中國當前農村土地流轉存在的法律缺陷及對策

中國當前農村土地流轉存在的法律缺陷及對策

摘要：目前，中國農村土地流轉取得一些成績，在繁榮農村經濟，促進農村社會事

業發展方面做出了一定貢獻，但從另一方面來講又存在種種局限與不足。造成問題的原

因是多層面、多維度的，但在很大程度上與中國農村土地流轉的法律不健全不無干系。文

章主要從法律的視角談談中國農村土地流轉方面存在的問題，以期到解決問題的方案。

關鍵詞：中國農村；土地流轉法制化；法律缺陷

從理論上而言，農村集體所有制土地流轉涵蓋兩個層面：一是土地所有權的流轉，二是土

地使用權的流轉，但根據現行憲法和有關法律制度規定，農村集體所有制土地的所有權流轉，

只表現在國家對農村集體所有土地的征收，因而是單向性的流轉。一般意義上的農村土地流

轉是指土地使用權即承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓，其實質是農村土地使用

權的市場化，這樣有利于實現土地資源的優化配置。但是，這種土地流轉制度從根本上看只

能作為農村土地承包經營權的必要補充，而不能作為取得農村土地經營權的基本手段。目前

來講，中國農村土地流轉盡管取得了一些成績，在繁榮農村經濟，促進農村社會事業發展方

面取得了不少成績，但從另一方面來講又存在種種局限與不足，這突出表現在近年來圍繞農

村土地流轉而產生的系列問題：比如流轉農地補貼不盡合理，流轉中存在著過多的行政干預

等等。造成這些現象的原因盡管有體制方面的，有歷史遺留方面的，但在很大程度上與中

國農村土地流轉的法律不健全不無干系。本文就試圖從法律視角談談中國農村土地流轉方面

存在的問題與不足，并力圖到解決問題的路徑。

一、中國法律對農村地權設定的歷史軌跡及其缺陷

2002年，中國《農村土地承包法》規定：因土地承包經營或流轉發生糾紛的，可請求村民

委員會、鄉（鎮）人民政府等協調解決，也可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或直接

向人民法院起訴。由上觀之，盡管中國農村土地流轉的法律規范經歷了一個從無到有，

從不規范到日漸規范的過程。但由于在農村家庭承包經營責任制的長期發展中較少考慮法律

因素，加之我國現行法律體系中沒有土地承包經營和流轉的中央立法，也沒有專門的地方規

章，因此農村土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權行為

時有發生。即使如上所述我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》中有規定，

但諸多規定過于籠統，有關內容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導致許多地方出現

有法難依的現象。

二、解決農村土地流轉的幾點建議

（一）通過法律規范“兩種產權”平等是實現農村土地健康有序流轉的必要前提

在中國，國有土地和集體土地產權的不平等關系長期存在。國有土地的所有權、使用權分離

后，使用權實際上是可以轉讓、抵押、出租的，而農村集體土地（尤其是非農建設用地)卻

不然，至今不能自主地流轉，農民擁有的土地產權是殘缺的、模糊的。這種長期存在的不平

等關系，最終在我國形成“兩種產權、兩個市場”的二元結構。與相同法律體制下的國有土地

相比，農村集體建設用地使用權在權利內容、交易主體和范圍上存在著法律上的不平等。因

而，通過法律手段，從立法上來實現兩種產權的平等，明晰產權主體，進而建立國有和集體

土地之間的合法而自由的流轉機制，實現農村集體建設用地使用權與國有土地使用權的法定

權利平等，這樣有利于整個農地市場運作的有序化、良性化、法制化。

（二）法律要保障農民享有真正的所有權

中國現階段農村土地所有權主體被法律界定為“集體”，這里基本沒有爭議。但是，究竟

由誰代表集體行使土地所有權，都很不明確，而現在此權利基本上由行政村組織來行使。由

于它是一個黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農民之間，均無雙

向選擇的自由，土地的所有權當然不可能由村民代表來行使，而只能由作為地域性經濟組

織的村長來行使，這樣問題就來了。因為村長有事實上的土地處置權，卻并不負擔半點風

險。而且農村土地尋租埋下禍根。筆者所在村子就發生過類似現象：村長擅自將村集體土地

承包給個人，將承包收益據為己有，至今村民與村長之間還在理論。因此，應修改《土地

管理法》及相應法律法規，解決集體土地所有權的錯位、缺位或虛位等問題，將其直接交由

村民委員會行使，刪除農村集體經濟組織和農業合作社等虛置概念。賦予集體土地所有權主

體——村民委員會和使用權主體——承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農民享

有真正的土地所有權，從而使其享有擁有土地的收益權。

（三）要依法建立規范的農村土地市場流轉機制

中央政府要適時地修改、完善及制定有關農村土地流轉的法律、法規，為農村土地流轉提供

切實可行的法律保障。市場經濟實質就是法制經濟。把土地流轉回歸到市場，實行優勝劣汰，

有利于提升農村土地流轉的效率，提高農村土地的產出率，提高廣大農村村民的生活水準，

這也是建設和諧社會的應有之義。若果人為在政策、法規上對農村土地流轉進行“堵”和“壓

制”并不符合生產力發展要求。比如要修改與《憲法》不協調的有關法律表述，如現行《土

地管理法》63條可改為“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設;

但符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地土地使用權可依照法律規定發生轉移”，從法

律層面允許農村土地流轉；同時也要加快相應實施條例出臺，以便于實際操作管理。另外，

在中國，大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地流轉糾紛的規范化制度;也缺乏

相關的法律條文與仲裁根據。因此，必須進一步制定仲裁土地經營權流轉糾紛的相關法律法

規，完善相關的爭端處理機制。并通過設立專門的土地法院，聘請專家判案，為解決土地流

轉糾紛提供法律援助。

三、結束語

土地是人們最基本的生產資料，也是人類生活資料最基本的來源，在市場經濟日益法制化的

今天，其重要性日益凸現。如何實現農村土地流轉的高效能化，關乎農村的穩定，關乎國家

的長治久安。所以，我們必須用戰略的眼光看待當前中國農村土地流轉存在的法律支持不足

的問題，不斷對法律本身加以擴容、深化，使其做到與時俱進，從而使整個農村土地流轉市

場做到有法可依，規避不必要的損失。

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