(dòng)合同，應(yīng)視用人單位名稱、勞動(dòng)崗位、薪酬

待遇等是否調(diào)整變化而定。

（２）國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改制為國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司或

者非國(guó)有資本控股公司。

這一類主要是指全民所有制企業(yè)改制為國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股或非

國(guó)有控股的有限公司情形。盡管法人性質(zhì)和體制模式發(fā)生了變化，但

這屬于《勞動(dòng)合同法》第三十四條規(guī)定情形：“用人單位發(fā)生合

并或者分立等情況，原勞動(dòng)合同繼續(xù)有效，勞動(dòng)合同由承繼其權(quán)利和

義務(wù)的用人單位繼續(xù)履行。”

２．職工非因本人原因從某一國(guó)有企業(yè)被安排到同一控制下的另

一國(guó)有企業(yè)工作的，連續(xù)計(jì)算工作年限，不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》第十條規(guī)定：“勞動(dòng)者

非因本人原因從原用人單位被安排到新用人單位工作的，勞動(dòng)者在原

用人單位的工作年限合并計(jì)算為新用人單位的工作年限。原用人單位

已經(jīng)向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模?/span>新用人單位在依法解除、終止勞動(dòng)合

同計(jì)算支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髂晗迺r(shí)，不再計(jì)算勞動(dòng)者在原用人單位的

工作年限。”《勞動(dòng)部關(guān)于實(shí)行勞動(dòng)合同制度若干問(wèn)題的通知》（勞

部發(fā)〔１９９６〕３５４號(hào)）第２１條也規(guī)定：“勞動(dòng)者在勞動(dòng)合同

期限內(nèi)，由于主管部門調(diào)動(dòng)或轉(zhuǎn)移工作單位而被解除勞動(dòng)合同，未造

成失業(yè)的，用人單位可以不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。”

我們認(rèn)為，上述勞動(dòng)法律法規(guī)和政策規(guī)定比較符合大型國(guó)有企業(yè)

集團(tuán)的實(shí)際情況，但該規(guī)定本身帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，且并未明

確是否應(yīng)該解除原勞動(dòng)合同、支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。對(duì)此，我們的觀點(diǎn)是：

（１）從法理上講，本不應(yīng)存在勞動(dòng)者從某一用人單位“被安排”

到另一用人單位工作。因?yàn)椋?/span>①這種安排明顯屬于是由原用人單位提

出的、需與勞動(dòng)者協(xié)商一致而解除原勞動(dòng)合同的情形，照理也應(yīng)支付

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。②我們不認(rèn)為勞動(dòng)合同一方合同主體被替換，仍屬合同

“變更”性質(zhì)，就如勞動(dòng)者一方不能由其他人來(lái)頂替一樣，原用人單

位被替換為新用人單位不應(yīng)屬于“變更”。

（２）對(duì)該條款的合理性解釋只能是：在對(duì)勞動(dòng)者切身利益不造

成重大或明顯負(fù)面影響的前提下，僅限于同一控制下大型企業(yè)集團(tuán)的

不同法人單位之間相當(dāng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“工作調(diào)令”，這有利于保障

勞動(dòng)者就業(yè)穩(wěn)定和企業(yè)集團(tuán)的用工調(diào)配。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于

審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（四）》（法釋〔２０１

３〕４號(hào)）第五條比較牽強(qiáng)地解釋：“用人單位符合下列情形之一的，

應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于‘勞動(dòng)者非因本人原因被安排到新用人單位工作’：①

勞動(dòng)者仍在原工作場(chǎng)所、工作崗位工作。勞動(dòng)合同主體由原用人單位

變更為新用人單位；②用人單位以組織委派或任命形式對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行

工作調(diào)動(dòng)；③因用人單位合并、分立等原因?qū)е聞趧?dòng)者工作調(diào)動(dòng)；④

用人單位及其關(guān)聯(lián)企業(yè)與勞動(dòng)者輪流訂立勞動(dòng)合同；⑤其他合理情

形。”

（３）為避免可能發(fā)生的糾紛，我們認(rèn)為，這種“被安排”應(yīng)先

取得勞動(dòng)者（職工）的認(rèn)可和同意后，辦理與原用人單位解除勞動(dòng)合

再就業(yè)。原用人單位需與職工解除勞動(dòng)合同，并支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。職

工與新的用人單位新簽勞動(dòng)合同，工作年限重新起算。

３．同一國(guó)企集團(tuán)內(nèi)部資源整合與不同國(guó)企之間的戰(zhàn)略重組，應(yīng)

需根據(jù)具體重組方式及其對(duì)職工勞動(dòng)關(guān)系的影響來(lái)判斷是否應(yīng)解除

勞動(dòng)合同、支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部同業(yè)資源整合和國(guó)企之間進(jìn)行戰(zhàn)略性重組，是當(dāng)前

國(guó)有企業(yè)改制中較為常見(jiàn)的類型，這其中的職工勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)如何處

理，需根據(jù)具體重組方式及其對(duì)職工勞動(dòng)關(guān)系的影響來(lái)判斷。

（１）國(guó)企集團(tuán)內(nèi)部資源整合：如以國(guó)有全資、控股公司為整合

平臺(tái)，吸納集團(tuán)其他全資、控股公司或分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)資產(chǎn)，對(duì)隨業(yè)

務(wù)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的職工可按公司合并或“被安排”情形處理，連續(xù)計(jì)算職

工工作年限，不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。如以國(guó)企集團(tuán)參股公司為整合平臺(tái)，

將國(guó)企集團(tuán)其他全資、控股、參股公司或分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)資產(chǎn)納入整

合范圍，應(yīng)解除與隨業(yè)務(wù)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)職工的勞動(dòng)合同，支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

因?yàn)楹笠环N情形本身不屬于同一集團(tuán)控制下的業(yè)務(wù)與資產(chǎn)整合，理應(yīng)

按市場(chǎng)規(guī)則處理。

（２）國(guó)企之間的戰(zhàn)略重組，一般可分以下幾種類型：

均要求國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)的申請(qǐng)文件中包含職工分流安置方案，但對(duì)

如何處理被劃轉(zhuǎn)單位的職工勞動(dòng)關(guān)系并未作任何規(guī)定。我們認(rèn)為，經(jīng)

劃出方與劃入方協(xié)商，并經(jīng)被劃轉(zhuǎn)單位的職代會(huì)（或職工大會(huì)）審議

通過(guò)，按照《勞動(dòng)合同法》三十三條規(guī)定，國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)視為投

資人事項(xiàng)的變化，不影響勞動(dòng)合同的繼續(xù)履行，劃入方連續(xù)計(jì)算職工

工作年限，不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

作為例外情形，如劃入方認(rèn)為被劃轉(zhuǎn)單位人員富余較多、結(jié)構(gòu)不

合理等，希望劃轉(zhuǎn)后的單位實(shí)行市場(chǎng)化用工，劃出方可以解除與被劃

轉(zhuǎn)單位職工的勞動(dòng)合同，支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，由劃轉(zhuǎn)后的單位重新?lián)駜?yōu)

選聘錄用，工作年限重新起算；對(duì)距法定退休年齡不足５年的職工可

實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)。

②一方作為戰(zhàn)略投資者投資進(jìn)入另一方。一方無(wú)論通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓

還是增資方式投資進(jìn)入另一方的，明顯屬于《勞動(dòng)合同法》第三十三

條規(guī)定中的用人單位投資人發(fā)生變化的情形，不影響另一方職工勞動(dòng)

合同的繼續(xù)履行。至于一方委派至另一方的少數(shù)管理人員，可將其勞

動(dòng)關(guān)系保留在委派方，或視為“被安排”情形處理其勞動(dòng)關(guān)系。

③一方與另一方吸收合并。按前述《勞動(dòng)合同法》第三十四條規(guī)

定的公司合并情形處理雙方職工的勞動(dòng)關(guān)系。

④雙方合資新設(shè)公司。除少數(shù)委派人員勞動(dòng)關(guān)系可保留在委派方

外，新設(shè)公司完全應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化用工，依法與新招錄用職工建立勞動(dòng)

關(guān)系。

４．對(duì)國(guó)企改制時(shí)擬自謀職業(yè)離職人員，視不同情況決定是否支

付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者可以協(xié)商解除勞動(dòng)合同。

如屬用人單位提出、并與勞動(dòng)者協(xié)商一致解除勞動(dòng)合同的，應(yīng)給予經(jīng)

濟(jì)補(bǔ)償；如屬勞動(dòng)者提出、并與用人單位協(xié)商一致解除勞動(dòng)合同的，

不給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，在前述不影響勞動(dòng)合同繼續(xù)履行的國(guó)企改制

情形下，對(duì)擬自謀職業(yè)人員是否支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可有兩種做法：一

是按用人單位提出的協(xié)商解除勞動(dòng)關(guān)系對(duì)待自謀職業(yè)人員，向不再留

用的職工支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。二是如改制單位人員不富裕，并擔(dān)心人才

流失，改制單位可按自謀職業(yè)者單方提出離職處理，無(wú)須向離職者支

付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

另外，對(duì)于勞動(dòng)合同期滿職工，應(yīng)按《勞動(dòng)合同法》第四十六條

規(guī)定處理：用人單位維持或提高勞動(dòng)合同約定條件續(xù)訂勞動(dòng)合同，勞

動(dòng)者不同意續(xù)訂的，勞動(dòng)合同終止，用人單位不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。反

之，用人單位同意續(xù)訂勞動(dòng)合同，但降低勞動(dòng)合同約定條件導(dǎo)致勞動(dòng)

者不愿意續(xù)訂的，勞動(dòng)合同終止，用人單位則應(yīng)支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

５．國(guó)有企業(yè)實(shí)施關(guān)閉或依法破產(chǎn)的，可終止與職工的勞動(dòng)合同，

應(yīng)支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

對(duì)持續(xù)虧損且扭虧無(wú)望企業(yè)、僵尸企業(yè)實(shí)施關(guān)閉或依法破產(chǎn)，也

是深化國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)有之意。對(duì)于“用人單位被依法宣告破產(chǎn)的”

“用人單位被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉、撤銷或者用人單位決定提前

解散的”，按照《勞動(dòng)合同法》第四十四條規(guī)定，可終止與職工的勞

動(dòng)合同，支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。

在實(shí)務(wù)操作中，對(duì)這些困難企業(yè)職工應(yīng)盡可能多渠道、多方式地

進(jìn)行分流安置。如將一些職工“安排”到企業(yè)集團(tuán)另一國(guó)有單位工作；

對(duì)“在本單位連續(xù)工作滿十五年，且距法定退休年齡不足五年的”職

工，用人單位不能主動(dòng)解除勞動(dòng)合同，可實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)，避免“一刀

切”地終止勞動(dòng)合同，將職工推向社會(huì)。

６．企業(yè)改制時(shí)如存在富余人員，則可實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)政策；反之，

不宜實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)政策。

國(guó)企改制時(shí)是否實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)政策，各地各企業(yè)把握尺度不一。

有關(guān)國(guó)有企業(yè)職工內(nèi)部退養(yǎng)政策的有效文件主要有：《國(guó)有企業(yè)富余

職工安置規(guī)定》（１９９３年國(guó)務(wù)院令第１１１號(hào)）、《關(guān)于嚴(yán)格按

照國(guó)家規(guī)定辦理職工退出工作崗位休養(yǎng)問(wèn)題的通知》（勞部發(fā)〔１９

９４〕２５９號(hào)）、人社部等七部門《關(guān)于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過(guò)剩

產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展過(guò)程中做好職工安置工作的意見(jiàn)》（人社部發(fā)〔２

０１６〕３２號(hào)）以及《人力資源社會(huì)保障部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次

會(huì)議第５１５３號(hào)建議的答復(fù)》（人社建字〔２０１７〕１７８號(hào)）、

《人力資源社會(huì)保障部對(duì)政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第３７

６５號(hào)（社會(huì)管理類３２７號(hào)）提案的答復(fù)》（人社提字〔２０１６〕

１４９號(hào)）等。

通過(guò)梳理這些文件，我們認(rèn)為實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)的主要條件和程序是：

企業(yè)存在富余人員、職工距法定退休不足５年、本人申請(qǐng)、單位批準(zhǔn)。

如改制企業(yè)用工不存在富余人員，不宜實(shí)行內(nèi)退政策。在實(shí)行內(nèi)退政

策時(shí)，不能放寬年齡條件。

三、需高度重視并妥善處理的其他相關(guān)事項(xiàng)

國(guó)企改制中職工勞動(dòng)關(guān)系的處理是一個(gè)政策性強(qiáng)又較繁雜的工

程。除前述事項(xiàng)外，我們還提示需處理好如下問(wèn)題：

（一）要嚴(yán)格按照勞動(dòng)法律法規(guī)和國(guó)家改制文件規(guī)定處理職工勞

動(dòng)關(guān)系，切忌通過(guò)“變通”方式企圖鉆政策空子。如一些改制單位為

使職工得到“實(shí)惠”，提出與改制單位全體或部分職工先解除勞動(dòng)關(guān)

系、支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金后，再重新招錄用到改制后公司就業(yè)的做法，是

很明顯的違規(guī)行為，經(jīng)不起事后的國(guó)資監(jiān)管、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)督檢查。

（二）注意新老政策差異，嚴(yán)格按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，計(jì)發(fā)

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。如《勞動(dòng)合同法》與原《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)

償辦法》在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金上限、平均工資保底線和封頂線、工作年限不

滿６個(gè)月計(jì)發(fā)半個(gè)月工資等方面都有明顯差異，原輔業(yè)改制政策規(guī)定

（三）注意防范國(guó)企改制過(guò)程中人才流失風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真細(xì)致地講清

講透改制政策、改制必要性與可行性、改制后企業(yè)的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，

做好骨干人才的穩(wěn)定工作，留住企業(yè)各類骨干人才。

（四）按“一個(gè)也不能少”的原則，特別注意并依法合規(guī)處理好

改制單位特殊人員（如精神病人、長(zhǎng)期病休人員、失蹤人員、停薪留

職或掛靠人員等）的勞動(dòng)關(guān)系。

（五）國(guó)有企業(yè)改制重組時(shí)，應(yīng)按《財(cái)政部關(guān)于企業(yè)重組有關(guān)職

工安置費(fèi)用財(cái)務(wù)管理問(wèn)題的通知》（財(cái)企〔２００９〕１１７號(hào)）文

件規(guī)定，預(yù)提離退休人員統(tǒng)籌外費(fèi)用和內(nèi)退人員費(fèi)用、支付不再留用

職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)支付、繳付或者預(yù)提的各項(xiàng)

職工安置費(fèi)用，在資產(chǎn)評(píng)估之前不得從擬轉(zhuǎn)讓的凈資產(chǎn)中扣除，也不

得從轉(zhuǎn)讓價(jià)款中直接抵扣，應(yīng)當(dāng)從產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入中優(yōu)先支付。

（六）應(yīng)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)各項(xiàng)職工安置費(fèi)用（如有）進(jìn)行專項(xiàng)審

計(jì)。值得指出的是，中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)的目的和職責(zé)不是簡(jiǎn)單復(fù)

核各項(xiàng)費(fèi)用數(shù)據(jù)是否計(jì)算準(zhǔn)確，更重要的是對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用項(xiàng)目、費(fèi)用標(biāo)

準(zhǔn)進(jìn)行合規(guī)性審查。