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屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋
——基于理性選擇制度主義的分析
[摘 要] 運用新制度主義政治學(xué)中的理性選擇制度主義理論視角，以信訪工作管理為例，分析
屬地管理制度權(quán)責(zé)關(guān)系的變遷機(jī)制及其誘發(fā)的基層干部避責(zé)行為。研究發(fā)現(xiàn)：屬地管理內(nèi)部存在權(quán)責(zé)平衡的機(jī)制，即上級強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，為下級提供正向強(qiáng)激勵，并賦予下級較大的自由裁量權(quán)。在此條件下，下級的權(quán)責(zé)基本得以維系均衡。但近年來，屬地管理的權(quán)責(zé)平衡機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從縱向維度看，自上而下科層權(quán)力控制日益強(qiáng)化，具體表現(xiàn)為過程管理的凸顯、條線部門權(quán)力的擴(kuò)張以及上級“屬人”原則的普遍運用等方面。在橫向上，社會大流動的加劇，重構(gòu)了屬地管理制度運行的空間，進(jìn)一步強(qiáng)化了屬地管理制度內(nèi)在的緊張。上級強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向并重，為下級提供負(fù)向強(qiáng)激勵，并大大壓縮下級的自由裁量權(quán)。屬地管理內(nèi)在的權(quán)責(zé)平衡機(jī)制被打破。這導(dǎo)致基層政府從“權(quán)責(zé)均衡”走向“權(quán)輕責(zé)重”甚至“有責(zé)無權(quán)”。基層政府為了應(yīng)付上級交付的屬地管理行政任務(wù)并規(guī)避政治風(fēng)險，采用了府際聯(lián)合避責(zé)、納入常規(guī)、擺平理順等避責(zé)行為策略，試圖建構(gòu)“無人負(fù)責(zé)的世界”。[關(guān)鍵詞] 避責(zé)；屬地管理；信訪治理；權(quán)責(zé)失衡；理性選擇制度主義
[中圖分類號] D422.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1001 – 8182（2021）
02 – 53 – 10 近年來，屬地管理誘發(fā)的基層治理亂象成為社會各界關(guān)注的熱點議題。人們注意到，基層干部避責(zé)與屬地管理制度密切相關(guān)。一方面，屬地管理的強(qiáng)化導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)失衡，基層干部缺乏完成上級治理任務(wù)的權(quán)力和資源。他們不得不采用形式主義、變通應(yīng)付等消極避責(zé)行為策略。另一方面，各級地方政府則利用屬地管理向下“甩鍋”，將責(zé)任層層下壓。那么，屬地管理原本作為中國行政管理體制中至關(guān)重要的制度安排為何在當(dāng)下會發(fā)生變異？屬地管理誘發(fā)基層干部避責(zé)的內(nèi)在邏輯機(jī)制是什么？這構(gòu)成了本文研究問題的起點。
一、避責(zé)行為研究：回顧與再出發(fā)
在國外，自20世紀(jì)80年代以來，避責(zé)行為
研究日益興盛，產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。在避責(zé)行為形成的原因和機(jī)制方面，國外學(xué)者主要從政治風(fēng)險、消極偏見、政黨競爭、公共政策變
遷和官員自利動機(jī)等角度提供解釋[1-2]。由于中國的政治、行政體制迥異于西方，因此，國外有關(guān)官員避責(zé)行為研究的理論框架不宜直接套用于中國官員避責(zé)行為研究。不過，國外的一些理論框架對國內(nèi)避責(zé)研究仍然具有重要啟發(fā)意義。比如，一些國家在推動公共部門、福利制度改革時，為了規(guī)避政治風(fēng)險，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級或者推向社會[3-4]。此類現(xiàn)象表明，
政府行政管理改革往往伴隨著權(quán)責(zé)再分配的過程，并內(nèi)含著政府官員避責(zé)的行為動機(jī)。
在國內(nèi)，較多學(xué)者借鑒了國外的理論框架來
[收稿日期] 2020-11-10
[基金項目] 國家社會科學(xué)基金項目“基層干部避責(zé)行為治理的制度化研究”（19BZZ072）[作者簡介] 田先紅，江西贛州人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院、政治科學(xué)高等研究院教授，博士
生導(dǎo)師，博士，國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目首席專家。
田先紅
第43卷 第2期 Vol.43 No.2 廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）Journal of Guangxi University (Philosophy and Social Sciences)
2021年3月 Mar.2021
鄉(xiāng)村振興與基層治理研究
解釋避責(zé)行為的形成機(jī)制，比如風(fēng)險擴(kuò)散、消極偏見、官員動機(jī)、公共輿論等。也有不少學(xué)者基于中國獨特的政治、行政管理體制提出了一些本土化的解釋框架。這些解釋涉及基層權(quán)責(zé)的失衡[5]、行政
體制的缺陷[6]、激勵機(jī)制的困境[7-8]等方面。其中，有關(guān)權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致基層避責(zé)的研究文獻(xiàn)與本文關(guān)系尤為密切。倪星、王銳從觸發(fā)機(jī)制、配置過程、責(zé)任邊界和動態(tài)演變等四個方面分析了基層權(quán)責(zé)分立狀態(tài)的形成機(jī)制，指出基層官員面臨著“有限權(quán)力和無限責(zé)任”的窘境?！盎鶎诱畽?quán)責(zé)分立的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)安排不僅無法有效抵御和化解外部系統(tǒng)性風(fēng)險，還成為內(nèi)部非系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生的根源，導(dǎo)致基層行政人員在面對不確定性、不平等性和擴(kuò)散性風(fēng)險陡增時，采取組合策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任?！盵5]鄧大才以中國地方政府改革創(chuàng)新中的避責(zé)過程為研究對象，認(rèn)為在集權(quán)體制下，地方政府上位決策者的權(quán)力過大和下位決策者的責(zé)任過重，帶來權(quán)力—責(zé)任錯位配置的結(jié)果，進(jìn)而誘發(fā)地方官員的反向避責(zé)行為[9]。另有學(xué)者分析了政府放權(quán)改革與避責(zé)行為之間的關(guān)聯(lián)。陶鵬、童星以食品安全生產(chǎn)許可審批改革為例，指出在分權(quán)改革中上級政府部門為了避責(zé)，將一些高風(fēng)險的事務(wù)下放至基層，造成基層承擔(dān)責(zé)任過重[10]。張力偉則分析了環(huán)境治理中的簡政放權(quán)效應(yīng)，認(rèn)為上級將責(zé)任下移，使得基層的權(quán)、能、責(zé)失衡，進(jìn)而誘發(fā)自上而下的“分鍋”避責(zé)。權(quán)責(zé)失衡是“分鍋”避責(zé)行為產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因[11]。
綜觀已有關(guān)于中國基層官員避責(zé)問題的研究，學(xué)者們注意到了基層政府權(quán)責(zé)失衡而導(dǎo)致其避責(zé)行為。然而，這些研究大多傾向于將基層權(quán)責(zé)失衡作為一個既定的條件，而未能進(jìn)一步探究基層權(quán)責(zé)失衡的深層根源。雖有個別學(xué)者分析了基層權(quán)責(zé)失衡的原因，但是主要局限于宏觀的討論，而對于權(quán)責(zé)失衡的深層機(jī)制鮮有涉獵。那么，基層權(quán)責(zé)失衡的形成機(jī)制是什么？為何在同樣的行政體制下，之前基層
權(quán)責(zé)失衡問題并沒有那么嚴(yán)重，而在近年來卻成為一個突出的問題？我們不僅要從上級往下轉(zhuǎn)移責(zé)任這一視角來分析基層權(quán)責(zé)失衡形成的原因，而且應(yīng)該深入挖掘基層權(quán)責(zé)失衡的形成機(jī)制。實際上，基層權(quán)責(zé)失衡與屬地管理制度有著密切關(guān)聯(lián)。近年來，伴隨條塊權(quán)力關(guān)系的調(diào)整、條線部門權(quán)力的強(qiáng)化，屬地管理制度的權(quán)責(zé)平衡機(jī)制被打破，使得基層政府面臨責(zé)權(quán)利不匹配局面，進(jìn)而誘發(fā)避責(zé)行為。
基于此，本文運用新制度主義政治學(xué)中的理性選擇制度主義理論工具，分析屬地管理權(quán)責(zé)關(guān)系的演變機(jī)制及其誘發(fā)的基層干部避責(zé)行為，形成“制度—行為”的理論解釋。理性選擇制度主義興起于20世紀(jì)80年代。1989年，肯尼斯·謝普斯勒( Kenneth Shepsle) 為理性選擇理論中的新制度主義發(fā)表宣言書，標(biāo)志著理性選擇制度主義正式獲得身份認(rèn)同并凝聚為學(xué)術(shù)流派[12]。理性選擇制度主義從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治科學(xué)等學(xué)科中汲取了養(yǎng)分，借鑒了行為主義、理性選擇理論等方面的理論資源。“在解釋制度的起源、效果以及穩(wěn)定和變化時將焦點放在謀求效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人之上，是理性選擇制度主義最重要的特征。”[13]理性選擇制度主義以行動者為中心，考察行為與制度的互動關(guān)系。它要面對的兩個基本問題是：制度如何影響行為和人們?yōu)楹畏闹贫萚14]。理性選擇制度主義把制度作為引導(dǎo)和限制個人行為的機(jī)制?！霸诖朔治鐾緩街?，制度很大程度上被界定為對行動者進(jìn)行的一種積極（引導(dǎo)）和消極（規(guī)范）的激勵，同時個體效用最大化又為該模型中的個人提供了動力?！盵15]理性制度主義的研究重點是，行動者如何在制度環(huán)境構(gòu)建的激勵機(jī)制的作用下，選擇實現(xiàn)利益最大化的具體策略，并以理性人假設(shè)作為邏輯起點，影響了研究者對行為與制度如何相互作用的一般觀點[14]。
理性選擇制度主義的上述前提預(yù)設(shè)、研究取向、研究重點，對于本文研究屬地管理制度與基層避責(zé)行為具有重要啟發(fā)意義。筆者主要對信訪治理中屬地管理制度演變邏輯展開分析，兼及其他相關(guān)行政領(lǐng)域的屬地管理現(xiàn)象。在分析信訪屬地管理制度時，我們可以將其中的行動主體分為三大類，即上級、下級和訪民。其中，上級包括省、市級地方政府和中央政府及其部門機(jī)構(gòu)，下級主要指縣鄉(xiāng)基層政府。在此基礎(chǔ)上，本文提出了有關(guān)屬地管理與基層避責(zé)的幾個主要問題：屬地管理有哪些內(nèi)在的權(quán)責(zé)分配機(jī)制？為何屬地管理強(qiáng)化會帶來權(quán)責(zé)失衡？屬地政府權(quán)責(zé)失衡如何導(dǎo)致了其避責(zé)行為？本文將在厘清屬地管理制度權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析屬地管理制度強(qiáng)化和變異所帶來的基層權(quán)責(zé)失衡狀況，進(jìn)而探討其與基層干部避責(zé)行為形成之間的關(guān)聯(lián)，建構(gòu)了“屬地管理權(quán)責(zé)分配機(jī)制—制度環(huán)境變化—屬地管理制度異化—屬地政府權(quán)責(zé)失衡—誘發(fā)屬地政府避責(zé)行為”的解釋鏈條。
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二、屬地管理制度的形成及演變
本節(jié)主要從上級（中央）的偏好、上級應(yīng)對信訪形勢的行為這兩方面來分析屬地管理制度的形成及演變邏輯。屬地管理是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[16]。從已有研究來看，屬地管理包括兩層含義：一是從條塊關(guān)系來界定，指行政管理權(quán)限由作為“塊塊”的各層級政府享有，它與垂直管理相對；二是指圍繞某一特定治理事務(wù)而發(fā)生的權(quán)責(zé)分配方
式，比如在信訪治理領(lǐng)域，一旦發(fā)生信訪案件，那么根據(jù)屬地管理原則，案件當(dāng)事人戶籍所在地政府必須承擔(dān)穩(wěn)控責(zé)任。前者主要在經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于垂直管理和屬地管理各自優(yōu)劣的討論中較多涉及，而后者則在行政管理、政治學(xué)、社會學(xué)有關(guān)信訪治理和政策執(zhí)行等研究中得到討論。無論取何種含義，屬地管理都離不開特定管轄地域范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)制度安排這一基本要素。
屬地管理作為當(dāng)代中國國家治理中的一項重要制度安排，已被廣泛運用于安全生產(chǎn)、綜合治理和信訪維穩(wěn)等各個領(lǐng)域。當(dāng)前不少學(xué)者都認(rèn)為屬地管理是伴隨2005年國務(wù)院《信訪條例》而產(chǎn)生的，這是一個誤解。實際上，屬地管理制度的產(chǎn)生由來已久。在中國古代，統(tǒng)治者就采用屬地管理方式來安排各項管理事務(wù)。“以屬地為范圍的‘行政發(fā)包’，使傳統(tǒng)中國能夠以極少成本治理極其廣闊的疆域，即將絕大部分公共事務(wù)的管理權(quán)限交給地方責(zé)任官員，只有原則性問題的處置才需要由高層決定?！盵17]新中國成立后，計劃經(jīng)濟(jì)體制曾經(jīng)一度強(qiáng)化了條條部門的垂直管理權(quán)力，但屬地管理原則始終得以秉持[18]55-77。改革開放后，隨著央地關(guān)系的不斷調(diào)整，屬地管理制度得以重新煥發(fā)活力。早在20世紀(jì)80年代，屬地管理曾被運用于計劃生育工作之中，只是當(dāng)時的屬地管理制度尚處于初級階段，未能發(fā)展出嚴(yán)密精細(xì)的制度安排。伴隨時間的推移，屬地管理原則逐漸擴(kuò)散到安全生產(chǎn)、環(huán)境督查、信訪維穩(wěn)、社會治安綜合治理等領(lǐng)域。中國國家治理的各個領(lǐng)域都普遍采用了屬地管理原則。其中，信訪治理尤為典型。2005年國家《信訪條例》第4條明確規(guī)定：“堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則?！?/span>
在信訪治理領(lǐng)域，屬地管理制度的引入是國家為了更好地應(yīng)對信訪困局而出臺的一項舉措?；仡櫸覈旁L制度演變歷程可知，國家對信訪責(zé)任的分配經(jīng)歷了從側(cè)重于中央國家機(jī)關(guān)到側(cè)重于壓實地方政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變過程。新中國成立初期，國家主要強(qiáng)調(diào)中央黨政機(jī)關(guān)部門要肩負(fù)起信訪工作責(zé)任，妥善對待群眾來信來訪?！皻w口辦理”“多辦少轉(zhuǎn)”成為早期信訪工作的指導(dǎo)原則。1957年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》強(qiáng)調(diào)：“對于群眾提出的大量的各種各樣的問題，則必須分別‘歸口交辦’，依靠各個業(yè)務(wù)部門和工作單位，結(jié)合各自的業(yè)務(wù)和工作進(jìn)行處理。”1963年10月，《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》規(guī)定：“對于人民來信來訪反映的問題的處理，應(yīng)當(dāng)分級負(fù)責(zé)，依靠各業(yè)務(wù)單位?！睆漠?dāng)時國家有關(guān)信訪工作的一系列政策文件來看，信訪工作責(zé)任分配呈現(xiàn)兩個比較鮮明的特征：其一，在央地關(guān)系上，國家比較強(qiáng)調(diào)中央國家機(jī)關(guān)在處理信訪問題時的責(zé)任；其二，在條塊關(guān)系上，國家比較注重條條的信訪工作責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)各條線、業(yè)務(wù)部門要重視信訪工作。雖然此時期國家也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)縣級基層信訪工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，但總體而言基層信訪制度和機(jī)構(gòu)建設(shè)尚處于較低水平。這一時期國家強(qiáng)調(diào)中央機(jī)關(guān)的信訪工作責(zé)任，可能跟國家對信訪制度的功能定位有關(guān)。國家更多地將信訪制度作為政治溝通的一種渠道，希望通過信訪制度來傾聽民意、反映民聲。相應(yīng)地，國家就要鼓勵群眾信訪，向群眾展示自己的新政權(quán)形象，兌現(xiàn)執(zhí)政者的承諾。在此時期，國家并不過于憂慮信訪秩序問題?；蛘哒f，信訪秩序問題相對而言處于次要地位。
改革開放初期，要求“撥亂反正”的人民群眾較多，形成一股信訪高峰。國家對信訪秩序高度擔(dān)憂和重
視。1980年，國務(wù)院專門頒發(fā)了《關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項規(guī)定》。中央高度重視信訪秩序，便要求地方重視群眾上訪問題，并減少群眾上訪量。從此時起，國家開始越來越重視強(qiáng)調(diào)地方政府的信訪工作責(zé)任。比如，1982年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》中出現(xiàn)了“按地區(qū)、按系統(tǒng)分級分工，歸口辦理的工作責(zé)任制”這樣的表述。國家對“按地區(qū)”落實信訪工作責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，無疑體現(xiàn)出中央要求地方承擔(dān)越來越重的信訪工作責(zé)任的意圖。1995年出臺的國務(wù)院《信訪條例》在“堅持分級負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的同時，也強(qiáng)調(diào)“及時、就地依法解決問題與思
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想疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則”。這些原則構(gòu)成了后來國家正式推出“屬地管理”制度的重要淵源①。
自20世紀(jì)90年代中期至21世紀(jì)初，全國信訪總量連年攀升，形成一波又一波的信訪洪峰。國家的信訪工作壓力持續(xù)增大，尤其是北京面臨越來越大的信訪工作秩序壓力。地方政府推諉拖延、打擊報復(fù)信訪人等現(xiàn)象時有發(fā)生。這使得國家必須高度重視壓實地方政府的信訪工作責(zé)任。2005年國務(wù)院公布的《信訪條例》明確提出了“屬地管理”原則，而之前1995年《信訪條例》的“歸口辦理”則被去除。至此，信訪治理中的屬地管理原則得以正式確立。2016年，中辦、國辦頒發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實施辦法》
再次強(qiáng)調(diào)了“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”原則，并特別指出“地方各級黨委和政府在預(yù)防和處理本地區(qū)信訪問題中負(fù)有主體責(zé)任”。這進(jìn)一步強(qiáng)化了信訪工作中的屬地管理制度。
縱觀我國信訪體制的變遷歷程可知，上級尤其是中央政府的偏好在屬地管理形成與演變中扮演著主導(dǎo)角色。在早期，國家（中央）的主要偏好和動機(jī)是要密切新政權(quán)與人民群眾之間的聯(lián)系，需要鼓勵群眾信訪反映地方和基層的問題。此時，國家將信訪工作的重心放在中央國家機(jī)關(guān)和條條部門上面。而隨著信訪秩序的日益嚴(yán)峻，如何穩(wěn)定信訪秩序在中央的偏好中占據(jù)越來越重要的地位。雖然政治溝通仍然是信訪制度的重要功能，中央也希望通過群眾信訪獲取有關(guān)地方和基層的信息，但是嚴(yán)峻的信訪形勢使得中央不得不將維護(hù)信訪秩序問題擺在越來越重要的位置。國家（中央）將越來越重的信訪工作責(zé)任分配給了地方黨委、政府。這從一個側(cè)面反映出，在信訪治理領(lǐng)域，中央（上級）與地方（下級）的關(guān)系發(fā)生了重大變化。為了應(yīng)對信訪困局，國家必須重新調(diào)整中央與地方、條條與塊塊之間的信訪工作責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)化屬地管理。概言之，信訪屬地管理制度的形成邏輯為“上級信訪秩序偏好的凸顯—加大地方和基層政府的信訪治理責(zé)任—強(qiáng)化信訪屬地管理”。雖然信訪治理只是我國眾
多行政事務(wù)中的一部分，但屬地管理的原則、困境在信訪治理中表現(xiàn)得尤為明顯。信訪治理中屬地管理的變化，也在很大程度上反映出我國屬地管理制度的發(fā)展和變遷圖景。
三、屬地管理的權(quán)責(zé)配置
屬地管理實際上是一種上級和下級之間的權(quán)力、責(zé)任分配機(jī)制。已有研究者討論了屬地管理與行政發(fā)包制之間的異同，并在一定程度上概
括出了屬地管理的權(quán)責(zé)分配狀況[19]。但實際上，屬地管理與行政發(fā)包制、行政包干制有著密切聯(lián)系。行政發(fā)包制或包干制都具有鮮明的屬地管理特征和人格化導(dǎo)向。具體而言，屬地管理的上下級權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)具有以下特征（見表1）：
（一）行政權(quán)分配。上級政府掌控著目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)等正式權(quán)力?；鶎诱畵碛袑俚胤秶鷥?nèi)的財政權(quán)、調(diào)控權(quán)和處置權(quán)等[19]。最重要的是，基層政府在完成上級的任務(wù)目標(biāo)之外，享有剩余控制權(quán)。換言之，基層政府擁有上下級任務(wù)書約定之外的自由裁量權(quán)。
（二）激勵分配權(quán)。在屬地管理中，上級對基層政府采取正向強(qiáng)激勵。只要基層政府完成了屬地內(nèi)的治理任務(wù)，通過了考核驗收，就可以受到上級的嘉獎或者免受責(zé)罰。
（三）控制方式。有研究者認(rèn)為，屬地管理同時強(qiáng)調(diào)過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向[19]。但實際上，屬地管理跟行政發(fā)包制一樣，主要強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。這里的結(jié)果有兩重含義：一是解決問題，二是穩(wěn)控上訪者。上級的主要目標(biāo)是要求下級完成治理任務(wù)。對于程序規(guī)則而言，上級則實行底線管理，最低限度是不違法、不出事。屬地管理的結(jié)果導(dǎo)向有利于上級節(jié)約監(jiān)督成本[18]69。上級只需要考核驗收下級的任務(wù)完成情況，而對于下級的具體行政過程則可不予監(jiān)督。
屬地管理實行人格化問責(zé)，即所謂“誰主管、誰負(fù)責(zé)”?！八且哉w性問責(zé)代替各司其職，以承包人的無限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以結(jié)果考核代替過程和程序控制，以人格化問責(zé)代替
職業(yè)主義要求?！?/span>
[20]
在實踐中，如果下級未能完① 關(guān)于我國信訪治理從歸口辦理向?qū)俚毓芾磙D(zhuǎn)變的詳細(xì)分析，參見田先紅：《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》，中國社會科學(xué)出版社2017年版。
行政權(quán)分配激勵分配權(quán)控制方式自主行政空間
上級
正式權(quán)力
正向強(qiáng)激勵結(jié)果導(dǎo)向賦予自由裁量權(quán)下級
財政、調(diào)控及剩余控制權(quán)
受嘉獎或免責(zé)以完成行政任務(wù)為目標(biāo)
較大自由裁量權(quán)
表1 屬地管理的權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)
成上級交付的行政任務(wù)，那么下級黨委政府的一把手或分管負(fù)責(zé)人將面臨被問責(zé)的風(fēng)險。
（四）自主行政空間。在屬地管理制度下，下級在轄區(qū)內(nèi)擁有較大的自由裁量權(quán)。只要下級完成了各項治理任務(wù)，那么上級一般不干預(yù)下級具體行政過程。所謂“守土有責(zé)”，即意味著下級在自己轄區(qū)內(nèi)既要擔(dān)責(zé)，又享有較大自由裁量權(quán)。“以屬地管理為特征的行政發(fā)包制又賦予了地方政府自由裁量權(quán)和實際控制權(quán)，這些正式和非正式的權(quán)力導(dǎo)致了對中央政策的各種抵觸和變通?！盵20]下級和基層既要完成上級發(fā)包的治理任務(wù)，又有較大自主行政空間。屬地管理之所以能夠有效運行，是因為目標(biāo)激勵與實現(xiàn)目標(biāo)所需要的資源和空間具有互補(bǔ)性，即所謂權(quán)責(zé)匹配。
可見，屬地管理對上下級政府之間的權(quán)責(zé)分配作出了安排。它賦予屬地政府相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，形成了不同于垂直管理的權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)。上級將權(quán)力和責(zé)任同時打包給下級，塑造出多種權(quán)責(zé)混合的治理形態(tài)[17]。屬地管理的權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)使其具有獨特的制度優(yōu)勢。
首先，屬地管理有利于明確上下級責(zé)任邊界?！皩τ诎l(fā)生在管轄地域的邊界內(nèi)的事情，行政責(zé)任容易落實。什么地方出了問題，最終可以直接追究主管行政長官的責(zé)任，實施‘誰主管，誰負(fù)責(zé)’的原則，避免
了責(zé)任不清和相互推諉的現(xiàn)象。”[18]70明晰的責(zé)任邊界使得屬地管理制度安排具有較強(qiáng)的可操作性。根據(jù)屬地管理原則，信訪案件的事發(fā)地政府承擔(dān)主辦責(zé)任，當(dāng)事人的戶籍地（或居住地）必須承擔(dān)穩(wěn)控責(zé)任和協(xié)助解決信訪事項的責(zé)任。這樣，責(zé)任主體相對比較容易明確。上級能夠在信訪案件發(fā)生的第一時刻就確定責(zé)任主體，從而避免出現(xiàn)無人負(fù)責(zé)、無人牽頭處理的情況。
其次，屬地管理有利于掌握治理對象的信息。豐富、可靠的信息是實現(xiàn)有效治理的重要條件。在屬地管理模式下，“平民百姓的日常事務(wù)（如戶口登記、納稅、訴訟、災(zāi)荒救濟(jì)）只和所在地的地方政府或行政組織發(fā)生聯(lián)系，并由它直接管轄，與其他層級的政府的聯(lián)系也一定是以管轄政府為中介發(fā)生。這個特征的一個直接后果就是相關(guān)信息的屬地化，只有管轄的地方政府掌握當(dāng)?shù)匕傩盏南嚓P(guān)信息”[18]58。屬地政府可以通過多種渠道掌握當(dāng)事人的有關(guān)信息，了解當(dāng)事人的社會關(guān)系，從而采取更有針對性的穩(wěn)控措施，為當(dāng)事人量身定做一套解決方案。而且，信訪案件發(fā)生后，當(dāng)事人往往情緒激烈，難以理性平和地表達(dá)自己的訴求。尤其是當(dāng)發(fā)生的案件涉及人命、重大經(jīng)濟(jì)利益時，其情緒更容易失控，進(jìn)而提出較高訴求。屬地政府可以動用各種社會關(guān)系資源安撫當(dāng)事人，將信訪案件納入常規(guī)軌道來解決，從而避免為信訪當(dāng)事人的情緒所左右。在這個意義上，屬地管理是一種轉(zhuǎn)換機(jī)制，有利于重塑信訪治理的空間。
四、屬地管理的強(qiáng)化及權(quán)責(zé)關(guān)系失衡
有研究者注意到屬地管理與上下級權(quán)責(zé)失衡之間的關(guān)聯(lián)，但一般認(rèn)為屬地管理會自動導(dǎo)致上下級權(quán)責(zé)失衡。事實上，屬地管理本身并不必然帶來權(quán)責(zé)失衡、造成基層治理中的種種亂象。從古自今，中國行政管理體制都實行“屬地化”分級管理模式[18]57。正常情況下，屬地管理內(nèi)含著一套權(quán)責(zé)平衡的制度安排。屬地政府既享有治權(quán)，又承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時，屬地管理僅僅是一種治理原則，需要輔以“一票否決”的責(zé)任追究制度，屬地管理才能發(fā)揮作用。在有的領(lǐng)域，實行屬地管理之后效果顯著，基層政府的積極性得到提升，而在有的領(lǐng)域，屬地管理成效甚微。面對上級通過屬地管理體制逐級發(fā)包的任務(wù)目標(biāo)，基層政府對上級壓力的體驗也存有差異。對于某些部門下達(dá)的任務(wù)，下級尤其是基層政府感覺壓力巨大，但對于其他一些部門任務(wù)，基層則未感受到明顯壓力。這啟發(fā)我們，屬地管理與權(quán)責(zé)失衡之間有著更為復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。因此，我們必須厘清屬地管理與權(quán)責(zé)失衡之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制。筆者從兩個方向分析屬地管理與權(quán)責(zé)失衡之間的關(guān)聯(lián)：一是在縱向上，自上而下的科層權(quán)力控制日益強(qiáng)化，主要從過程管理的凸顯、條條部門的權(quán)力擴(kuò)張以及上級“屬人”責(zé)任分配原則的普遍運用等三個方面分析其所帶來的權(quán)責(zé)分配效應(yīng)；二是在橫向上，主要從社會大流動給屬地管理帶來的沖擊進(jìn)行探討，分析社會大流動如何使得屬地管理制度運作的空間環(huán)境發(fā)生變化，產(chǎn)生新的張力，進(jìn)而加劇基層權(quán)責(zé)失衡。
（一）縱向：自上而下科層權(quán)力控制的強(qiáng)化
具體而言，國家主要在加強(qiáng)過程管理、條條部門垂直管理以及“屬人”原則的普遍運用等方面加強(qiáng)了自上而下的科層權(quán)力控制。
1.屬地管理遭遇過程管理
如前所述，在控制方式上，屬地管理強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，即上級只考核驗收下級完成屬地行政任務(wù)的情況，而不監(jiān)控下級具體行政過程和手段
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