土地相關(guān)法律知識學(xué)習(xí)材料

土地相關(guān)法律知識學(xué)習(xí)材料

企業(yè)管理與法律事務(wù)部劉繼瀛

第一部分概述

一、土地法律關(guān)系

法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的特殊的權(quán)利

和義務(wù)關(guān)系?！睹穹ㄍ▌t》調(diào)整民事法律關(guān)系，《合同法》調(diào)整合同法

律關(guān)系，《婚姻法》調(diào)整婚姻家庭法律關(guān)系，《刑法》調(diào)整刑事法律關(guān)

系。

土地法律關(guān)系是指根據(jù)土地法律規(guī)范產(chǎn)生、以主體間的權(quán)利（權(quán)

力）與義務(wù)關(guān)系的形式表現(xiàn)出來的特殊的社會關(guān)系。

根據(jù)法律調(diào)整的土地關(guān)系的性質(zhì)，把土地法律關(guān)系劃分為民事

土地法律關(guān)系和行政土地法律關(guān)系。

1、民事土地法律關(guān)系

具有私法性質(zhì)的法律關(guān)系，是受民法規(guī)范調(diào)整的土地關(guān)系，表

現(xiàn)為平等之體之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。主要有：

（1）土地物權(quán)法律關(guān)系。土地所有權(quán)法律關(guān)系、土地用益物權(quán)

法律關(guān)系和土地?fù)?dān)保物權(quán)法律關(guān)系。

（2）土地債權(quán)法律關(guān)系。在土地物權(quán)流轉(zhuǎn)和擔(dān)保物權(quán)設(shè)定時(shí)產(chǎn)

生的法律關(guān)系。

2、行政土地法律關(guān)系

具有公法性質(zhì)的法律關(guān)系，是受行政法律規(guī)范調(diào)整的土地關(guān)系，

表現(xiàn)為不平等主體之間的行政權(quán)力義務(wù)關(guān)系。如土地規(guī)劃法律關(guān)系、

土地征收征用法律關(guān)系以及土地地籍管理法律關(guān)系等。

二、土地法律體系

1、憲法

2、法律

（1）沒有專門的土地法

（2）基本法：《民法通則》和《物權(quán)法》

（3）普通法：主要有《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村

土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，還有《農(nóng)業(yè)

法》、《森林法》、《水土保持法》和《礦產(chǎn)資源法》中涉及土地的規(guī)定。

3、行政法規(guī)

《土地管理法實(shí)施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫

行條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。

4、地方性法規(guī)

省一級人大及其常委會以及省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和

國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及人大常委會頒布的土地方面的規(guī)范

性文件，如有些省頒布的土地法實(shí)施辦法、土地監(jiān)察條例等。

5、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章

部門規(guī)章是國務(wù)院各部委頒布的規(guī)章，有《建設(shè)用地審查報(bào)批

管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》《劃撥土地使用權(quán)管理暫

行辦法》、《土地違法案件查處辦法》、《土地登記辦法》等。

地方政府規(guī)章省一級政府以及省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市

和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府制定的規(guī)章。

三、建國后我國土地法律制度的歷史沿革

1、1949——1952年，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，土地私有。

2、1953——1957年，確定了我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制

度和國家建設(shè)征用土地制度。社會主義改造，經(jīng)過初級社、高級社，

發(fā)展到人民公社，土地由私有變成集體所有，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”

國家建設(shè)征用土地制度。

3、1958——1960年，期。農(nóng)村集體土地所有、國家

建設(shè)征用土地制度。

4、1961——1966年，農(nóng)村集體土地所有、國家建設(shè)征用土

地制度?；謴?fù)了自留地、自留山。

5、1966——1976年，文化大革命期間，農(nóng)村集體土地所有、

國家建設(shè)征用土地制度。

6、1978年——公有制，全民所有制和集體所有制，實(shí)行家

庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

四、土地法的基本原則

1、堅(jiān)持土地公有制原則

2、尊重和保護(hù)土地物權(quán)原則

3、合理、可持續(xù)開發(fā)利用土地原則

4、實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理原則

5、土地用途管制原則

6、土地與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則

3

第二部分兩個(gè)重要的土地法律制度

土地法律制度:土地物權(quán)制度、土地用途管制制度、耕地保護(hù)制

度、土地征收制度、地藉管理制度等。

一、土地物權(quán)制度

物權(quán)是指權(quán)利人支配特定物的權(quán)利。物權(quán)是最重要的基礎(chǔ)性財(cái)

產(chǎn)權(quán)利，關(guān)于物權(quán)的界定、確認(rèn)、保護(hù)及其流轉(zhuǎn)也是社會生活中最重

要的制度，私法領(lǐng)域的兩個(gè)支點(diǎn)，一個(gè)《物權(quán)法》，主要講的是物權(quán)

的界定、確認(rèn)和保護(hù)；另一個(gè)《合同法》，講的是物權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的

權(quán)利義務(wù)關(guān)系。很多熟悉的法律諺語，如“有恒產(chǎn)者有恒心”、“風(fēng)可

進(jìn)，雨可進(jìn)，國王不能進(jìn)”等都講的是物權(quán)的界定及其神圣不可侵犯

性。物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，其核心是所有權(quán)，另外

兩種都是在所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。

（一）所有權(quán)

所有權(quán)是完全物權(quán)，是指所有人依法對自己財(cái)產(chǎn)所享有的占有、

使用、收益和處分的權(quán)利。土地所有權(quán)是指土地所有者對其所有的土

地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。根據(jù)《憲法》和《土地管

理法》的規(guī)定，我國實(shí)行土地公有制，包括全民所有制和集體所有制。

1、國家土地所有權(quán)，是指國有土地屬于全民所有，由國務(wù)院代表

國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（1）國家土地所有權(quán)的主體：根據(jù)《土地管理法》第2條的規(guī)

定，國家土地所有權(quán)的行使主體由國務(wù)院代表。通過法律的授權(quán)，行

使國家土地所有權(quán)的主體有國務(wù)院和地方各級人民政府以及國土資

源部和地方各級土地行政主管部門，如劃撥、出讓國有土地使用權(quán)。

（2）國家土地所有權(quán)的客體：《土地管理法實(shí)施條例》第2條

規(guī)定，下列土地屬于全民所有即國家所有：①城市市區(qū)的土地；②農(nóng)

村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；③國家依

法征收的土地；④依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及

其他土地；⑤農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其

成員集體所有的土地；⑥因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成

建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

2、集體土地所有權(quán)，是指集體組織及其全體成員對集體土地所

享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（1）集體土地所有權(quán)的主體：《物權(quán)法》第60條規(guī)定：屬于村

農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所

有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)

組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

（2）集體土地所有權(quán)的客體：《土地管理法》第8條規(guī)定：

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于

農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

（二）用益物權(quán)

用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)是一對相對的概念，都是他物權(quán)，不完全物

權(quán)。用益物權(quán)是指權(quán)利人依法對他人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)享有占有、使

用和收益的權(quán)利。是基于一定的目的對他人的不動產(chǎn)和動產(chǎn)進(jìn)行使用

和收益的限制物權(quán)。主要有土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基

地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)（海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、

取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利）。

1、建設(shè)用地使用權(quán)

5

《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)中的概念“國有

土地使用權(quán)”，《物權(quán)法》命名為“建設(shè)用地使用權(quán)”。概念的模糊

性。

建設(shè)用地使用權(quán)是指使用權(quán)人在國家所有的土地上享有的占有、

使用、收益的權(quán)利。專指國有土地作為建設(shè)用地而設(shè)定的使用權(quán)，集

體土地也可以用作建設(shè)用地，但是與建設(shè)用地使用權(quán)概念無關(guān)。

取得建設(shè)用地使用權(quán)主要有出讓和劃撥兩種方式。

（1）建設(shè)用地使用權(quán)出讓，一級市場土地流轉(zhuǎn)，由土地所有權(quán)

人流向土地使用權(quán)人，是指國家將國有建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)

出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金

的行為。在這個(gè)法律關(guān)系中，國家是土地所有權(quán)的出讓人，土地使用

者是受讓人，標(biāo)的是建設(shè)用地使用權(quán)。民事法律關(guān)系。

①出讓的方式：協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌。協(xié)議的方式目前很

少見。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定》中規(guī)定，工

業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)

以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的方式出讓。

②出讓土地使用權(quán)的期限：居住用地70年，工業(yè)用地50年，

教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地

40年，綜合或其他用地50年。

③出讓土地使用權(quán)的利用：1.按規(guī)劃用途用于建筑物、構(gòu)筑物

及其附屬設(shè)施的建設(shè)；2.在二級市場上流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、出資、贈與、

互換等，也可以出租（建設(shè)用地使用權(quán)與土地使用權(quán)能或功能的區(qū)

別）、抵押。

（2）建設(shè)土地使用權(quán)的劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，

在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者

將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者的行為。行政行為。

①劃撥土地使用權(quán)的期限：沒有期限限制。

②劃撥土地使用權(quán)的范圍限制：根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第

24條的規(guī)定，以下幾類用地可以采用劃撥的方式取得建設(shè)用地使用

權(quán)：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公

益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；

（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

直接依據(jù)——《劃撥用地目錄》，列舉了19種用途的劃撥用地

范圍。

跟我們公司業(yè)務(wù)相關(guān)的規(guī)定：《劃撥用地目錄》第3條：“對國

家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，可以以劃撥

方式提供土地使用權(quán)。對以營利為目的，非國家重點(diǎn)扶持的能源、

交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)。”

“（十三）電力設(shè)施用地：發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施；

發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施；配套環(huán)保、安全防護(hù)設(shè)施；

新能源發(fā)電工程電機(jī)，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)

施，資源觀測設(shè)施；輸配電線路塔（桿）,巡線站、線路工區(qū),線路

維護(hù)、檢修道路；變（配）電裝置，直流輸電換流站及接地極；輸

變電、配電工程給排水、水處理等水工設(shè)施；輸變電工區(qū)、高壓工

區(qū)。”辦公生活設(shè)施的建設(shè)不能用劃撥地。

③劃撥用地使用人的問題：我們公司改制盡職調(diào)查，機(jī)構(gòu)認(rèn)為

我們下屬電站的劃撥地都要繳納出讓金，變成出讓地。對劃撥用地

使用主體的認(rèn)識有誤區(qū)。《劃撥用地目錄》第3條規(guī)定，符合本目

7

錄的建設(shè)用地項(xiàng)目，由建設(shè)單位提出申請，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府

批準(zhǔn)，方可以劃撥方式提供土地使用權(quán)，該條并沒有限定劃撥用地

使用人的所有制性質(zhì)，也就是說，只要符合《劃撥用地目錄》規(guī)定

的范圍，國有企業(yè)、民營企業(yè)、三資企業(yè)、股權(quán)多元化的有限公司、

股份公司都可以使用劃撥用地，不分企業(yè)性質(zhì)，并且，只要原用途

不變，企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、募資上市都不影響劃撥土地的使

用性質(zhì)。

④劃撥土地使用權(quán)的利用：1.按審批的目的進(jìn)行使用；2.原則上

不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，即不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。在符合條件的情況下，

繳納了土地出讓金才可以流轉(zhuǎn)。越來越難。（企業(yè)改制、招牌掛制度）

2、土地承包經(jīng)營權(quán)

土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)

分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的產(chǎn)物，是在《物權(quán)法》中明確的一種物權(quán)，

是指權(quán)利人對集體所有或國家所有由集體使用的土地，依照法律和合

同的規(guī)定享有從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。

（1）土地承包經(jīng)營權(quán)的取得：土地承包經(jīng)營權(quán)的取得方式有以

家庭承包方式取得和以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得兩種。這兩

種承包方式有很大的不同，我們通過二者之間的區(qū)別來了解一下土地

承包經(jīng)營權(quán)制度：

①發(fā)包的標(biāo)的不同。家庭承包的土地主要是本集體經(jīng)濟(jì)組織的耕

地、林地、魚塘、草場等可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地；以招標(biāo)、拍賣、

公開協(xié)商等方式承包的土地主要是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒

溝、荒丘、荒灘等“四荒”地。

②承包人和性質(zhì)不同。家庭承包地的取得是基于集體組織成員的

身份而取得，也就是說，只要是該集體組織的成員，不論是男女、老

幼、身體狀況，人人有權(quán)要求承包土地，任何人不得剝奪，它具有社

會保障的性質(zhì)。對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘

等農(nóng)村土地，一般采用招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的方式進(jìn)行承包，這種

承包方式的承包對象不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，外村的農(nóng)

戶、其他組織等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者都可通過承包合同取得對這些土

地的承包權(quán)。

③程序不同。對于家庭承包的土地，只要是該集體組織的成員，

均有權(quán)承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人都不得

剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。對于“四荒”

地，發(fā)包方將其發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)

事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村

民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；同時(shí)，應(yīng)對承包方的資

信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查；并且，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織

的成員享有優(yōu)先承包權(quán)。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)：土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，《物

權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的體

現(xiàn)都做了一定的安排。

①流轉(zhuǎn)方式：對于家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以采取轉(zhuǎn)

包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。對于通過招標(biāo)、拍賣、公開

協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林

權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押

或其他方式流轉(zhuǎn)。區(qū)別：家庭承包的土地不能抵押、入股。

9

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決

定》指出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)

抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、

農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

②流轉(zhuǎn)限制：1.不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途；2.流轉(zhuǎn)期限不得超過

承包期的剩余期限。

3、宅基地使用權(quán)

宅基地使用權(quán)是一種非常特殊的用益物權(quán)，我國獨(dú)有的，它是

設(shè)定在集體所有土地上建造住宅的權(quán)利。享有該權(quán)利的主體只有農(nóng)村

集體經(jīng)濟(jì)組織成員，權(quán)利客體只能是集體所有的土地。

（1）宅基地使用權(quán)的取得：原始取得和繼受取得。

①原始取得：集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過申請審批取得宅基地使用

權(quán)。程序：村民向村委會提出申請，經(jīng)村委會張榜公布、村民會議同

意，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣土地管理部門審批。對于申請宅基

地，有一戶一宅以及宅基地范圍、分配標(biāo)準(zhǔn)語面積等一些限制條件。

②繼受取得：繼承、受贈房屋取得宅基地使用權(quán)，通過受讓房

屋間接取得宅基地使用權(quán)（有嚴(yán)格限制條件）。

（2）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)：宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，不能轉(zhuǎn)讓，

不能抵押，也不能租賃。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓

管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定,農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，

也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法

建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。懸而未決的“小產(chǎn)權(quán)

房”，違反了這一規(guī)定。

農(nóng)村住宅可以轉(zhuǎn)讓，按“地隨房走”的原則，住宅轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致宅

基地使用權(quán)間接轉(zhuǎn)讓。對于農(nóng)村住宅的轉(zhuǎn)讓，有嚴(yán)格的條件限制：1.

轉(zhuǎn)讓人與受讓人必須是同意集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如果是城鎮(zhèn)居民、

外村村民購買本村住宅的，合同無效。2.受讓人沒有住宅和宅基地。

3.轉(zhuǎn)讓行為需征得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。未經(jīng)同意擅自轉(zhuǎn)讓的無

效。農(nóng)村村民出賣、出租住房的后果：再申請宅基地，不予批準(zhǔn)。

十八屆三中全會對宅基地制度沒有過多涉及，應(yīng)該還在探索中；

對于農(nóng)民住宅，給出的方向是“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、

擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。

（三）土地抵押權(quán)

抵押權(quán)是一種非常重要的擔(dān)保物權(quán)，是指指債務(wù)人或者第三人

不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的占有，將該財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人未履行債務(wù)時(shí)，

債權(quán)人依照法律規(guī)定的程序就該財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

抵押權(quán)一般是設(shè)定在不動產(chǎn)或動產(chǎn)所有權(quán)基礎(chǔ)上的擔(dān)保物權(quán)，

我國的土地抵押權(quán)比較特殊，由于我國的土地所有權(quán)屬于全民所有或

集體所有，不能用于抵押，所以土地抵押權(quán)只能設(shè)定在土地使用權(quán)上。

1、可用于設(shè)定土地抵押權(quán)的標(biāo)的：

（1）以出讓方式獲得的國有土地使用權(quán)。

（2）以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”土地承包

經(jīng)營權(quán)。

（3）間接實(shí)現(xiàn)的土地抵押權(quán)?！段餀?quán)法》第183條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、

村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建

筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。

（4）以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。

11

2、不能設(shè)定土地抵押權(quán)的土地物權(quán)：

（1）土地所有權(quán)，包括國家所有和集體所有。

（2）以劃撥方式獲得的國有土地使用權(quán)，抵押需經(jīng)過嚴(yán)格的審

批程序，補(bǔ)交土地出讓金。

（3）宅基地。

（4）耕地、自留地、自留山等集體土地的使用權(quán)。（十八屆三

中全會賦權(quán)）

（5）家庭承包獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)。（十八屆三中全會賦權(quán)）

3、土地抵押權(quán)的設(shè)立：

《物權(quán)法》對不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立采用登記生效主義，所以，設(shè)

定土地抵押權(quán)，必須辦理登記手續(xù)，土地抵押權(quán)自記載于不動產(chǎn)登記

簿時(shí)發(fā)生效力。

二、土地用途管制制度

什么是土地用途管制制度，我們先舉兩個(gè)例子：例如我家農(nóng)村

有2畝耕地，正好在公路邊，我想把它填平了，蓋上房子，開個(gè)小飯

館或小旅店，行不行？不行。耕地你只能用來種地或種菜，不能干別

的。另外一個(gè)，比如說一家在城市的工廠，效益不行，已經(jīng)停產(chǎn)了，

廠子正好在市中心，自己把廠子拆了蓋個(gè)商業(yè)中心，行不行？也不行。

要想蓋商業(yè)中心，必須變規(guī)劃。這就是土地管制。

土地用途管制制度是我國土地管理中的一項(xiàng)重要制度，是《土

地法》確立的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。主要是通過編制土地利

用規(guī)劃，規(guī)定土地用途，明確土地使用限制條件，實(shí)行用途變更許可

的一項(xiàng)強(qiáng)制性管理制度。

（一）目的和作用：嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)

用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式和土地利用方式

由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，保障糧食安全，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障生態(tài)安

全，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（二）手段：土地利用總體規(guī)劃。對土地資源的利用，特別是

各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃供地，

嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”的補(bǔ)償

制度，嚴(yán)格依法征地和執(zhí)行征地補(bǔ)償安置制度。

（三）土地用途分類：一級分為三類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未

利用地。

1、農(nóng)用地：包括耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地等。

農(nóng)用地以集體所有土地居多，國有土地也有農(nóng)用地。

2、建設(shè)用地：包括商服用地、工礦用地、公共設(shè)施用地、公共

建筑用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地、特殊用地等。

一般建設(shè)用地都是城市的國有土地，包括將集體所有土地征收后轉(zhuǎn)為

建設(shè)用地。集體所有土地也可用作建設(shè)用地，除了宅基地外，還有鄉(xiāng)

村規(guī)劃內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)設(shè)施的建設(shè)，都利用

集體所有制土地?，F(xiàn)在，有些地方，如四川，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也劃出一些集體所

有土地搞工業(yè)園區(qū)開發(fā)。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改

革若干重大問題的決定》指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在

符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租

賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?/p>

3、未利用地：農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

（四）土地利用總體規(guī)劃

1、依據(jù)：《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃

13

法》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》、《土地利用年度計(jì)劃管理辦

法》等。

2、編制：土地利用總體規(guī)劃由國家、省、地（市）、縣（市）、

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級組成，采用自上而下的方法，逐級進(jìn)行。上級土地利用

總體規(guī)劃是下級土地利用總體規(guī)劃的編制依據(jù)。

3、審批：土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)只有國務(wù)院和省級人民

政府兩級。全國土地利用總體規(guī)劃，省、自治區(qū)、直轄市的土地利用

總體規(guī)劃和省會城市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定城

市的土地利用總體規(guī)劃，由國務(wù)院審批；除此之外的土地利用總體規(guī)

劃由省級人民政府審批，其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，省級人

民政府可授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。

（五）土地利用年度計(jì)劃

土地利用年度計(jì)劃是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的重要措施，是農(nóng)

用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審查和用地審批、土地開發(fā)和土地整理

審批的依據(jù)。

土地利用年度計(jì)劃包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃

指標(biāo)和土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)三項(xiàng)指標(biāo)體系。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)也

稱為新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，包括新增建設(shè)用地總量和新增建設(shè)占用

農(nóng)地及耕地指標(biāo)。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分為城鎮(zhèn)村建設(shè)用地指標(biāo)和

能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等獨(dú)立選址的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地

指標(biāo)。

（六）土地登記注冊土地用途

土地登記中明確土地用途，土地使用人必須按登記的用途使用，

不得擅自改變用途，私自占用、擅自改變土地用途的將受到法律法規(guī)

的嚴(yán)厲處罰。城鎮(zhèn)土地登記中土地用途主要分為工業(yè)用地、居住用地、

商業(yè)用地等。

（七）土地用途變更的審批

土地使用人確需變更建設(shè)用地土地用途的，應(yīng)經(jīng)土地主管部門

同意后，由人民政府批準(zhǔn)；如果在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在

報(bào)批前，應(yīng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

三、土地變性

土地變性不是法律術(shù)語，也不是專有概念，但我們在工作中會

經(jīng)常用到。土地變性包括兩種情況，一種是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，指征

收集體所有土地；另一種是土地用途的變更，如工業(yè)用地轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)

開發(fā)用地。

（一）土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移

我國土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，無論國有土地，還是集體土地，均

不能買賣、抵押。土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，法律僅規(guī)定了一種情況，即土

地征收。單向轉(zhuǎn)移，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

土地征收，指國家為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限

和程序，依法給予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶土地的地上物補(bǔ)償后，強(qiáng)

制將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N具體行政行為。

1、程序：申請、擬定方案上報(bào)、審批三個(gè)環(huán)節(jié)。

2、審批：批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)只有國務(wù)院和省級人民政府兩級。征收以下

土地，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超

過35公頃；（3）其他土地超過70公頃。征收前述以外土地的，由

省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：（1）耕地補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、

15

地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年

平均產(chǎn)值的6——10倍；每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

為該耕地前三年平均產(chǎn)值4——6倍，限額為：每公頃耕地的安置補(bǔ)

助費(fèi)最高不得超過被征收前三年平均產(chǎn)值的15倍；附著物和青苗補(bǔ)

償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。（2）其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和

安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和

安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。（3）征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)繳納

新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

（二）土地用途的變更

土地用途的變更，可以將農(nóng)用地變?yōu)楣I(yè)用地或商業(yè)用地、房

地產(chǎn)用地、旅游用地等，也可以將城市中的工業(yè)用地變?yōu)樯虡I(yè)用地或

房地產(chǎn)開發(fā)，以及未利用地的土地用途變更等等。

一方面，我國對土地實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度；另一方面，

土地用途變更后往往能使土地價(jià)值大增，帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。所以，

土地用途的變更審批程序很嚴(yán)格，必須向政府申請，由政府審批。如

果在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政

主管部門同意。改變土地用途，要按當(dāng)時(shí)的市場價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。

跟土地用途變相關(guān)更最重要的一個(gè)制度是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度。

（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地或商業(yè)用地，是最常見、最典

型的土地變性案例，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移和土地用途變更兩方面都涉及，

所以，既要辦理征地審批，也要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，《土地管理法》第44條和第45條專門做了

嚴(yán)格規(guī)定，主要有以下幾點(diǎn)：

1、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

2、省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，由國務(wù)院批準(zhǔn)。

國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另

行辦理征地審批手續(xù)。

3、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度

計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用

地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。

4、上述兩條規(guī)定以外的建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的，由

省級人民政府批準(zhǔn)。省級人民政府批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，如果征地

批準(zhǔn)權(quán)限也在省級政府的權(quán)限之內(nèi)，則同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再

另行辦理征地審批手續(xù)；如果征地超過了省級政府的審批權(quán)限，需要

另行辦理征地審批手續(xù)。

四、總結(jié)

17

土地物權(quán)

所有權(quán)

用益物權(quán)

擔(dān)保物權(quán)

土地用途

農(nóng)用地

工業(yè)用地

國家土地

所有權(quán)

國有土地

使用權(quán)

出讓方式取

得國有土地

使用權(quán)

土地抵押

權(quán)

商業(yè)用地

劃撥方式取

得國有土地

使用權(quán)

房地產(chǎn)用

地

集體土地

所有權(quán)

土地承包

經(jīng)營權(quán)

家庭承包土地

的土地承包經(jīng)

營權(quán)

土地抵

押權(quán)

旅游娛樂

用地

四荒土地的土

地承包經(jīng)營權(quán)

土地抵

押權(quán)

未利用地

宅基地使

用權(quán)

地役權(quán)

第三部分建設(shè)項(xiàng)目用地相關(guān)知識

一、建設(shè)項(xiàng)目用地辦理程序

用地預(yù)審申請

項(xiàng)目前期

用地預(yù)審批復(fù)

建設(shè)用地申請

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用

審批手續(xù)

一書四方案

征地審批

手續(xù)

審查擬定方案

國土資源部門審核

施工準(zhǔn)備階段

省級人民政府或國

務(wù)院審批

征地

建設(shè)用地批準(zhǔn)書

國有土地劃撥決定書

工程實(shí)施階段

建設(shè)用地規(guī)劃許可證

竣工驗(yàn)收土地證書

19

二、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審

（一）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)間：需審批的建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究

階段，由建設(shè)用地單位提出預(yù)審申請。需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目申請

報(bào)告核準(zhǔn)前，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請。需備案的建設(shè)項(xiàng)目在辦

理備案手續(xù)后，由建設(shè)單位提出用地預(yù)審申請。

（二）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審需提交的材料：

（1）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請表；

（2）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請報(bào)告，內(nèi)容包括擬建項(xiàng)目的基本情

況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據(jù)和適用建設(shè)用地指標(biāo)情

況、補(bǔ)充耕地初步方案、征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金的擬

安排情況等；

（3）項(xiàng)目建議書批復(fù)文件或者項(xiàng)目備案批準(zhǔn)文件；

（4）單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目擬選址位于地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃確定的地

質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的，提交地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估報(bào)告；

（5）單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)域的國土資源管理部門出具是否

壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明材料。

直接審批可行性研究報(bào)告的審批類建設(shè)項(xiàng)目與需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)

目，申請用地預(yù)審的不提交前款第（3）、（4）、（5）項(xiàng)材料。

（三）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的作用：預(yù)審意見是有關(guān)部門審批項(xiàng)目

可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報(bào)告的必備文件。未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審

未通過的，不得批復(fù)可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報(bào)告；不得批準(zhǔn)

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。

（四）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的有效期：建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效

期為兩年，自批準(zhǔn)之日起計(jì)算。

三、建設(shè)用地申請報(bào)批

（一）土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨(dú)選址

的建設(shè)項(xiàng)目用地（能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目需

要使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地）

1、建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審意見及其他文件向市、縣人民政府

土地行政主管部門提出用地申請。

2、土地行政主管部門審查后，組織上報(bào)材料。

上報(bào)材料主要是“一書四方案”，根據(jù)不同情況，分別如下：

建設(shè)占用農(nóng)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)擬定

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案和供地方案，編制建

設(shè)項(xiàng)目用地呈報(bào)說明書。

建設(shè)只占用農(nóng)民集體所有建設(shè)用地和未利用地的，市、縣人民

政府土地行政主管部門只需擬訂征用土地方案和供地方案。

建設(shè)只占用國有農(nóng)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門

只需擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案和供地方案。

建設(shè)只占用國有未利用地，應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的，市、縣人民政府

土地行政主管部門只需擬訂供地方案；其他建設(shè)項(xiàng)目使用國有來利用

地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。

3、“四方案”經(jīng)批準(zhǔn)后，由市縣人民政府組織實(shí)施，向建設(shè)單

位辦法建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土

地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同；劃撥使用國有

土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向建設(shè)單位頒發(fā)《國有

土地劃撥決定書》。

（二）土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)

21

目用地

1、建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審意見及其他文件向市、縣人民政府

土地行政主管部門提出用地申請。

2、土地行政主管部門審查后，擬定供地方案，報(bào)市、縣人民政

府批準(zhǔn)或上級人民政府批準(zhǔn)。

3、供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市縣人民政府向建設(shè)單位辦法建設(shè)用

地批準(zhǔn)書。

簡化的前提是“四方案”的審批以及組織實(shí)施已經(jīng)由地方政府

完成，熟地供應(yīng)。

四、征地程序

1、發(fā)布擬征地公告。由市、縣國土行政管理部門在被征收土地

所在地的鎮(zhèn)、村、組范圍內(nèi)發(fā)布《擬征地公告》，以書面形式告知被

征土地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，征地范圍、位置、補(bǔ)償方式、補(bǔ)

償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑以及征地用途等。

2、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)貒列姓芾聿块T應(yīng)委托相應(yīng)資質(zhì)

的勘測單位對擬征地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、

數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶

和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。

3、組織征地聽證。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒列姓芾聿块T

應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安

置途徑有申請聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽

證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。以上被征地農(nóng)民知情、確

認(rèn)的有關(guān)材料系征地報(bào)批的必備材料。

4、擬訂“一書（三）四方案”，組卷上報(bào)審批。由縣或市級國

土行政管理部門根據(jù)前述程序，按照《建設(shè)用地審批管理辦法》對報(bào)

批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設(shè)用地說明書，農(nóng)用地轉(zhuǎn)

用方案，補(bǔ)充耕地方案，征收土地方案，供應(yīng)土地方案?！辈⒔M卷向

有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)報(bào)批。

5、征收土地公告。征收土地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到省級

政府或國務(wù)院征地批復(fù)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)在被征地所在地的

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、組進(jìn)行征收土地公告。征收土地公告的內(nèi)容包括：批準(zhǔn)

征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、征地用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)

業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜取?/p>

6、征地補(bǔ)償?shù)怯?。被征地的所有?quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在《征收

土地公告》規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土

地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、

農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)

容以市、縣國土行政管理部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。

7、擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告?？h或市級國土行政管理部門

根據(jù)省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)的《征收土地方案》在征用土

地公告之日起45日內(nèi)以被征地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安

置方案并予以公告?！墩鞯匮a(bǔ)償、安置方案公告》內(nèi)容包括：被征用

土地的位置、地類、面積；地上附著物和青苗的種類、數(shù)量；需要安

置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方

式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和

青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征

地補(bǔ)償、安置的具體措施。

8、征地補(bǔ)償安置方案公告?？h或市級國土行政管理部門應(yīng)當(dāng)主

23

動聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)

償、安置方案的不同意見。對當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。

無需修改的，征地補(bǔ)償安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后予以公告，

由國土資源部門組織實(shí)施。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依

照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改后公告。

9、落實(shí)征地補(bǔ)償、安置資金（包括社保金）。市、縣國土行政

管理部門按規(guī)定在擬征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起三個(gè)月內(nèi)全額支

付征地補(bǔ)償、安置以及社保費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用。

10、騰交土地。任何單位或者個(gè)人違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)

定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上政府土地行政主管部門責(zé)

令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

五、臨時(shí)用地

1、臨時(shí)用地單位就臨時(shí)用地征得土地所有者或國有土地使用者

同意，并就補(bǔ)償和使用后土地恢復(fù)等事項(xiàng)初步達(dá)成協(xié)議。

2、臨時(shí)用地單位向當(dāng)?shù)乜h、市人民政府土地行政主管部門提出

臨時(shí)用地申請，并附建設(shè)單位與土地所有者或國有土地使用者的原則

協(xié)議。在城市規(guī)劃區(qū)的，還應(yīng)當(dāng)取得城市規(guī)劃行政主管部門的同意。

3、縣、市人民政府土地行政主管部門對臨時(shí)用地的用途、使用

方式、土地權(quán)屬、補(bǔ)償、復(fù)墾措施及退還時(shí)間等進(jìn)行審查后，作出是

否批準(zhǔn)臨時(shí)用地的決定。

4、臨時(shí)用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，臨時(shí)用地單位根據(jù)土地權(quán)與土地行

政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會正式簽訂臨時(shí)使

用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。

辦理有關(guān)手續(xù)后，臨時(shí)用地單位可以按照批準(zhǔn)的用途和期限合理

使用土地。使用結(jié)束后，臨時(shí)用地單位要復(fù)墾退還土地。

25

第四部分土地征收、出讓、轉(zhuǎn)讓各環(huán)節(jié)涉及的各種費(fèi)用和稅金

一、土地征收環(huán)節(jié)涉及的各種費(fèi)用及稅金

1、征地補(bǔ)償安置費(fèi)用

《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的原則和標(biāo)準(zhǔn)：

（1）土地補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地（包含菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕

地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、

直轄市人民政府在此范圍內(nèi)規(guī)定。征收果園、經(jīng)濟(jì)林等其他土地的補(bǔ)

償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)

規(guī)定。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

（2）安置補(bǔ)助費(fèi)。征收耕地（包含菜地）的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，按

照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)

助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每

公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)

值的15倍。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。

需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體

經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安

置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置

人員個(gè)人或者征得安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平

均年產(chǎn)值的30倍。

（3）青苗的補(bǔ)償費(fèi)和地上的附著物補(bǔ)償費(fèi)。農(nóng)作物青苗、水產(chǎn)

種苗以及林木、果木、水井、房屋等建筑物的補(bǔ)償費(fèi)由省、自治區(qū)、

直轄市人民政府規(guī)定。

（4）新菜地開發(fā)基金。征收城市郊區(qū)的菜地，應(yīng)當(dāng)按照國家有

關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。

2、征地管理費(fèi)

根據(jù)《征地管理費(fèi)暫行辦法》的規(guī)定，征地管理費(fèi)按照土地補(bǔ)

償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗的補(bǔ)償費(fèi)、地上的附著物補(bǔ)償費(fèi)和新菜地

開發(fā)基金的1.5%～4%收取，各省、自治區(qū)、直轄市物價(jià)、財(cái)政部

門可制定實(shí)施細(xì)則。

3、耕地占用稅

《耕地占用稅暫行條例》規(guī)定，耕地占用稅的稅額規(guī)定如下：

（1）人均耕地不超過1畝的地區(qū)（以縣級行政區(qū)域?yàn)閱挝?，下同）?/p>

每平方米為10元至50元；（2）人均耕地超過1畝但不超過2畝

的地區(qū)，每平方米為8元至40元；（3）人均耕地超過2畝但不超

過3畝的地區(qū)，每平方米為6元至30元；（4）人均耕地超過3畝

的地區(qū)，每平方米為5元至25元。各地適用稅額，由省、自治區(qū)、

直轄市人民政府在上述的稅額幅度內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)情況核定。但各

省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定的適用稅額的平均水平，不得低

于國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部的確定各省、自治區(qū)、直轄市的平均稅

額?！陡卣加枚悤盒袟l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了各省、自治區(qū)、直轄

市的平均稅額。

地區(qū)

上海

27

每平方米平均稅額（元）

45

北京

天津

江蘇、浙江、福建、廣東

遼寧、湖北、湖南

河北、安徽、江西、山東、河南、重慶、四川

廣西、海南、貴州、云南、陜西

山西、吉林、黑龍江

內(nèi)蒙古、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆

40

35

30

25

22.5

20

17.5

12.5

經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且人均耕地特別少的地

區(qū)，適用稅額可以適當(dāng)提高，但是提高的部分最高不得超過本條例

第五條第三款規(guī)定的當(dāng)?shù)剡m用稅額的50%。

占用基本農(nóng)田的，適用稅額應(yīng)當(dāng)在本條例第五條第三款、第六

條規(guī)定的當(dāng)?shù)剡m用稅額的基礎(chǔ)上提高50%。

4、耕地開墾費(fèi)

《土地管理法》第31條規(guī)定，國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非

農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由

占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀?/p>

沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、

直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。

5、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)

根據(jù)《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》的規(guī)定，

全國新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)劃分為15個(gè)等別，不同等別按照

每平方米10～140元不等的標(biāo)準(zhǔn)征收。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征管中有關(guān)政策

問題的批復(fù)》的有關(guān)規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的繳納主體

應(yīng)為取得新增建設(shè)用地的市、縣人民政府，而不是具體的用地單位。

在城市用地規(guī)模之外單獨(dú)選址且屬于劃撥用地目錄范疇的，不繳納新

增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。國家能源、交通等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)

目在城市用地規(guī)模外單獨(dú)選址且屬于劃撥用地目錄范疇的，不征收新

增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。

6、其他：基本農(nóng)田開發(fā)基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、勘測定界費(fèi)、

地籍勘察費(fèi)、規(guī)劃選址費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、水利基本建設(shè)費(fèi)等。

二、土地出讓環(huán)節(jié)涉及的各種費(fèi)用及稅金

1、土地出讓金

《土地管理法》第50條規(guī)定，以出讓等有償使用方式取得國有

土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地

使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。

2、契稅

根據(jù)《契稅暫行條例》，契稅按照土地成交價(jià)格的3%～5%由

土地承受人繳納，具體的適用稅率,由省,自治區(qū),直轄市人民政府在前

29

述幅度內(nèi)按照本地區(qū)的實(shí)際情況確定,并報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局備

案。

三、出讓地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)涉及的各種費(fèi)用及稅金

（一）轉(zhuǎn)讓方應(yīng)繳納的稅費(fèi)

1、土地增值稅

根據(jù)《土地增值稅暫行條例》和《土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)

則》的規(guī)定，土地增值稅對轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)所取得的增值額按四級

超率累進(jìn)稅率計(jì)稅，由土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方繳納。稅率從30%～60%。

2、營業(yè)稅

根據(jù)《營業(yè)稅暫行條例》的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)的，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)

按營業(yè)額的5%繳納營業(yè)稅。

3、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加

根據(jù)《城市維護(hù)建設(shè)稅暫行條例》的規(guī)定，城市市區(qū)、縣城、

建制鎮(zhèn)的及其他地區(qū)的營業(yè)稅納稅人根據(jù)所處的地區(qū)分別按營業(yè)稅

稅額的7%、5%、或1%繳納城市維護(hù)建設(shè)稅。

根據(jù)《征收教育附加費(fèi)的暫行規(guī)定》，營業(yè)稅納稅人應(yīng)按營業(yè)

稅稅額的3%繳納教育附加費(fèi)。

4、企業(yè)所得稅

根據(jù)《國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)取得的收入計(jì)

入企業(yè)當(dāng)期應(yīng)納稅所得額，按適用稅率計(jì)征企業(yè)所得稅。

5、印花稅

根據(jù)《印花稅暫行條例》的規(guī)定，合同各方當(dāng)事人都是印花稅

的納稅義務(wù)人，按合同金額的萬分之五繳納。

（二）受讓方應(yīng)繳納的稅費(fèi)

1、印花稅

根據(jù)《印花稅暫行條例》的規(guī)定，合同各方當(dāng)事人都是印花稅

的納稅義務(wù)人，按合同金額的萬分之五繳納。

2、契稅

根據(jù)《契稅暫行條例》，契稅按照土地成交價(jià)格的3%～5%由

受讓人繳納，具體的適用稅率,由省,自治區(qū),直轄市人民政府在前述幅

度內(nèi)按照本地區(qū)的實(shí)際情況確定,并報(bào)財(cái)政部和國家稅務(wù)總局備案。

四、土地使用期間涉及的稅費(fèi)

1、土地使用稅

根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，土地使用稅由使用土地的單

位和個(gè)人按年度繳納，稅額由每平米0.6元～30元不等，具體為：（一）

大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城

市0.9元至18元；（四）縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元至12元。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)在上述稅額幅度內(nèi)，根據(jù)市

政建設(shè)狀況、經(jīng)濟(jì)繁榮程度等條件，確定所轄地區(qū)的適用稅額幅度。

31

市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，將本地區(qū)土地劃分為若干等

級，在省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的稅額幅度內(nèi)，制定相應(yīng)的

適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。

經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)土地使用稅

的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低，但降低額不得超過上述規(guī)定最低稅額

的30%.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地使用稅的適用稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高，但

須報(bào)經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)。